Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/1453
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 februari 2013 in de zaak tussen
[naam], te [plaats], eiseres,
gemachtigde: mr. J.H.M. van Iersel,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Capelle aan den IJssel, verweerder,
gemachtigde: mr. drs. P.L. van den Herik.
Procesverloop
Bij besluit van 16 augustus 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 28 februari 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 november 2012. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiseres is sinds 4 februari 1988 eigenaar van een perceel grond en water en de daarop gebouwde woning, plaatselijk bekend [adres] te [plaats]. Op 23 april 2010 heeft eiseres een tegemoetkoming in planschade aangevraagd. Eiseres stelt schade te lijden in de vorm van een waardevermindering van haar woning ten bedrage van
€ 65.000,- als gevolg van het op 13 november 2007 goedgekeurde en op 19 november 2008 (gedeeltelijk) onherroepelijk geworden bestemmingsplan “ ’s-Gravenweg-west 2006”. Dit bestemmingsplan betreft een wijziging van het oorspronkelijke, op of omstreeks 26 januari 1988 goedgekeurde en op 29 augustus 1989 onherroepelijk geworden, bestemmingsplan
“ ’s-Gravenweg-west, herziening I”. Als gevolg van deze wijziging is ten noorden van de woning van eiseres een nieuwe woonlocatie mogelijk gemaakt met diverse typen woningen, met een maximale goothoogte van 6 en 6,5 meter en een maximale bouwhoogte van 9,5 meter, met bijbehorende bijgebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, alsmede de bij een woonlocatie behorende verkeers-, water- en groenvoorzieningen in plaats van de voorheen geldende recreatieve bestemming. De woningen mogen in ondergeschikte mate worden gebruikt voor aan-huis-gebonden-beroepen of kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten. Het meest in de buurt van de woning van eiseres, op een kortste afstand van
16 meter, kunnen een vrijstaande woning en twee aaneen gebouwde woningen worden gerealiseerd, met een goothoogte van 6 meter en een bouwhoogte van circa 9,5 meter.
De hoofdontsluiting van de woonlocatie ligt ten oosten van de gronden met de woningen
[adres]. Aan de oostzijde van het plangebied, op relatief ruime afstand van de woning van eiseres, blijft de recreatieve bestemming gehandhaafd.
2. Verweerder heeft de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ) om advies gevraagd. De SAOZ heeft in een advies van 25 januari 2011 het bestemmingsplan
“ ’s-Gravenweg-west 2006” vergeleken met het bestemmingsplan “ ’s-Gravenweg-west, herziening I” en geconcludeerd dat het (gewijzigde) bestemmingsplan “ ’s-Gravenweg-west 2006” leidt tot een nadeliger planologische situatie voor eiseres. Volgens de SAOZ is het karakter van de nabije omgeving van de woning van eiseres door het bestemmings¬plan
“’s-Gravenweg-west 2006” veranderd van recreatief gebied in een woonlocatie. De SAOZ stelt dat het uitzicht onder het nieuwe planologisch regime verder is beperkt dan onder het oude regime mogelijk was, doordat de totale bebouwingsmogelijkheden zowel qua te bebouwen oppervlakte als qua hoogte zijn verruimd. Ook is volgens de SAOZ sprake van een verdere aantasting van de privacy doordat het gebruik voor woondoeleinden, met ondergeschikt daaraan een beroep of bedrijf aan huis, een meer permanent karakter heeft dan een recreatieve bestemming en de nieuwe woningen uit drie woonlagen kunnen bestaan, terwijl de oude hoofdbouw slechts in twee lagen kon worden gebouwd. Een relevante toename van hinder vanuit de woning van eiseres bezien acht de SAOZ niet aannemelijk. Daarbij heeft de SAOZ overwogen dat het planologische nadeel dat eiseres van het oude planologisch regime had kunnen ondervinden is weggevallen, waardoor planologisch voordeel is ontstaan, hetgeen de SAOZ heeft afgezet tegen het planologisch nadeel dat eiseres van het nieuwe planologisch regime ondervindt. De SAOZ wijst erop dat onder het oude planologisch regime een behoorlijke mate van hinder (geluid- en lichthinder) kon ontstaan als gevolg van bijvoorbeeld sporters, bezoekers, lichtmasten en verkeer van en naar de sportvelden met clubhuis, inclusief kleed- en kantineruimte, waarbij van belang wordt geacht dat de kantine zich op de eerste verdieping van het clubhuis had kunnen bevinden.
De SAOZ heeft verweerder geadviseerd om een vergoeding van € 50.000,- aan eiseres toe te kennen.
Als bijlage bij dit advies bevindt zich een reactie van de SAOZ op de inhoudelijke punten die verweerder heeft aangedragen naar aanleiding van het door de SAOZ eerder, op
6 oktober 2010, uitgebrachte concept-advies. De SAOZ wijst er - kort gezegd - op dat er in de nieuwe planologische situatie sprake is van een intensiever bebouwd gebied en dat er qua bouwhoogte sprake is van een relevant verschil doordat het huidige regime een bouwhoogte van 9,5 meter toestaat en onder het oude regime de bouwhoogte maximaal 6,6 meter bedroeg. Volgens de SAOZ levert dit een nadeel voor eiseres op. Voorts wijst de SAOZ erop dat zij een relevant planologisch voordeel door de gestelde geringere hoeveelheid verkeer niet aannemelijk acht, waarbij zij erop wijst dat de woning van eiseres niet direct langs de ontsluitingsroute is gelegen.
3. Verweerder heeft hierna op 17 mei 2011 opdracht gegeven aan Van Engen Advies om een zogenaamde ‘second opinion’ uit te brengen. In diens rapport van 5 juli 2011 concludeert Van Engen Advies dat er geen sprake is van een planologisch nadeliger situatie, zodat er geen aanleiding bestaat om een tegemoetkoming in planschade toe te kennen. Van Engen Advies overweegt daartoe dat de nadelen als gevolg van het gewijzigde planologische regime niet groter zijn dan de voordelen die daardoor eveneens zijn ontstaan.
4. Bij het primaire besluit heeft verweerder - met afwijking van het advies van de SAOZ en onder overneming van het advies van Van Engen Advies - de door eiseres gevraagde tegemoetkoming in planschade afgewezen.
5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder - met overneming van het advies van de commissie bezwaarschriften van de gemeente Capelle aan den IJssel van 13 februari 2012 - het primaire besluit gehandhaafd.
6. In beroep stelt eiseres dat het bestreden besluit strijd oplevert met het motiveringsbeginsel, nu daarin onvoldoende gemotiveerd wordt afgeweken van het advies van de SAOZ. Volgens eiseres heeft verweerder niet aannemelijk gemaakt dat het advies van de SAOZ onjuist of onvolledig is. Eiseres stelt daarnaast dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid, nu verweerder niet in overeenstemming met het bepaalde in de gemeentelijke procedureverordening heeft gehandeld. Verweerder heeft in strijd met het bepaalde in artikel 3, derde en vijfde lid, van de procedureverordening niet de SAOZ een commissie laten vormen met Van Engen Advies en niet de SAOZ aangewezen als voorzitter daarvan. Eiseres stelt dat het feit dat haar niet de mogelijkheid tot inspraak in de rapportage van Van Engen Advies is geboden strijd oplevert met het rechtszekerheidsbeginsel. Ook acht eiseres strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel aanwezig, nu verweerder volgens haar ten onrechte heeft nagelaten een derde-deskundige te benoemen. Verder stelt eiseres dat aan het advies van Van Engen Advies, waarop het bestreden besluit is gebaseerd, gebreken kleven. Eiseres wijst er in dit verband op dat geen taxatie van de planologische voor- en nadelen heeft plaatsgevonden.
De rechtbank overweegt als volgt.
7. Per 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden.
Ingevolge artikel 9.1.18, eerste lid, van de Invoeringswet Wro blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van aanvragen om schadevergoeding ingevolge artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) die zijn ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet of die ingevolge artikel II, tweede en derde lid, van de wet van 8 juni 2005, Stb. 305, tot wijziging van de WRO (verjaring van en heffing bij planschadevergoedingsaanspraken, alsmede planschadevergoedingsovereenkomsten), nog tot 1 september 2010 kunnen worden ingediend.
Ingevolge artikel II, tweede lid, van de op 1 september 2005 in werking getreden wet van 8 juni 2005, Stb. 305, tot wijziging van de WRO moet een aanvraag om vergoeding van schade als bedoeld in artikel 49, eerste lid, onder a, b, c of f, voor zover de desbetreffende bepaling van het bestemmingsplan onderscheidenlijk het desbetreffende besluit voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet onherroepelijk is geworden, binnen vijf jaar na dat tijdstip worden ingediend.
Op de aanvraag van eiseres is artikel 6.1 van de Wro van toepassing, nu de aanvraag is ingediend na 1 juli 2008 en het (gewijzigde) bestemmingsplan “ ’s-Gravenweg-west 2006” niet vóór 1 september 2005 onherroepelijk is geworden.
8. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wro kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Ingevolge artikel 6.5, aanhef en onder a, van de Wro vergoeden burgemeester en wethouders, indien zij een tegemoetkoming als bedoeld in artikel 6.1 toekennen, daarbij tevens de redelijkerwijs gemaakte kosten van rechtsbijstand en andere deskundige bijstand.
9. Bij de beoordeling van een verzoek om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de verzoeker door verandering van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de planologische maatregel waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen op grond van deze regimes maximaal kan onderscheidenlijk kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
10. De rechtbank stelt vast dat de door de SAOZ uitgevoerde planvergelijking tussen partijen niet in geschil is. Partijen zijn slechts verdeeld over de vraag welke gevolgen de planologische mutatie heeft, en de vraag of deze toekenning van een tegemoetkoming in gestelde planschade rechtvaardigt.
11. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRS), bijvoorbeeld de uitspraak van 4 februari 2009, LJN: BH1893), staat het een bestuursorgaan weliswaar vrij om, mede op grond van een nader advies, van een krachtens wettelijk voorschrift uitgebracht advies af te wijken, maar rust in dat geval op het bestuursorgaan wel de plicht om, naast het in de gelegenheid stellen van betrokkenen om een reactie te geven op het nader advies, deugdelijk te motiveren om welke redenen van dat advies wordt afgeweken.
Uit de vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRS van 28 april 2004, LJN: AO8488) volgt dat de SAOZ te beschouwen is als een onafhankelijk deskundige op het gebied van planschade en dat in beginsel op de door de SAOZ uitgebrachte adviezen mag worden afgegaan.
Door verweerder is niet gesteld dat het advies van de SAOZ naar de inhoud of de wijze van totstandkoming onjuist is.
De rechtbank is op basis van het dossier en het verhandelde ter zitting gebleken dat verweerder jarenlang Van Engen Advies gebruikt heeft als vaste deskundige op het gebied van de beoordeling van planschade. Ter zitting is van de kant van verweerder aangegeven dat, aangezien de rapportages van Van Engen Advies nogal eens lang op zich lieten wachten, verweerder op enig moment heeft besloten om een andere vaste deskundige in te schakelen voor de beoordeling van planschadeverzoeken, zijnde de SAOZ.
Het onderhavige verzoek is in dat kader voorgelegd aan de SAOZ en niet aan Van Engen Advies. Nadat de SAOZ haar concept-advisering had uitgebracht, constateerde verweerder dat inmiddels door de oude planschadebeoordelingscommissie (Van Engen Advies)
4 aanvragen met betrekking tot dezelfde planologische ontwikkeling waren behandeld.
Het betrof hier onder andere een beoordeling van[adres] en [adres]. Van Engen Advies was in die zaken tot de conclusie gekomen dat er geen sprake was van een planologisch nadeliger situatie en dat er derhalve geen aanleiding bestond voor toekenning van een tegemoetkoming in de gestelde planschade.
Bij brief van 23 november 2010 heeft verweerder SAOZ gevraagd om te reageren op het verschil in planvergelijking. In deze brief is onder meer gesteld:
“Heeft u rekening gehouden met de algemene waardevermindering van woningen ten gevolge van de woningmarktcrisis. Naar aanleiding van de planvergelijking kunt u (zoals de oude planbeoordelingscommissie weergeeft) ook stellen dat er geen aanleiding bestaat tot tegemoetkoming in de plankosten.
Wij vragen u nog eens kritisch te kijken naar de planvergelijking en met name naar de mogelijkheden die het oude bestemmingsplan (…) bood. Deze zijn ons inziens onderbelicht, waardoor er een schadebedrag wordt vermeld.”
De SAOZ heeft in haar definitieve advies van januari 2011 haar standpunt gehandhaafd dat wel degelijk sprake is van planschade, die een vergoeding van € 50.000,-- rechtvaardigt.
De SAOZ is daarbij gemotiveerd ingegaan op de door verweerder bij brief van
23 november 2010 opgeworpen punten.
Op verzoek van verweerder heeft de SAOZ hierna nog kennis genomen van de adviezen van Van Engen Advies met betrekking tot de aanvragen om planschadevergoeding van de woningen [adressen]. In een schriftelijke reactie heeft de SAOZ op 28 februari 2011 onder meer gemotiveerd aangegeven dat de SAOZ uit de adviezen van Van Engen Advies afleidt dat de conclusies tot afwijzing mede zijn gebaseerd op overwegingen welke niet in lijn zijn met de visie van de ABRS. Om deze reden heeft de SAOZ verweerder geadviseerd deze adviezen met inachtneming van de opmerkingen van de SAOZ te laten herzien of een second opinion te laten opstellen.
Bij brief van 11 april 2011 heeft verweerder aan de gemachtigde van eiseres laten weten dat de adviezen van Van Engen Advies (in de hiervoorgenoemde 4 beoordelingen) en de adviezen van de SAOZ in 2 andere beoordelingen, waaronder die van het verzoek van eiseres, uiteenlopende waarderingen van de schade laten zien, die voor verweerder niet direct verklaarbaar zijn. Uit oogpunt van zorgvuldigheid en eenduidigheid, aldus verweerder, is besloten om Van Engen Advies te vragen een second opinion uit te brengen over de 2 beoordelingen van de SAOZ. Aangegeven is dat verweerder, zodra een second opinion in concept is uitgebracht, deze voor zal leggen aan onder meer eiseres alvorens het defnitieve advies zal worden uitgebracht.
Aan de beslissing om in dit geval Van Engen Advies een second opinion uit te laten brengen ligt een advies ten grondslag van Eiffel, juridisch adviseur van de gemeente. In dit advies is verweerder voorgesteld om het planschadeadvies van Van Engen Advies nader te laten motiveren in de second opinion en daarna dit advies te volgen en de aanvragen om planschade af te wijzen.
De rechtbank kan verweerder niet volgen in haar keuze om bij het onderhavige besluit af te wijken van de door haarzelf ingeschakelde vaste deskundige de SAOZ en in dit geval een second opinion te vragen aan Van Engen Advies. Ter zitting is nogmaals nadrukkelijk herhaald dat verweerder geen twijfels had aan de deugdelijkheid van het advies van de SAOZ doch dat er onverklaarbare verschillen zaten in de adviseringen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de SAOZ in haar nadere reactie, tevens zijnde het definitieve advies van januari 2011, een deugdelijke motivering gegeven waarom in het onderhavige geval wel sprake is van planschade, waarvoor een tegemoetkoming op zijn plaats is.
De rechtbank constateert dat de inschatting die Van Engen Advies in het advies van 5 juli 2011 heeft gedaan van de planologische voor- en nadelen van het huidige regime afgezet tegen het voorheen geldende planologische regime, niet is gebaseerd op een vergelijking van planologische regimes en dat de conclusie dat de voor- en nadelen van het gewijzigde planologische regime tegen elkaar wegvallen, onvoldoende is gemotiveerd.
Dat verweerder er desondanks voor gekozen heeft om de partij die op een “nihilstelling” van het schadebedrag uitkwam te volgen en een “second opinion” uit te laten brengen, lijkt in dat verband een keuze te zijn geweest die eerder is ingegeven door financiële motieven dan inhoudelijke. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd aangegeven dat er bewust voor gekozen is om niet een derde bureau te benaderen teneinde een second opinion uit te brengen omdat de situatie dan nog lastiger had kunnen worden voor verweerder. De rechtbank is van oordeel dat verweerder , door aldus te handelen, teveel heeft toegeredeneerd naar het resultaat en daarmee onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van eiseres.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook niet deugdelijk gemotiveerd waarom hij, ondanks het uitgebreide SAOZ-advies en de uitvoerige reactie van de SAOZ op vragen van verweerder over het advies, aanleiding heeft gezien hiervan af te wijken.
Naar het oordeel van de rechtbank had verweerder in redelijkheid niet af kunnen wijken van het advies van de SAOZ. Daarbij merkt de rechtbank nog op dat verweerder eiseres ook niet in de gelegenheid heeft gesteld om een reactie te geven op het nadere advies van Van Engen Advies, hetgeen op zich al tot vernietiging van het bestreden besluit wegens vormverzuim zou moeten leiden.
12. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het besluit. De rechtbank ziet in het kader van finale geschilbeslechting aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, en te bepalen dat - nu zij van oordeel is dat verweerder in redelijkheid niet heeft kunnen afwijken van het advies van de door haarzelf ingeschakelde deskundige - aan eiseres een tegemoetkoming in planschade toe te kennen conform het advies van de SAOZ, te weten een vergoeding van € 50.000,-- vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 26 april 2010 tot de dag der uitbetaling.
13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 944,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 472,-- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond,
- vernietigt het bestreden besluit,
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit, hetgeen in dit geval inhoudt dat verweerder aan eiseres een vergoeding toekent van € 50.000,-- te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 26 april 2010 tot de dag der uitbetaling,
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 156,-- vergoedt,
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 944,-- te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.I. van Strien, voorzitter, en mr. A.G. van Malenstein en mr. J.M.M. Bancken, leden, in aanwezigheid van mr. H.C. de Wit-Mulder, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 februari 2013.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.