Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: ROT 13/4984
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 juni 2014 in de zaak tussen
[eisers], eisers,
gemachtigde: mr. M.A. de Boer,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Albrandswaard, verweerder,
gemachtigden: J. de Ruiter en mr. A.G.M. Ostojić-Hanssen.
Procesverloop
Bij besluit van 26 februari 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eisers een tegemoetkoming in planschade van € 9.180,- toegekend.
Bij besluit van 25 juni 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift en aanvullende stukken ingediend.
Het beroep is, gevoegd met de procedure met zaaknummer ROT 13/4931, op 29 januari 2014 ter zitting behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, bijgestaan door drs. P.A.J.M. van Bragt, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ).
Na afloop van de zitting zijn de gevoegde zaken ingevolge artikel 8:14 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) weer gesplitst. Als gevolg daarvan wordt in beide zaken afzonderlijk uitspraak gedaan.
Overwegingen
1.
Op grond van artikel 6.1, eerste lid, van de met ingang van 1 juli 2008 in werking getreden Wet ruimtelijke ordening (Wro) kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
Op grond van het tweede lid, aanhef en onder b, van artikel 6.2 van de Wro, voor zover thans van belang, blijft van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak in ieder geval voor rekening van de aanvrager: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade.
2.
Eisers, sinds 15 december 1993 eigenaars van het object[perceel]te Rhoon, hebben in mei 2012 een aanvraag tot tegemoetkoming in de schade ingediend, verband houdende met de vrijstelling ex artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO oud) van 8 april 2009 en de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Rhoon dorp”, waarin het gebied aan de achterzijde van het object van eisers is veranderd van een woongebied naar een winkelgebied. Verweerder heeft de SAOZ inzake deze aanvraag gevraagd om advies uit te brengen.
3.1.
De SAOZ heeft in januari 2013 een rapport uitgebracht. Daarbij heeft zij omtrent de planologie ter plaatse van het object van eisers geconstateerd dat op 3 februari 1958 het bestemmingsplan “Plan Dorp Herziening 1958” is vastgesteld en nadien op 9 maart 1959 onherroepelijk is geworden.
Op 8 april 2009 zijn een bouwvergunning en een vrijstelling ex artikel 19 van Pro de WRO (oud) afgegeven voor de oprichting van winkels en appartementen en het uitbreiden van de Albert Heijn supermarkt (AH) te Rhoon. De vrijstelling en bouwvergunning zijn op 14 april 2009 verzonden en in werking getreden. Na de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 5 november 2010 is de vrijstelling onherroepelijk geworden.
Voorts is op 26 januari 2009 het bestemmingsplan “Rhoon dorp” vastgesteld en na goedkeuring door Gedeputeerde Staten op 22 september 2009, op of omstreeks
12 november 2009 in werking getreden.
3.2.
De SAOZ heeft vervolgens de volgende planologische vergelijkingen gemaakt:
- een planologische vergelijking tussen het regime van het bestemmingsplan “Plan Dorp Herziening 1958” enerzijds en de planologische situatie op basis van de verleende vrijstelling ex artikel 19 van Pro de WRO (oud) van 8 april 2009 anderzijds.
- een planologische vergelijking tussen het regime van het bestemmingsplan “Plan Dorp Herziening 1958” en de planologische situatie op basis van de verleende vrijstelling ex artikel 19 van Pro de WRO (oud) van 8 april 2009 enerzijds en het regime van het bestemmingsplan “Rhoon dorp” anderzijds.
3.3.
Ter zake van de eerste vergelijking heeft de SAOZ vastgesteld dat vanwege de verleende vrijstelling ex artikel 19 van Pro de WRO (oud) de bouwmogelijkheden massiever van aard zijn en met name op gronden zijn gerealiseerd die voorheen niet mochten worden bebouwd. Ten zuiden van het object van eisers is een winkelhaakvormig gebouw, bedoeld voor appartementen, winkels en een supermarkt, mogelijk geworden. Dit gebouw is gerealiseerd op een afstand van circa 15 meter tot de perceelsgrens en heeft een hoogte van circa 6 meter. De afstand tot het andere bouwdeel, gelegen verder ten zuiden van eisers perceel, bedraagt circa 60 meter. Het gebouw heeft hier een bouwhoogte van deels 7 meter en deels 13 meter. Rekening houdende met de voorheen reeds toegestane bebouwingsmogelijkheden en de tussengelegen afstanden, is de SAOZ van oordeel dat het zicht van eisers op en over de te beoordelen gronden in planologische zin in beperkt verdergaande mate is aangetast. Tevens is er sprake van een zekere verdergaande verstening van de omgeving van eisers woning, waardoor de situeringswaarde van zijn woning in de omgeving is verslechterd. Daarnaast is vanwege de verleende vrijstelling ex artikel 19 van Pro de WRO (oud) en de daarbij behorende bebouwingsmogelijkheden sprake van een uitbreiding van de toegestane functies, hetgeen in planologische zin heeft geleid tot een intensivering van het gebruik. Gelet hierop is er voor eisers sprake van een beperkt relevante toename van de hinder en overlast (geluid, geur en licht). Tevens is naar de mening van de SAOZ sprake van een beperkte verdergaande beïnvloeding van eisers privacy.
3.4.
Ter zake van de tweede vergelijking stelt de SAOZ dat eisers vanwege de op 8 april 2009 ontstane situatie ten zuiden van het object in planologische zin rekening diende te houden met de aanwezigheid van een gebouwencomplex ten behoeve van wonen, winkels en een supermarkt. Vanwege de bepalingen van het bestemmingsplan “Rhoon dorp” mogen de reeds toegestane gebouwen thans een maximale bouwhoogte hebben van 15 meter. Tevens mogen zij thans ook nog op kortere afstand dan voorheen worden opgericht. Het bestemmingsplan “Rhoon dorp” heeft dan ook geleid tot een aanzienlijke toename van de bouwmogelijkheden. Rekening houdende met de voorheen reeds toegestane bebouwingsmogelijkheden en de tussengelegen afstanden, is de SAOZ van oordeel dat het zicht van eisers op en over de te beoordelen gronden, in planologische zin in verdergaande mate is aangetast. Tevens is sprake van een verdergaande verstening van de omgeving van eisers woning, waardoor de situeringswaarde van het object in de omgeving is verslechterd. Bovendien leidt de planologische mutatie tot een beperkte verdergaande beperking van de (zon)lichttoetreding op eisers object. Voorts is vanwege de bepalingen van het bestemmingsplan “Rhoon dorp” en de daarbij behorende bebouwingsmogelijkheden sprake van een verdergaande intensivering van het gebruik. De SAOZ is van mening dat de bepalingen van het bestemmingsplan “Rhoon dorp”, mede gelet op de toename van de bebouwingsmogelijkheden en de uitbreiding van de gebruiksmogelijkheden, voor eisers hebben geleid tot een relevante toename van de hinder en overlast (geluid, geur en licht). Tevens is er sprake van een relevante verdergaande beïnvloeding van eisers privacy.
3.5.
Volgens de SAOZ hebben de planologische matregelen voor eisers geleid tot een nadeliger positie waaruit op de voet van artikel 6.1 van de Wro voor vergoeding vatbare schade in de vorm van waardevermindering is voortgevloeid.
Het object wordt op de peildatum 14 april 2009 getaxeerd op € 225.000,-. Als gevolg van het artikel 19 WRO Pro (oud) besluit van 8 april 2009 wordt het object op € 218.000,- getaxeerd. Een waardevermindering derhalve van € 7.000,-.
3.6.
Op peildatum 12 november 2009 wordt het object getaxeerd op € 216.000,-. Als gevolg van het bestemmingsplan “Rhoon dorp” wordt de waarde van het object op € 205.000,- getaxeerd. Derhalve een waardevermindering van € 11.000,-.
3.7.
Omdat de SAOZ niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die aanleiding zouden kunnen geven om een hoger normaal maatschappelijk risico (NMR) aan te houden hanteert zij een percentage gelijk aan 2% van de waarde van het object per peildatum.
Dat betekent dat er ten aanzien van het besluit ex artikel 19 van Pro de WRO (oud) een tegemoetkoming resteert van € 2.500,- (7.000 - 4.500 NMR) en ten aanzien van het bestemmingsplan “Rhoon dorp” een tegemoetkoming van € 6.680,- (11.000 - 4.320 NMR).
4.1.
Verweerder heeft het advies van de SAOZ overgenomen en bij het primaire besluit aan eisers meegedeeld dat aan hen in totaal € 9.180,- aan planschade wordt toegekend. Bij het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de beoordelingssystematiek van artikel 6.1 van de Wro en volgende, dwingend oplegt dat voor iedere gestelde schadeveroorzakende planologische maatregel moet worden onderzocht of de planologische verslechtering heeft geleid tot een toerekenbare waardevermindering die het NMR van de benadeelde heeft overstegen. De wetgever heeft vervolgens voor de beantwoording van deze vraag in het tweede lid van artikel 6.2 van de Wro een forfaitaire drempel geïntroduceerd die in ieder geval moet worden toegepast bij iedere beoordeelde planologische maatregel.
4.2.
De wettelijke regeling biedt, aldus verweerder, geen ruimte voor de stelling dat in dit geval slechts eenmaal een aftrek van 2% van de waarde van het onroerend goed moet plaatsvinden. Hoewel ook onder het oude artikel 49 van Pro de WRO formeel-juridisch per schadeveroorzakende maatregel de planologische nadelen moest worden beoordeeld, was het onder de oude artikel 49 WRO Pro-jurisprudentie, waarbij twee of meer schadeveroorzakende maatregelen elkaar (zeer) snel hebben opgevolgd, mogelijk om deze maatregelen als het ware in een te nemen en te beoordelen. Dit was echter een praktische insteek, niet ingegeven door een juridische verplichting. Met de invoering van het NMR wordt echter gebroken met jurisprudentie van de Afdeling op dit punt. De systematiek van de wet dwingt om zeer strikt de planologische gevolgen per maatregel te beoordelen. Immers per maatregel moet worden beoordeeld of het NMR wordt overschreden. Voorts wordt miskend dat met het bestemmingsplan “Rhoon dorp” in planologische zin meer mogelijk wordt gemaakt dan met de verleende vrijstelling ex artikel 19 van Pro de WRO (oud).
5.
In beroep hebben eisers aangevoerd zich niet te kunnen vinden in de mening van verweerder, dat in deze kwestie per beoordeelde planologische maatregel de forfaitaire drempel van 2% NMR moet worden toegepast. Zij stellen zich op het standpunt dat de aan de orde zijnde vaststelling van het bestemmingsplan “Rhoon dorp” en de vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van Pro de WRO (oud) voor de bouw van winkels, appartementen en het uitbreiden van de AH, zowel qua bedoeling als in de tijd zo onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden dat beiden als één planologisch regime moeten worden aangemerkt. Eisers zijn van mening dat uit de Memorie van Toelichting (MvT) bij de Wro niet kan worden geconcludeerd dat de wijze van toepassing van de forfaitaire aftrek wegens het NMR, zoals de SAOZ en verweerder die voorstaan, de bedoeling van de wetgever is geweest. De strikte uitleg leidt bovendien tot ongewenste gevolgen. Gemeenten kunnen immers verleid worden om bij controversiële complexe projecten met voor belanghebbenden grote financiële gevolgen te kiezen voor het opsplitsen van hun besluitvorming in allerlei deelbesluiten ten einde zodoende de uit te keren tegemoetkomingen wegens planschade te beperken. De door verweerder genoemde breuk met de oude jurisprudentie (onder het oude artikel 49 van Pro de WRO) op dit onderdeel delen eisers niet.
6.
De rechtbank oordeelt als volgt.
6.1.
In dit geschil ligt de vraag ter beantwoording voor of de onderhavige twee planologische maatregelen zodanig nauw met elkaar zijn verweven dat kan worden gesproken van één planologisch regime, waardoor de aftrek vanwege het NMR niet tweemaal maar (slechts) eenmaal dient plaats te vinden.
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat, mede gelet op de uitspraken van de Afdeling van 24 december 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AO0820, en 7 april 2004, ECLI:NL:RVS:2004: AO7100, in dit geschil zou kunnen worden gesproken van één planologisch regime indien ten tijde van het nemen van het vrijstellingsbesluit, het bestemmingsplan waarop is geanticipeerd reeds in ontwikkeling was. Daarvan is in dit geval sprake, nu verweerder, vooruitlopend op het in werking treden van het op 26 januari 2009 vastgestelde bestemmingsplan “Rhoon dorp”, bij besluit van 8 april 2009 een vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van Pro de WRO (oud) heeft verleend voor de oprichting van winkels en appartementen en de uitbreiding van de AH. Het vrijstellingsbesluit was immers met name ingegeven om alvast een aanvang van de te verrichten werkzaamheden mogelijk te maken, zonder daarbij eerst de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Rhoon dorp” af te moeten wachten.
6.3.
De rechtbank deelt in dit verband niet het standpunt van verweerder en de SAOZ, dat met de invoering van het NMR wordt gebroken met de artikel 49 WRO Pro-jurisprudentie inzake verwevenheid van schadeveroorzakende besluiten waarbij gesproken kan worden van hetzelfde planologische regime. Uit de enkele omstandigheid dat in de MvT (kamerstukken II 2002-2003, 28916, nr. 3) op dit punt wordt gezwegen, kan niet per definitie worden geconcludeerd dat daarmee de oude artikel 49 WRO Pro-jurisprudentie zou zijn vervallen. Te meer niet nu de beoordelingssystematiek van artikel 6.1 van de Wro, waarbij dwingend wordt opgelegd dat voor iedere gestelde schadeveroorzakende planologische maatregel moet worden onderzocht of de planologische verslechtering heeft geleid tot een toerekenbare waardevermindering, niet anders is dan die van artikel 49 van Pro de WRO (oud). Voorts geldt dat naast de rechtbank Oost-Brabant in haar uitspraak van 14 november 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:6351, ook de Afdeling in haar uitspraak van
8 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:6, in het kader van een planschadeverzoek op grond van artikel 6.1 van de Wro heeft overwogen dat onder bepaalde omstandigheden een vrijstelling en een direct daarop volgend bestemmingsplan in het kader van de planvergelijking als één regime kan worden gezien.
6.4.
De rechtbank merkt in dit verband verder op dat, hoewel de SAOZ in haar rapportage het standpunt huldigt dat er per planologische maatregel moet worden onderzocht of de planologische verslechtering heeft geleid tot een toerekenbare waardevermindering die het NMR van de benadeelde heeft overstegen, en daarbij ook twee maal het NMR aan eiser in rekening brengt, de SAOZ niet ook twee maal het NMR per planologische maatregel in de zin van het eerste lid van artikel 6.2, van de Wro heeft beoordeeld. De SAOZ geeft immers in haar rapportage bij de beoordeling van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro aan dat niet gebleken is van bijzondere omstandigheden die aanleiding zouden kunnen of moeten geven om in deze gevallen toch een hoger maatschappelijk risico aan te houden. Dit enigszins algemene beoordelingskader (waarbij de SAOZ kennelijk toch enige verwevenheid aanneemt) kan van toepassing worden geacht ter zake van het vrijstellingsbesluit, maar is zeker niet hanteerbaar ter zake van het op
12 november 2009 in werking getreden bestemmingsplan “Rhoon dorp”. Indien de SAOZ zou menen dat het NMR nogmaals van toepassing zou zijn, had het naar het oordeel van de rechtbank in de rede gelegen dat de SAOZ daarbij eerst de vraag zou beantwoorden of deze planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen ligt.
6.5.
Het in dit geschil van belang zijnde deel van het bestemmingsplan “Rhoon dorp” was ten tijde van de indiening van het verzoek om een tegemoetkoming in planschade in rechte onaantastbaar. Nu de omstandigheden van het onderhavige geval aanleiding geven tot de vaststelling dat het vrijstellingsbesluit nauw verweven is met het voordien vastgestelde bestemmingsplan “Rhoon dorp”, worden naar het oordeel van de rechtbank de door het vrijstellingsbesluit en de met het geldende bestemmingsplan “Rhoon dorp” aantoonbaar verbonden nadelen geacht voort te vloeien uit hetzelfde planologische regime.
6.6.
Gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat verweerder ten onrechte zowel voor de schade als gevolg van het vrijstellingsbesluit als voor de schade ten gevolge van het bestemmingsplan “Rhoon dorp” een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade voor rekening van eiser heeft gelaten.
6.7.
Op basis van hetgeen hiervoor is overwogen acht de rechtbank voldoende grond aanwezig voor het oordeel dat verweerder de aan eiser toegekende tegemoetkoming in de planschade onjuist heeft vastgesteld.
6.8.
Om deze redenen zal het beroep van eiser gegrond worden verklaard. Het bestreden besluit zal wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb worden vernietigd.
7.1.
Gelet op het advies van de SAOZ, de duur en het verloop van de procedure, en in aanmerking genomen dat eisers (in beginsel) niet de planologische vergelijkingen en de getaxeerde waarden van het object hebben betwist, acht de rechtbank het aangewezen om het geschil finaal te beslechten en met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien en het primaire besluit te herroepen. De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het primaire- en het vernietigde besluit.
7.2.
Hetgeen mogelijk is gemaakt bij de met toepassing van artikel 19 van Pro de WRO (oud) verleende vrijstelling van 8 april 2009 is daarna bevestigd in het bestemmingsplan “Rhoon dorp”. Nu daarbij planologisch (qua bebouwing en gebruik) meer mogelijk wordt gemaakt dan bij het vrijstellingsbesluit moet in dit geval, waar met het vrijstellingsbesluit is beoogd de voorgenomen bouwwerkzaamheden alvast plaats te laten vinden, in beginsel worden uitgegaan van het bestemmingsplan “Rhoon dorp” als schadeveroorzakend besluit. In het licht van het vorenstaande, waarin is geconcludeerd dat er sprake is van één planologisch regime, dient de planologische vergelijking gemaakt te worden tussen het planologisch regime van het bestemmingsplan “Plan Dorp Herziening 1958” enerzijds en het regime van het bestemmingsplan “Rhoon dorp” anderzijds.
7.3.
Op de peildatum van 12 november 2009 ter zake van het inwerkingtreden van het bestemmingsplan betrof de waarde van het object € 216.000,-. Het advies van de SAOZ ten aanzien van het object geeft aan dat het vrijstellingsbesluit op zichzelf een waardevermindering met zich brengt van € 7.000,-. Dit brengt met zich dat het object ten tijde van het voormalige planologische regime een waarde had van € 223.000,-. Nu als gevolg van het bestemmingsplan “Rhoon dorp” de waarde van het object op € 205.000,- is getaxeerd, betekent dit een waardevermindering van in totaal € 18.000,-. Daarbij dient 2% NMR in mindering te worden gebracht (€ 4.460,-). De rechtbank zal het planschadebedrag ten behoeve van het object op grond van artikel 6.1 van de Wro daarom vaststellen op in totaal € 13.540,- (18.000 - 4.460), exclusief wettelijke rente.
8.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
9.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.948,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond,
- vernietigt het bestreden besluit,
- verklaart het bezwaar tegen het primaire besluit gegrond,
- herroept het primaire besluit en bepaalt dat aan eisers ten laste van de gemeente Albrandswaard een tegemoetkoming van planschade op grond van artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening, een bedrag van € 13.540,-, exclusief wettelijke rente wordt toegekend,
- bepaalt dat verweerder aan eisers het betaalde griffierecht van € 160,- vergoedt,
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.948,-, te betalen aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.F. Frankruijter, voorzitter, en mr. A. van ‘t Laar en
mr. J.M.M. Bancken, leden, in aanwezigheid van mr. A. Vermaat, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juni 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.