Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummers: ROT 14/618 en ROT 14/2543
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 oktober 2014 in de zaken tussen
[naam] , te [adres] , eiseres,
gemachtigde: mr. P. van Baaren,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. S.B.H. Fijneman.
Procesverloop
Bij besluit van 26 september 2013 (primair besluit I) heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd ten bedrage van € 17.600,-. Bij besluit van 16 januari 2014 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres, voorzover gericht tegen de hoogte van de boete, gegrond verklaard, de boete vastgesteld op € 14.760,- en de bezwaren voor het overige ongegrond verklaard.
Bij besluit van 1 januari 2014 (primair besluit II) heeft verweerder het saldo van de openstaande vordering wegens teveel ontvangen bijstand over de periode van 1 januari 2012 tot en met 30 april 2013 gebruteerd. Daarmee wordt het bedrag vastgesteld op een bedrag van € 3.347,47. Bij besluit van 26 maart 2014 (bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gericht tegen primair besluit II ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 september 2014. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.
Eiseres ontving een uitkering op grond van de Wet werk en bijstand (Wwb), vanaf 29 augustus 2008 naar de norm van een alleenstaande en na de geboorte van haar dochter in maart 2013 naar de norm van een alleenstaande ouder. Verweerder heeft deze uitkering bij besluit van 30 mei 2013 opgeschort, onder de overweging dat eiseres niet alle door verweerder opgevraagde stukken heeft overgelegd. Bij besluit van 18 juni 2013 is de uitkering vanaf 1 januari 2012 ingetrokken. Verweerder vordert de als gevolg daarvan teveel genoten bijstand over de periode van 1 januari 2012 tot en met 30 april 2013 van eiseres terug. Dit is een bedrag ter hoogte van € 17.593,84. Verweerder heeft daarbij vermeld dat uit onderzoek is gebleken dat eiseres in deze periode op het opgegeven adres een gezamenlijke huishouding voerde met [naam] en zij dat niet aan verweerder heeft doorgegeven. Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt. Bij de beslissing op bezwaar van 24 september 2013 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de besluiten tot opschorting, intrekking en terugvordering ongegrond verklaard. Hiertegen heeft eiseres beroep ingesteld. Bij uitspraak van 17 april 2014 heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard (ECLI:NL:RBROT:2014:2930). Hiertegen heeft eiseres hoger beroep ingesteld.
2.
Bij brief van 1 augustus 2013 heeft verweerder eiseres in kennis gesteld van het voornemen een boete op te leggen, omdat zij de inlichtingenplicht heeft geschonden. Daarbij heeft verweerder aangegeven dat eiseres vóór 15 augustus 2013 de gelegenheid krijgt haar zienswijze te geven over de boete. Bij brief van 12 augustus 2013 heeft eiseres haar zienswijze gegeven. Bij primair besluit I heeft verweerder een boete opgelegd van
€ 17.600,00. Daarbij heeft verweerder vermeld dat de reden voor het opleggen van de boete is dat eiseres de inlichtingenplicht heeft geschonden. Eiseres heeft een gezamenlijke huishouding gevoerd, en heeft dat niet gemeld bij verweerder. Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt. In het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie is vermeld dat het boetebedrag is vastgesteld op grond van het bruto benadelingsbedrag, en dat dat onjuist is. Het netto benadelingsbedrag bedraagt € 14.756,99. Geadviseerd wordt daarom de boete vast te stellen op € 14.760,00. In bestreden besluit I is het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie geheel overgenomen.
3.
In het verweerschrift heeft verweerder vermeld dat de boete niet had mogen worden afgerond op een tiental naar boven. Gelet daarop dient de boete te worden vastgesteld op een bedrag van € 14.756,99. Ter zitting is van de zijde van verweerder opgemerkt dat wel had moeten worden afgerond, maar dan op tientallen naar beneden, zodat de boete moet worden vastgesteld op een bedrag van € 14.750,-.
4.
Ten aanzien van bestreden besluit I heeft eiseres aangevoerd dat verweerder geen acht heeft geslagen op de bewijsstukken die zij heeft overgelegd. Eiseres is van mening dat er geen boete had moeten worden opgelegd, omdat geen sprake was van samenwoning. In elk geval had vanaf 5 maart 2013 geen boete mogen worden opgelegd, omdat op dat moment aan verweerder is gemeld dat [naam] dag en nacht bij eiseres was. Er zijn hieromtrent verklaringen overgelegd. Verweerder mag deze verklaringen niet zonder meer, zonder uitleg, passeren.
5.
Ten aanzien van bestreden besluit II heeft eiseres aangevoerd dat het besluit nietig is omdat in de brief staat dat het is genomen op 1 januari 2014. Dit is niet mogelijk, omdat op die dag niemand van de gemeente werkt. Eiseres wordt benadeeld door deze datering, omdat ze dan minder tijd heeft om bezwaar te maken. Voorts merkt eiseres op dat verweerder niet duidelijk heeft uitgelegd wat het bruteren precies inhoudt. Eiseres meent dat het verweerder niet vrij staat te bruteren, omdat verweerder feitelijk niets afdraagt aan de belastingdienst. Daarnaast stelt eiseres dat in het besluit niet duidelijk wordt gemaakt wat gebruteerd wordt, en om welke bedragen het gaat. Gelet daarop dient het besluit te worden vernietigd.
6.
Onder r.o. 7 beoordeelt de rechtbank het beroep tegen de boete (bij de rechtbank bekend onder zaaknummer ROT 14/618). Onder r.o. 8 beoordeelt de rechtbank het beroep tegen de bruteringsbeslissing (bij de rechtbank bekend onder zaaknummer ROT 14/2543).
De (hoogte van de) boete
7.
Ten aanzien van de lengte van de benadelingstermijn, op basis waarvan sinds een wijziging van de Wwb per 1 januari 2013 de hoogte van de boete wordt berekend, en de hoogte van boete overigens, overweegt de rechtbank het volgende.
7.1.
Verweerder heeft de hoogte van het boetebedrag gegrond op de terugvorderingsperiode van 1 januari 2012 tot en met 30 april 2013. Eiseres heeft daartegen bezwaar gemaakt en beroep ingesteld, maar de rechtbank heeft het beroep tegen de beslissing op bezwaar tegen de besluiten tot opschorting, intrekking en terugvordering ongegrond verklaard (ECLI:NL:RBROT:2014:2930). Op het hiertegen ingestelde hoger beroep is nog geen uitspraak gedaan. De rechtbank gaat daarom uit van een terugvorderingsperiode van 1 januari 2012 tot en met 30 april 2013.
7.2.
Ten aanzien van de periode waarover de boete dient te worden opgelegd, heeft eiseres aangevoerd dat over de periode van 5 maart 2013 tot en met 30 april 2013 geen boete mag worden opgelegd omdat op 5 maart 2013 aan verweerder is gemeld dat [naam] dag en nacht bij eiseres verbleef. Verweerder ontkent dat deze melding op 5 maart 2013 is gedaan. In het dossier is geen aanknopingspunt te vinden dat eiseres op 5 maart 2013 heeft gemeld dat zij vanaf die datum een gezamenlijke huishouding voerde met [naam] . Eiseres beroept zich op twee verklaringen die zij heeft ingebracht. De in bezwaar overgelegde verklaring van [naam] dat eiseres in maart 2013 aan sozawe zou hebben gemeld dat zij per 5 maart 2013 iemand in huis had, en de verklaring van [naam] van 17 september 2013 dat [naam] nooit bij eiseres op de [adres] heeft gewoond, zijn ook beoordeeld bij het beroep tegen de opschorting, intrekking en terugvordering. Aan de verklaringen is geen doorslaggevende betekenis toegekend. De rechtbank ziet geen aanleiding over deze verklaringen in het kader van de boete-oplegging anders te oordelen. Het betoog dat eiseres op 5 maart 2013 heeft gemeld dat zij een gezamenlijke huishouding voerde met [naam] , faalt.
7.3.
Ter zitting is aan de orde geweest dat uit het dossier blijkt dat eiseres tijdens een gesprek met verweerder op 16 april 2013 heeft medegedeeld dat [naam] sinds 5 maart 2013 in haar woning verblijft. De rechtbank constateert dat dus op 16 april 2013 de schending van de inlichtingenplicht is opgeheven. Verweerder heeft echter de boete gebaseerd op een einddatum van de terugvorderingsperiode op 30 april 2013. Dit is niet juist. De rechtbank is van oordeel dat de periode die de maatstaf is voor de boetegrondslag dient te worden bekort tot en met 15 april 2013. Dit betekent dat de hoogte van de boete niet mag worden gebaseerd op overtreding in de periode 16 april 2013 tot en met 30 april 2013.
7.4.
Ten aanzien van de hoogte van de boete overweegt de rechtbank verder het volgende. Zij zoekt daarbij aansluiting in hetgeen zij in haar uitspraak van 27 maart 2014 (ECLI:NL:RBROT:2014: 2157) heeft overwogen. Voor wat betreft de boeteoplegging moet – gelet op onder meer artikel 5:4, tweede lid, van de Awb – ten aanzien van de overtreding van de inlichtingenplicht door eiseres een splitsing worden gemaakt tussen de periode voor en na 1 januari 2013.
7.5.
Door de hoogte van de bestuurlijke boete mede te baseren op 100% van het benadelingsbedrag dat voortvloeide uit gedragingen vóór 1 januari 2013, terwijl de "strafmaat" ten tijde van de gedraging lager was, is de boete te hoog vastgesteld.
7.5.1.
Op grond van artikel 18 van Pro de Wwb, zoals dat artikel luidde tot 1 januari 2013, en het destijds geldende artikel 10, eerste lid, van de Verordening afstemming en handhaving Rotterdam 2009, leidde het niet nakomen van de inlichtingenplicht voor 1 januari 2013 tot een maatregel van 100% van de bijstandsnorm gedurende een maand bij een benadelingsbedrag van € 4000,- en meer.
7.5.2.
Verweerder heeft de bestuurlijke boete, met inachtneming van het per 1 januari 2013 in werking getreden artikel 18a van de Wwb in samenhang met het eveneens per die datum geldende artikel 2 van Pro het Boetebesluit sociale zekerheidswetten, vastgesteld op 100% van het benadelingsbedrag over de periode van 1 januari 2012 tot en met 30 april 2013.
7.5.3.
De wetgever heeft met artikel XXV, tweede lid, van de Wet aanscherping voor overtredingen van de inlichtingenplicht die zijn aangevangen voor 1 januari 2013 en daarna voortduren, voorzien in een inkeerregeling gedurende 30 dagen. Voor overtredingen die na 31 januari 2013 nog voortduren en niet gemeld of geconstateerd zijn, dient het nieuwe recht te worden toegepast. De rechtbank acht deze regeling van overgangsrecht voor voortdurende overtredingen op zich niet in strijd met artikel 5:4, tweede lid, van de Awb, noch met artikel 7, eerste lid, van het EVRM of artikel 15, eerste lid, van het IVBPR (vergelijk de uitspraak van het Europees Hof voor de rechten van de Mens (EHRM) van 18 april 2013, Rohlena vs. Tsjechië).
7.5.4.
Zoals de rechtbank eerder heeft overwogen in de onder r.o. 7.4. genoemde uitspraak van 27 maart 2014 neemt dit niet weg dat in geval de hoogte van de boete volgens het nieuwe recht tevens wordt gebaseerd op het volledige benadelingsbedrag dat is ontstaan als gevolg van gedragingen in strijd met de inlichtingenplicht van voor 1 januari 2013, terwijl dat voor die datum niet redelijkerwijs voorzienbaar was, sprake is van toepassing van een hogere "strafmaat" met terugwerkende kracht. Dit komt wel in strijd met artikel 7, eerste lid, van het EVRM, artikel 15 van Pro het IVBPR en artikel 5:4, tweede lid, van de Awb. De rechtbank wijst in dit verband op de rechtspraak waarin het beginsel van non-retroactiviteit van strengere strafbepalingen naar voren komt (bijvoorbeeld EHRM 17 september 2009, AB 2010/102, Scoppola, r.o. 109). Dit brengt met zich dat voor de bepaling van de hoogte van de boete een splitsing moet worden gemaakt tussen de perioden voor en na 1 januari 2013. Voor de periode tot 1 januari 2013 dient het boetebedrag dat aan deze periode relateert, te worden vastgesteld aan de hand van de toentertijd geldende lagere "strafmaat" voor schending van de inlichtingenplicht waarbij tevens sprake is van financiële benadeling.
7.5.5.
De rechtbank is op grond van hetgeen hiervoor is overwogen van oordeel dat de boete, opgelegd voor gedragingen voor 1 januari 2013, te hoog is vastgesteld. De hoogte van de boete moet, naast de reden genoemd in r.o. 7.3., ook om redenen genoemd in r.o. 7.5.1. tot en met 7.5.4. naar beneden worden bijgesteld. Het beroep is in zoverre gegrond. De rechtbank ziet dan ook aanleiding om bestreden besluit I, voor zover het betreft de hoogte van de boete, te vernietigen.
7.6.
Op grond van artikel 8:72a van de Awb neemt de bestuursrechter, indien hij een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, een beslissing omtrent het opleggen van de boete en bepaalt hij dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking.
7.7.
De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen reden om haar gedragingen niet of minder verwijtbaar te achten. Weliswaar heeft eiseres op 16 april 2013 doorgegeven dat zij samenwoonde, maar voor 16 april 2013 heeft zij wel verwijtbaar gehandeld, omdat ze toen nog niet had doorgegeven dat ze samenwoonde, terwijl ze dat wel had moeten doen. Evenmin heeft verweerder reden hoeven vinden om een dringende reden aanwezig te achten om geheel van boeteoplegging af te zien.
7.8.
Verweerder heeft de bestuurlijke boete berekend over de netto ten onrechte verstrekte bijstand over de periode van 1 januari 2012 tot en met 30 april 2013 en dit bedrag afgerond op een veelvoud van € 10,-. De rechtbank ziet aanleiding de boetegrondslag te splitsen in een boete voor het verzaken van de inlichtingenplicht voor 1 januari 2013, en een boete voor het verzaken van de inlichtingenplicht in de periode 1 januari 2013 tot en met 15 april 2013.
7.9.
De ten onrechte verstrekte bijstand over de periode van 1 januari 2012 tot 1 januari 2013 overstijgt het in r.o. 7.5.1. vermelde benadelingsbedrag van € 4000,-. Een maatregel op grond van artikel 10 van Pro de Verordening afstemming en handhaving WWB Rotterdam 2009 zou 100% van de bijstandsnorm gedurende één maand bedragen. Voor een praktische en eenvormige rechtstoepassing zal de rechtbank uitgaan van de bijstandsnorm gedurende de laatste maand van de periode van benadeling voor inwerkingtreding van de Wet aanscherping, dus in dit geval de bijstandsnorm voor december 2012. Uit de stukken komt naar voren dat eiseres in de maand december 2012 de norm voor een alleenstaande ontving. Blijkens artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wwb, zoals deze luidde in december 2012, bedroeg de norm voor een alleenstaande toen € 668,44 per kalendermaand. De rechtbank is daarom van oordeel dat voor de overtreding over de periode tot 1 januari 2013 een boete van € 668,44 kan worden opgelegd.
7.10.
Verweerder heeft blijkens het beëindigingsonderzoek van 13 juni 2013 over de periode van 1 januari 2013 tot en met 30 april 2013 een "benadelingsbedrag" berekend van € 3.374,61. De rechtbank berekent het benadelingsbedrag als volgt. Zij gaat daarbij ten behoeve van een praktische en eenvormige rechtstoepassing uit van de bijstandsnorm zoals deze uit artikel 21, eerste lid, van de Wwb volgt.
7.10.1.
Eiseres heeft van januari 2013 tot en met maart 2013 een Wwb uitkering naar de norm van een alleenstaande genoten. Op grond van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wwb, zoals deze luidde per 1 januari 2013 betreft dit een bedrag van € 668,44 per kalendermaand. Het benadelingsbedrag over de periode van januari 2013 tot en met maart 2013 is dus € 2.005,32 (drie maal € 668,44).
7.10.3.
Verweerder heeft de hele maand april 2013 verdisconteerd in het benadelingsbedrag. De rechtbank heeft (in r.o. 7.3) geconcludeerd dat per 16 april 2013 geen sprake meer was van schending van de inlichtingenplicht. Alleen de periode van 1 april tot en met 15 april kan dus in het benadelingsbedrag worden meegenomen. Op grond van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wwb, zoals deze luidde per 1 januari 2013, betreft dit een bedrag van € 935,81 per kalendermaand. Het benadelingsbedrag over de periode van 1 april tot en met 15 april is dus € 467,90 (€ 935,81 gedeeld door twee).
7.10.4.
De rechtbank komt daarom tot een basisboetehoogte van € 3.141,66 (€ 668,44 plus € 2.005,32 plus € 467,90), rondt dit bedrag af op een veelvoud van € 10,- en komt daarmee op een boete ten bedrage van € 3.150,-. Deze boete acht de rechtbank, binnen het kader van het overgangsrecht, de lengte van de herzieningsperiode, en gelet op alle andere omstandigheden van het geval, een evenredige sanctie.
De brutering van de vordering
8.
In artikel 58, vijfde lid, van de Wwb is bepaald dat bij gebreke van tijdige betaling de vordering kan worden verhoogd met de op de terugvordering betrekking hebbende kosten. Loonbelasting en de premies volksverzekeringen waarvoor de gemeente die de bijstand verstrekt krachtens de Wet op de loonbelasting 1964 inhoudingsplichtige is, kunnen worden teruggevorderd, voor zover deze belasting en premies niet verrekend kunnen worden met de door het college af te dragen loonbelasting en premies volksverzekeringen
8.1.
Rotterdam voert het beleid om na afloop van het belasting-/kalenderjaar bruto terug te vorderen. De rechtbank acht dit beleid niet onredelijk.
8.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (zie onder meer de uitspraak van 8 februari 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BP4641) mogen de gemaakte kosten van bijstand door het college bruto van de belanghebbende worden teruggevorderd, indien door tijdsverloop verrekening door het college met de Belastingdienst niet meer mogelijk is. Als wordt terugbetaald binnen hetzelfde boekjaar als waarin de verschuldigde betaling plaatsvond, kan worden volstaan met terugbetaling van het nettobedrag omdat verrekening met de afgedragen loonheffing en premies dan nog mogelijk is. Als het boekjaar is afgesloten, kan dat niet meer.
8.3.
Vaststaat dat eiseres de netto terugvordering over 2013 van € 17.593,84 niet voor 31 december 2013 heeft betaald. Hierdoor kon verweerder de ten behoeve van eiseres afgedragen loonbelasting en premies niet meer verrekenen met de Belastingdienst, zodat verweerder op grond van artikel 58, vijfde lid, van de Wwb bevoegd was de vordering hiermee te verhogen. Daarbij doet niet ter zake de vraag of verweerder feitelijk al iets heeft afgedragen aan de Belastingdienst.
8.4.
Ten aanzien van de stelling van eiseres dat primair besluit II nietig is omdat het is genomen op 1 januari 2014, overweegt de rechtbank dat niet is gebleken dat eiseres door het nemen van het besluit op 1 januari 2014 op enigerlei wijze in haar belangen is geschaad zodat, zo er al sprake zou zijn van een gebrek, dit met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb kan worden gepasseerd.
8.5.
Met betrekking tot de stelling van eiseres dat verweerder niet duidelijk heeft uitgelegd wat het bruteren precies inhoudt, overweegt de rechtbank dat, los van het feit dat eiseres kennis had kunnen nemen van wat hierover in artikel 58, vijfde lid, van de Wwb is vermeld, verweerder bij besluit van 18 juni 2013 reeds uitleg heeft gegeven over bruteren. Indien dit eiseres niet de nodige duidelijkheid heeft verschaft, had zij verweerder kunnen vragen om een nadere toelichting. In primair besluit II wordt nogmaals uitleg gegeven over het bruteren. De stelling van eiseres dat in het besluit niet duidelijk wordt gemaakt wat gebruteerd wordt en om welke bedragen het gaat is niet juist, nu in primair besluit II de relevante bedragen zijn vermeld: het saldo van de vordering op 31 december 2013, het bedrag dat verweerder dient af te dragen aan de Belastingdienst en het bedrag van de bruto-vordering per 1 januari 2014.
8.6.
Gelet op het bovenstaande komt de rechtbank tot de conclusie dat bestreden besluit II in rechte stand kan houden. Het beroep van eiseres is, voorzover het gericht is tegen bestreden besluit II, ongegrond.
9.
Omdat de rechtbank het beroep gericht tegen bestreden besluit I gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
10.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift gericht tegen bestreden besluit I en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond, voor zover het de hoogte van de in bestreden besluit I opgelegde boete betreft;
- vernietigt bestreden besluit I in zoverre;
- herroept primair besluit I, voorzover het de hoogte van de boete betreft;
- bepaalt dat eiseres een boete is verschuldigd van € 3.150,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van bestreden besluit I;
- verklaart het beroep gericht tegen bestreden besluit I voor het overige ongegrond;
- verklaart het beroep tegen bestreden besluit II ongegrond;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 45,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 974,-, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A. Schreuder, voorzitter, en mr. A.I. van Strien en mr. A.M.E.A. Neuwahl, leden, in aanwezigheid van mr. I. Geerink-van Loon, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 oktober 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.