Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummers: ROT 13/4841 en ROT 13/7929
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 oktober 2014 in de zaken tussen
[naam], te [adres], eiseres,
gemachtigde: mr. R. Haze,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. S.B.H. Fijneman.
Procesverloop
Bij besluit van 19 maart 2013 (primair besluit I) heeft verweerder de uitkering op grond van de Wet werk en bijstand (Wwb) van eiseres met ingang van 4 mei 2011 ingetrokken en de als gevolg daarvan teveel ontvangen bijstand over de periode van 4 mei 2011 tot en met
28 februari 2013 teruggevorderd tot een bedrag van € 24.782,33. Bij besluit van 19 juni 2013 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen primair besluit I ongegrond verklaard.
Bij besluit van 31 mei 2013 (primair besluit II) heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 19.960,00. Bij besluit van 30 oktober 2013 (bestreden besluit II) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen primair besluit II ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 september 2014. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiseres ontving met ingang van 23 juni 2008 een Wwb-uitkering. Op 15 november 2012 is een schriftelijke fraudemelding bij verweerder ingekomen, inhoudende dat eiseres tijdens een controle op 26 oktober 2012 werkend is aangetroffen in [hotel] aan de[adres]. Naar aanleiding hiervan is verweerder een vooronderzoek gestart. In een rapport van 11 januari 2013 wordt op basis van dit vooronderzoek geconcludeerd dat eiseres vermoedelijk op geld waardeerbare werkzaamheden verricht of heeft verricht. Op 22 februari 2013 is, met schriftelijke toestemming van eiseres, een huisbezoek afgelegd bij eiseres. Eiseres is tijdens het huisbezoek uitgenodigd voor een gesprek op 25 februari 2013. Haar is verzocht tijdens dat gesprek een aantal gegevens over te leggen. Omdat eiseres tijdens het gesprek op
25 februari 2013 niet alle gegevens had meegenomen die waren gevraagd, is eiseres bij brief van 1 maart 2013 verzocht om uiterlijk op 8 maart 2013 alsnog de in de brief opgesomde stukken over te leggen. In het rapport van bestuursrechtelijk onderzoek van 11 maart 2013 wordt geconcludeerd dat eiseres op geld waardeerbare activiteiten heeft verricht in het hotel en dat zij daarvan geen melding heeft gemaakt bij verweerder.
Bij het primaire besluit heeft verweerder de Wwb-uitkering van eiseres vanaf 4 mei 2011 ingetrokken, en de als gevolg daarvan over de periode van 4 mei 2011 tot en met 28 februari 2013 teveel betaalde bijstand ten bedrage van € 24.782,33 van haar teruggevorderd. Het bezwaar van eiseres tegen dit besluit is bij bestreden besluit I ongegrond verklaard.
Bij brief van 15 april 2013 heeft verweerder eiseres medegedeeld dat het voornemen bestaat om haar een boete op te leggen. Daarbij heeft verweerder vermeld dat de boete wordt opgelegd omdat eiseres de inlichtingenplicht heeft geschonden door haar werkzaamheden voor het hotel niet te melden bij verweerder. Eiseres krijgt de gelegenheid tot 30 april 2013 om haar zienswijze hierover te geven. Hiervan heeft eiseres geen gebruik gemaakt. Bij primair besluit II heeft verweerder een boete opgelegd van € 19.960,-. Bij bestreden besluit II heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen dit besluit ongegrond verklaard.
Ter zitting is door verweerder opgemerkt dat het boetebedrag had moeten worden afgerond op tientallen naar beneden in plaats van naar boven, zodat de boete moet worden vastgesteld op een bedrag van € 19.950,-. Verweerder heeft de rechtbank verzocht hierin te voorzien en de boete op dat bedrag vast te stellen.
2. Eiseres voert aan dat zij geen werkzaamheden heeft verricht die op geld waardeerbaar zijn. Verweerder heeft eiseres één maal bij het hotel aangetroffen. Voorts is er de registratie van haar naam als beheerder op de exploitatievergunning. Dit is naar de mening van eiseres onvoldoende om het recht op bijstand in te trekken. Verweerder gaat voorbij aan de geobjectiveerde medische beperkingen die eiseres heeft. Eiseres stelt dat zij volledig arbeidsongeschikt is en daarom niet beschikt over duurzaam benutbare mogelijkheden. Gelet daarop betwist eiseres dat zij in staat is werkzaamheden te verrichten die op geld waardeerbaar zijn. Verweerder heeft de tegenargumenten van eiseres te lichtvaardig opgevat. Eiseres is van mening dat de besluiten leiden tot onbillijkheden van overwegende aard. Sprake is van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel en van handelen in strijd met de onderzoeksplicht.
Ter zitting heeft eiseres aangevoerd dat de boete onevenredig hoog is.
3. Onder r.o. 4 beoordeelt de rechtbank het beroep tegen de intrekking en terugvordering (bij de rechtbank bekend onder zaaknummer ROT 13/4841). Onder r.o. 5 beoordeelt de rechtbank het beroep tegen de opgelegde boete (bij de rechtbank bekend onder zaaknummer ROT 13/7929).
Intrekking en terugvordering
4. In artikel 17, eerste lid, van de Wwb, voor zover hier van belang, is bepaald dat de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling doet van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.
In artikel 54, derde lid, aanhef en onder a, van de Wwb is bepaald dat, onverminderd het elders in deze wet bepaalde terzake van herziening of intrekking van een besluit tot toekenning van bijstand en terzake van weigering van bijstand, het college een dergelijk besluit kan herzien of intrekken indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand.
In artikel 58, eerste lid, van de Wwb, is bepaald dat het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend de kosten van bijstand terugvordert voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen.
In het achtste lid is bepaald dat, indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn, het college kan besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.
Op grond van artikel XXV, zesde lid, van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (hierna: Wet aanscherping) is artikel XIV, onderdeel G, ten aanzien van artikel 58 van Pro de Wwb niet van toepassing ten aanzien van vorderingen die zijn ontstaan uiterlijk op de dag voor de dag van inwerkingtreding van dit artikel en met betrekking tot deze vorderingen blijft het recht van toepassing zoals dat gold op die dag.
4.1
Uitgangspunt voor de intrekking en terugvordering van de uitkering is de rapportage van 11 maart 2013 betreffende het bestuursrechtelijk onderzoek dat verweerder verricht heeft. De rechtbank acht de volgende bevindingen uit de rapportage van belang. Op het formulier "Aanvraag wijziging in beheer exploitatievergunning", gedateerd op 18 februari 2011, werd verzocht eiseres, de [naam] en de [naam] als beheerder op de exploitatievergunning van het hotel bij te schrijven. Op de exploitatievergunning van het hotel, gedateerd op 4 mei 2011, is eiseres vermeld als beheerder van het hotel en het restaurant [naam][adres]. Op de exploitatievergunning van het hotel, gedateerd op 3 augustus 2011, is eiseres vermeld als gemachtigde van de eenmanszaak en als beheerder van het hotel en restaurant. Op de Drank- en Horecawetvergunningen, gedateerd op 4 mei 2011 en 3 augustus 2011, is eiseres vermeld als leidinggevende van het hotel en restaurant [naam]. Uit informatie van de Kamer van Koophandel blijkt dat eiseres vanaf 17 juni 2011 is geregistreerd als gevolmachtigde van het hotel. Tijdens een controle op 26 oktober 2012 om 23:55 uur was eiseres aanwezig in het hotel. Op 22 september 2012 heeft een ambtelijk gesprek plaatsgevonden betreffende het hotel met de horecacoördinator van de deelgemeente Centrum, de [naam], eigenaar van het hotel, en eiseres. Zowel de [naam]als eiseres hebben zich aldaar gepresenteerd als belanghebbenden betreffende het hotel. Beiden hebben tijdens het gesprek het woord gevoerd namens het hotel. Eiseres en de [naam] hebben zich tijdens het gesprek, naast zakelijke partners, voorgesteld als vriend en vriendin. Op 21 november 2012 heeft een bestuurlijk gesprek plaatsgevonden betreffende het hotel met de heer P. Dekkers, voorzitter van de deelgemeente, de [naam] en eiseres. Op 25 december 2012 heeft een gesprek plaatsgevonden betreffende het hotel met de[naam] eiseres, de burgemeester van Rotterdam en de heer Dela Haije, stadsmarinier. Tijdens dit gesprek hebben de[naam] en eiseres zich beiden gepresenteerd als belanghebbenden en zakelijke exploitanten betreffende het hotel. Zowel de [naam]als eiseres hebben tijdens de gesprekken het woord gevoerd namens het hotel. In februari of maart 2011 heeft de stadsmarinier eiseres in het restaurant van het hotel in de bediening aan het werk gezien. Tijdens een waarneming op 15 februari 2013 door collega Van der Niet werd eiseres aangetroffen in het hotel, waar zij liep met een stapel dekbedhoezen. Zij overlegde met een man, vermoedelijk de [naam], over het al dan niet aanschaffen van de dekbedhoezen.
4.2
Gelet op het bovenstaande komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder zijn conclusie, dat eiseres in elk geval vanaf 4 mei 2011 werkzaamheden voor het hotel verrichtte, welke op geld waardeerbaar waren, genoegzaam heeft onderbouwd. Eiseres heeft daar, behalve de ontkenning van de door verweerder uit het onderzoek getrokken conclusies, niets tegenover gezet. Gelet daarop heeft verweerder terecht besloten dat per die datum geen recht op bijstand meer bestond, en is de teveel ontvangen bijstand over de periode van 4 mei 2011 tot en met 28 februari 2013 ten bedrage van € 24.782,33 van haar teruggevorderd. Niet is gebleken van dringende redenen om van terugvordering af te zien.
De (hoogte van de) boete
5. Ten aanzien van de (hoogte van de) boete overweegt de rechtbank het volgende.
5.1
Verweerder heeft de bestuurlijke boete, met inachtneming van het per 1 januari 2013 in werking getreden artikel 18a van de Wwb in samenhang met het eveneens per die datum geldende artikel 2 van Pro het Boetebesluit sociale zekerheidswetten, vastgesteld op 100% van het benadelingsbedrag over de periode van 4 mei 2011 tot en met 28 februari 2013. Dit heeft geresulteerd in een boete van € 19.960,-.
5.2
Door eiseres is gesteld dat de boete onevenredig hoog is.
5.3
Ten aanzien van de hoogte van de boete zoekt de rechtbank aansluiting bij hetgeen zij in haar uitspraak van 27 maart 2014 (ECLI:NL:RBROT:2014:2157) heeft overwogen. Voor wat betreft de boeteoplegging, moet – gelet op onder meer artikel 5:4, tweede lid, van de Awb – ten aanzien van de overtreding van de inlichtingenplicht door eiseres een splitsing worden gemaakt tussen de periode voor en na 1 januari 2013.
5.4
Door de hoogte van de bestuurlijke boete mede te baseren op 100% van het benadelingsbedrag dat voortvloeide uit de gedragingen vóór 1 januari 2013, terwijl de “strafmaat” ten tijde van de gedraging lager was, is de boete te hoog vastgesteld.
5.4.1
Op grond van artikel 18 van Pro de Wwb, zoals dat artikel luidde tot 1 januari 2013, en het destijds geldende artikel 10, eerste lid, van de Verordening afstemming en handhaving Rotterdam 2009, leidde het niet nakomen van de inlichtingenplicht tot een maatregel van 100% van de bijstandsnorm gedurende een maand bij een benadelingsbedrag van € 4000,- en meer.
5.4.2
Verweerder heeft de bestuurlijke boete, met inachtneming van het per 1 januari 2013 in werking getreden artikel 18a van de Wwb in samenhang met het eveneens per die datum geldende artikel 2 van Pro het Boetbesluit sociale zekerheidswetten, vastgesteld op 100% van het benadelingsbedrag over de periode van 4 mei 2011 tot en met 28 februari 2013.
5.4.3
De wetgever heeft met artikel XXV, tweede lid, van de Wet aanscherping voor overtredingen van de inlichtingenplicht die zijn aangevangen voor 1 januari 2013 en daarna voortduren voorzien in een inkeerregeling gedurende 30 dagen. Voor overtredingen die na 31 januari 2013 nog voortduren en niet gemeld of geconstateerd zijn, dient het nieuwe recht te worden toegepast. De rechtbank acht deze regeling van overgangsrecht voor voortdurende overtredingen op zich niet in strijd met artikel 5:4, tweede lid, van de Awb, noch met artikel 7, eerste lid, van het EVRM of artikel 15, eerste lid, van het IVBPR (vergelijk de uitspraak van het Europees Hof voor de rechten van de Mens (EHRM) van 18 april 2013, Rohlena vs. Tsjechië).
5.4.4.
Zoals de rechtbank eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 27 maart 2014, neemt dit niet weg dat in geval de hoogte van de boete volgens het nieuwe recht tevens wordt gebaseerd op het volledige benadelingsbedrag dat is ontstaan als gevolg van gedragingen in strijd met de inlichtingenplicht van voor 1 januari 2013, terwijl dat voor die datum niet redelijkerwijs voorzienbaar was, sprake is van toepassing van een hogere "strafmaat" met terugwerkende kracht. Dit komt wel in strijd met artikel 7, eerste lid, van het EVRM, artikel 15 van Pro het IVBPR en artikel 5:4, tweede lid, van de Awb. De rechtbank wijst in dit verband op de rechtspraak waarin het beginsel van non-retroactiviteit van strengere strafbepalingen naar voren komt (bijvoorbeeld EHRM 17 september 2009, AB 2010/102, Scoppola, r.o. 109). Dit brengt met zich dat voor de bepaling van de hoogte van de boete een splitsing moet worden gemaakt tussen de perioden voor en na 1 januari 2013. Voor de periode tot 1 januari 2013 dient het boetebedrag dat aan deze periode relateert, te worden vastgesteld aan de hand van de toentertijd geldende lagere "strafmaat" voor schending van de inlichtingenplicht waarbij tevens sprake is van financiële benadeling.
5.4.5.
De rechtbank is op grond van hetgeen hiervoor is overwogen van oordeel dat de boete, opgelegd voor gedragingen vóór 1 januari 2013, te hoog is vastgesteld. De hoogte van de boete moet naar beneden worden bijgesteld.. De rechtbank ziet dan ook aanleiding om bestreden besluit II, voorzover het de hoogte van de boete betreft, te vernietigen.
5.5
Op grond van artikel 8:72a van de Awb neemt de bestuursrechter, indien hij een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, een beslissing omtrent het opleggen van de boete en bepaalt hij dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking.
5.6
De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen reden om haar gedragingen niet of minder verwijtbaar te achten. Evenmin heeft verweerder daarin reden hoeven vinden om een dringende reden aanwezig te achten om van boeteoplegging af te zien.
5.7
Verweerder heeft de boete berekend over de netto ten onrechte verstrekte bijstand over de periode van 4 mei 2011 tot en met 28 februari 2013 en dit bedrag afgerond op een veelvoud van € 10,-.
De rechtbank ziet aanleiding de boetegrondslag te splitsen in een boete voor het verzaken van de inlichtingenplicht vóór 1 januari 2013, en een boete voor het verzaken van de inlichtingenplicht in de periode 1 januari 2013 tot en met 28 februari 2013.
5.8
De ten onrechte verstrekte bijstand over de periode van 4 mei 2011 tot 1 januari 2013 overstijgt het in artikel 6.1 vermelde benadelingsbedrag van € 4000,-. Een maatregel op grond van artikel 10 van Pro de Verordening afstemming en handhaving WWB Rotterdam 2009 zou 100% van de bijstandsnorm gedurende één maand bedragen. Voor een praktische en eenvormige rechtstoepassing zal de rechtbank uitgaan van de bijstandsnorm gedurende de laatste maand van de periode van benadeling voor inwerkingtreding van de Wet aanscherping, dus in dit geval de bijstandsnorm voor december 2012.
Uit de stukken komt naar voren dat eiseres in de maand december 2012 de norm voor een alleenstaande ontving. Blijkens artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wwb, zoals deze luidde in december 2012, bedraagt de norm voor een alleenstaande € 668,44 per kalendermaand. In geval dit bedrag als "benadelingsbedrag" wordt samengenomen met het benadelingsbedrag van € 1.758,20 over de periode van 1 januari 2013 tot en met 28 februari 2013, kan de totale bestuurlijke boete worden vastgesteld op € 2.430,- (op een veelvoud van € 10,- naar boven afgerond). Een dergelijke boete acht de rechtbank, binnen het kader van het overgangsrecht, zoals door de rechtbank uitgelegd, de lengte van de herzieningsperiode en gelet op de overige omstandigheden van het geval, een evenredige sanctie.
5.9
Gelet op het bovenstaande komt de rechtbank tot de conclusie dat bestreden
besluit I in rechte stand kan houden.
6. Gelet op hetgeen is overwogen onder r.o. 4, is het beroep van eiseres, voorzover het is gericht tegen bestreden besluit II, gegrond. Gelet op hetgeen is overwogen onder r.o. 5 is beroep van eiseres, voorzover het gericht is tegen bestreden besluit I, ongegrond.
7. Omdat de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit II gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift in het beroep tegen bestreden besluit II en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen bestreden besluit I ongegrond;
- verklaart het beroep gegrond, voor zover het de hoogte van de in bestreden besluit II opgelegde boete betreft;
- vernietigt bestreden besluit II in zoverre;
- verklaart het bezwaar tegen primair besluit II gegrond en herroept primair besluit II voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- bepaalt dat eiseres een boete is verschuldigd van € 2.430,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van bestreden besluit II;
- verklaart het beroep gericht tegen bestreden besluit II voor het overige ongegrond;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 44,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 974,-, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.I. van Strien, voorzitter, en mr. C.A. Schreuder en mr. A.M.E.A. Neuwahl, leden, in aanwezigheid van mr. I. Geerink-van Loon, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 oktober 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.