Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummers: ROT 14/3205 en ROT 14/8916
uitspraak en tussenuitspraak als bedoeld in artikel 8:80a van de Algemene wet bestuursrecht van de meervoudige kamer van 1 april 2015 in de zaken tussen
[eiseres], te Dordrecht
eiseres,
gemachtigde: mr. F.M. van Hattum,
en
het Drechtstedenbestuur, verweerder,
gemachtigden: M. Euser en A. Kleijn.
Procesverloop
Bij brief van 20 december 2013 heeft verweerder eiseres in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) een indicatie toegekend voor Huishoudelijke ondersteuning plus (HO+) voor de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2014.
Bij brief van 7 maart 2014, ontvangen door verweerder op 10 maart 2014, heeft eiseres bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 1 april 2014 (bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen bestreden besluit 1 (zaaknummer 14/3205).
Bij uitspraak als bedoeld in artikel 8:54 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van
25 juli 2014 heeft de rechtbank het beroep kennelijk ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 14 november 2014 heeft de rechtbank het tegen deze uitspraak gedane verzet gegrond verklaard.
Bij besluit van 13 augustus 2014 (bestreden besluit 2) heeft verweerder de indicatie van eiseres voor HO+ verlengd tot en met 31 juli 2016.
Eiseres heeft tegen bestreden besluit 2 bezwaar gemaakt.
Eiseres heeft verzocht het bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a van de Awb als beroepschrift in behandeling te nemen. Verweerder heeft hiermee ingestemd.
Het beroep tegen bestreden besluit 2 (zaaknummer 14/8916) is gelijktijdig met het beroep tegen bestreden besluit 1 behandeld ter zitting van 30 januari 2015. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Voorts is verschenen [naam 1]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Bij besluit van 10 oktober 2008 heeft verweerder eiseres over de periode van
11 oktober 2008 tot 11 oktober 2010 geïndiceerd voor hulp bij het huishouden in natura (klasse 5, type HH2) voor 11 uur per week. Voorafgaande aan deze periode beschikte eiseres onder de werking van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) over een indicatie voor hulp bij het huishouden voor 19,9 uur per week. Eiseres heeft tegen het besluit van 10 oktober 2008 bezwaar gemaakt. Verweerder heeft het bezwaar bij besluit van 18 juni 2009 in zoverre gegrond verklaard, dat aan eiseres een afbouwperiode van zes maanden is gegund. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het besluit van 18 juni 2009 beroep ingesteld en om een voorlopige voorziening verzocht. Bij uitspraak van 2 april 2010 (AWB 10/333 en AWB 09/926) heeft de voorzieningenrechter het besluit van 18 juni 2009 vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen. Tevens heeft de voorzieningenrechter bepaald dat aan eiseres bij wijze van voorlopige voorziening 15 uur huishoudelijke hulp per week wordt toegekend. Bij besluit van 5 september 2012 heeft verweerder opnieuw op het bezwaar beslist en het bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat eiseres voldoende wordt gecompenseerd met 8 uur en 15 minuten hulp per week, maar heeft vanwege het verbod op reformatio in peius de indicatie gehandhaafd op 11 uur per week. De rechtbank heeft het hiertegen door eiseres ingestelde beroep bij uitspraak van 19 december 2013 (ECLI:RBROT:2013:10192) gegrond verklaard, het besluit van 5 september 2012 vernietigd en de rechtsgevolgen in stand gelaten. De rechtbank heeft in deze uitspraak overwogen dat een indicatie van 9 uur en 45 minuten per week niet onevenredig is.
De huishoudelijke ondersteuning die eiseres ontvangt wordt geleverd door Aafje.
1.2
In oktober 2013 is eiseres door verweerder per brief op de hoogte gesteld dat haar indicatie op korte termijn zou aflopen en dat zij telefonisch zou worden benaderd om een afspraak te maken over een nieuwe indicatie. Bij deze brief werd zij tevens gewezen op de door verweerder sinds 1 januari 2013 gevolgde nieuwe werkwijze, die kort gezegd inhoudt dat huishoudelijke hulp is veranderd in huishoudelijke ondersteuning (HO) en dat niet meer wordt gerekend in aantal uren ondersteuning maar in resultaat. Bij een positief besluit zou eiseres door de zorgaanbieder worden benaderd teneinde in samenspraak met de zorgaanbieder een persoonlijk ondersteuningsplan op te stellen. Op 20 december 2013 heeft een consulente van verweerder telefonisch contact opgenomen met eiseres. Zij heeft gesproken met eiseres en met de zus van eiseres en zij heeft in dit gesprek de nieuwe werkwijze uitgelegd. Bij brief van diezelfde datum is eiseres geïndiceerd voor HO+. Deze indicatie is omschreven als “hulp die nodig is om het huishouden op orde te brengen en hulp bij de organisatie van het huishouden in de huidige woning” en is geldig van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2014. Op 20 en 22 januari 2014 en op 7 februari 2014 heeft de heer[naam 2], werkzaam bij Aafje, gesprekken gevoerd met eiseres over de acties/uitvoeringsafspraken die nodig waren om het beoogde resultaat te bereiken. De afspraken zijn neergelegd in een ondersteuningsplan, dat eiseres op 7 februari 2014, naar zij stelt onder protest, heeft ondertekend. Op grond van het ondersteuningsplan ontvangt eiseres thans feitelijk zes uur huishoudelijke ondersteuning per week.
2. Op 1 januari 2015 is de Wmo 2015 in werking getreden en is de Wmo ingetrokken. Op grond van artikel 8.9, eerste en tweede lid, van de Wmo 2015 behouden besluiten waarbij met toepassing van de Wmo aanspraak is verstrekt op een individuele voorziening in natura hun geldigheid en blijft het recht zoals dat gold vóór inwerkingtreding van de Wmo 2015 ten aanzien van deze besluiten van toepassing. Dit betekent dat op de bestreden besluiten de Wmo van toepassing is.
14/3205
3. Bij bestreden besluit 1 heeft verweerder het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, onder de overweging dat niet binnen de termijn van zes weken, bedoeld in artikel 6:7 van Pro de Awb bezwaar is gemaakt tegen het besluit van 20 december 2013 en deze termijnoverschrijding niet verschoonbaar is.
4. Eiseres betoogt in beroep primair dat de brief van 20 december 2013 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, subsidiair dat zij redelijkerwijs kon menen dat wel reeds een besluit tot stand was gekomen zoals bedoeld in artikel 6:10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb en meer subsidiair dat de brief van 20 december 2013 en het ondersteuningsplan van 7 februari 2014 tezamen als een op 7 februari 2014 genomen voor bezwaar vatbaar besluit in de zin van de Awb moeten worden aangemerkt.
5.1
De rechtbank dient te beoordelen of eiseres (nog) procesbelang heeft bij haar beroep. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (bijvoorbeeld de uitspraak van 27 augustus 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3097) is eerst sprake van (voldoende) procesbelang indien het resultaat dat de indiener van een bezwaar- of beroepschrift met het maken van bezwaar- of beroep nastreeft ook daadwerkelijk kan worden bereikt en het resultaat voor de indiener feitelijk betekenis kan hebben. Het hebben van een formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van (voldoende) procesbelang. Een procesbelang kan wel gelegen zijn in toekomstige aanvragen voor vergelijkbare zorg. Eiseres ontvangt zorg in natura. Het toekennen van zorg in natura met terugwerkende kracht is niet mogelijk. Desgevraagd heeft eiseres ter zitting verklaard dat haar procesbelang erin is gelegen dat de indicatie voor 2015 gestoeld is op het ondersteuningsplan voor 2014. De rechtbank is van oordeel dat dit geen procesbelang oplevert, aangezien het ondersteuningsplan al aan de orde komt in het kader van de procedure tegen bestreden besluit 2. Voorts is niet gebleken dat eiseres schade heeft geleden, bijvoorbeeld doordat zij in 2014 door haar zelf betaalde huishoudelijke hulp heeft betrokken.
5.2.
Het beroep gericht tegen bestreden besluit 1 is daarom niet-ontvankelijk.
5.3
Voor een veroordeling in de proceskosten in die procedure ziet de rechtbank geen aanleiding.
5.4.
De rechtbank overweegt ten aanzien van de ontvankelijkheid van het bezwaar tegen de indicatie voor 2014 geheel ten overvloede nog het volgende.
5.5
Uit de brief van verweerder van 20 december 2013 wordt niet duidelijk wat de omvang van de huishoudelijke ondersteuning is waarop eiseres in 2014 aanspraak kon maken. Er blijkt niet uit wat HO+ concreet inhoudt en wat precies moet worden verstaan onder een huishouden dat “op orde” is. Onderaan de brief bevindt zich een lijst, die bedoeld is om tijdens het gesprek met de zorgaanbieder te gebruiken. Op deze lijst staan de mogelijke werkzaamheden die de zorgaanbieder zou kunnen uitvoeren. Van de meeste werkzaamheden is niet duidelijk in welke frequentie deze zullen worden verricht. Eiseres heeft hieruit niet kunnen opmaken op hoeveel hulp zij concreet aanspraak kon maken. Pas na invulling van een lijst met “Acties/uitvoeringsafspraken” bij het ondersteuningsplan van 7 februari 2014 door Aafje is inzichtelijk geworden wat de nieuwe indicatie concreet voor haar betekende. Verweerder heeft ter zitting uiteengezet dat met de nieuwe werkwijze is beoogd de invulling van de manier waarop het resultaat van de huishoudelijke ondersteuning wordt bereikt over te laten aan een private partij, in dit geval Aafje. De rechtbank is van oordeel dat dit er niet aan kan afdoen dat verweerder verantwoordelijk blijft voor de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de compensatieplicht van artikel 4 van Pro de Wmo. De brief van 20 december 2013 en het ondersteuningsplan moeten daarom in hun onderlinge samenhang worden bezien. Er is sprake van verlengde besluitvorming, die pas is voltooid na totstandkoming van het ondersteuningsplan op 7 februari 2014. Eerst op die datum is (volledig) beslist over de Wmo-aanspraken van eiseres. Dit betekent dat, nu verweerder het bezwaarschrift van eiseres op 10 maart 2014 heeft ontvangen, eiseres tijdig, want binnen zes weken na 7 februari 2014, bezwaar heeft gemaakt, zodat verweerder het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
14/8916
6.1
Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat het ondersteuningsplan onvoldoende compensatie biedt. Zij is voor de huishoudelijke ondersteuning volledig afhankelijk van Aafje. Zij is vanwege een spierziekte aangewezen op een elektrische rolstoel en is niet in staat zelf huishoudelijke werkzaamheden te verrichten. Zij is tevens carapatiënt en heeft een beperkte longcapaciteit. Vanwege de longklachten is het van groot belang dat het huis zoveel mogelijk stofvrij is. Het ondersteuningsplan voorziet daar onvoldoende in. Haar gezondheidstoestand is slecht en gaat steeds meer achteruit. Ter onderbouwing hiervan heeft eiseres brieven van haar longarts en huisarts overgelegd. Uit de brief van de longarts,[longarts] van 29 december 2014 blijkt dat sprake is van een langzame verergering van de longklachten. Uit de brief van de huisarts, [huisarts] van 12 januari 2015 blijkt dat de medische toestand van eiseres het afgelopen jaar verslechterd is.
6.2
Uit artikel 4 van Pro de Wmo vloeit voor verweerder de verplichting voort aan de in dat artikel genoemde personen voorzieningen te bieden ter compensatie van hun beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie teneinde hen in staat te stellen een huishouden te voeren, zich te verplaatsen in en om de woning, zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel en medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan. Het is - gelet op de artikelen 3 en 5 van de Wmo - in beginsel aan de gemeenteraad en - gelet op artikel 4 van Pro de Wmo - aan het bestuursorgaan om te bepalen op welke wijze invulling wordt gegeven aan de in artikel 4 van Pro de Wmo bedoelde compensatieplicht. De rechter dient de keuze(n) die de gemeenteraad en het bestuursorgaan daarbij hebben gemaakt in beginsel te respecteren, onverminderd de rechtsplicht van het bestuursorgaan om in elk concreet geval een voorziening te treffen die zich kwalificeert als compensatie van beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Een dergelijk besluit dient in het individuele geval maatwerk te zijn. Uit artikel 3:2 van Pro de Awb vloeit voort dat het bestuursorgaan dat met de uitvoering van artikel 4 van Pro de Wmo is belast, ervoor zorg dient te dragen dat een zorgvuldig onderzoek wordt ingesteld naar de voor die uitvoering relevante feiten en omstandigheden. Bij de beoordeling van een aanvraag om een voorziening te verstrekken, als bedoeld in artikel 4 van Pro de Wmo, brengt dit mee dat het de taak van het bestuursorgaan is om de beperkingen van de aanvrager in zijn zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, voor zover het de in dat artikel genoemde gebieden betreft, zijn persoonskenmerken en zijn behoeften, alsmede zijn capaciteit om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien te inventariseren.
6.3
Bestreden besluit 2 is gebaseerd op de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning Drechtsteden 2013 (de Verordening). In artikel 2 van Pro de Verordening worden de te behalen resultaten genoemd, waaronder “een schoon en leefbaar huis”. In artikel 8, eerste lid, is onder meer bepaald dat verweerder uitgaat van de behoeften en persoonskenmerken van de belanghebbende. In artikel 9, eerste lid, is bepaald dat het huis schoon en leefbaar dient te zijn. In het tweede lid is bepaald dat met het oog op een schoon en leefbaar huis een individuele voorziening getroffen kan worden voor lichte en/of zware huishoudelijke ondersteuning. Op grond van artikel 29 kan Pro verweerder in bijzondere gevallen ten gunste van de belanghebbende afwijken van de bepalingen van de Verordening indien toepassing daarvan leidt tot onbillijkheden van overwegende aard.
Uit het verhandelde ter zitting leidt de rechtbank af dat verweerder voor de nadere bepaling van de aard en omvang van de te verlenen huishoudelijke ondersteuning en voor de daadwerkelijke uitvoering daarvan overeenkomsten sluit met zorgaanbieders zoals Aafje.
6.4
De rechtbank is van oordeel dat het onderzoek dat aan bestreden besluit 2 ten grondslag heeft gelegen niet zorgvuldig is geweest. Het besluit is een ongewijzigde voortzetting van de indicatie waarover eiseres in 2014 beschikte. Er heeft geen tussentijdse evaluatie of nader onderzoek plaatsgevonden. Het laatstelijk door verweerder verrichte medisch onderzoek dateert van 26 augustus 2010. Het onderzoek door verweerder dat aan de indicatie voor 2014 vooraf is gegaan bestond uit een telefoongesprek op 20 december 2013. Uit het verslag van het telefoongesprek blijkt dat eiseres zich zorgen maakte of zij na de omzetting van haar indicatie in uren naar een indicatie in resultaat nog wel de hulp zou krijgen die zij nodig had. Verweerder heeft vervolgens aan Aafje overgelaten om de zorgbehoefte van eiseres nader in kaart te brengen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder, gelet op de complexe gezondheidsproblematiek van eiseres, het leveren van maatwerk niet aan Aafje heeft mogen overlaten zonder te controleren of met de door Aafje vastgestelde zorgbehoefte wordt voldaan aan de compensatieplicht van artikel 4 van Pro de Wmo. Verweerder kan de concrete invulling van de te leveren huishoudelijke ondersteuning niet volledig aan Aafje overlaten, maar dient zelf verantwoordelijkheid te nemen voor de beslissing welke activiteiten verricht moeten worden en met welke frequentie deze moeten worden uitgevoerd teneinde een resultaat te bereiken dat voor eiseres, gelet op haar medische situatie, als voldoende compensatie kan worden beschouwd. In het licht van de in artikel 26 van Pro de Wmo neergelegde motiveringsplicht, en in aanmerking genomen dat verweerder op de hoogte was van de precaire gezondheidstoestand van eiseres en nu voorts sprake is van een ingrijpende wijziging in de wijze van indiceren, heeft verweerder niet zonder nader onderzoek naar de behoeften en de persoonskenmerken van eiseres en naar haar actuele gezondheidstoestand mogen volstaan met het indiceren van HO+. Het bestreden besluit 2 is daarom genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb.
6.5
De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen door nader onderzoek te doen of te laten doen naar de ondersteuningsbehoefte van eiseres en op grond daarvan te motiveren op welke wijze eiseres voldoende kan worden gecompenseerd voor haar beperkingen op het gebied van het voeren van een huishouden en daarover zo nodig een nieuw besluit te nemen. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
6.6
Als verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, moet hij dat zo spoedig mogelijk meedelen aan de rechtbank. Als verweerder wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beide gevallen en in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank in beginsel zonder nadere zitting uitspraak doen op het beroep.
6.7
De rechtbank overweegt dat het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, in beginsel beperkt blijft tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak. Zij zal het in beginsel in strijd met de goede procesorde achten als nieuwe geschilpunten worden ingebracht.
7. Gelet op de verslechterende gezondheidstoestand van eiseres, zoals blijkt uit de brieven van haar longarts en van haar huisarts, en gelet op de tijd die verweerder nodig zal hebben om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen, ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 8:80b, derde lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen, als hierna vermeld. Voor de vaststelling van de omvang van de te treffen voorziening zoekt de rechtbank aansluiting bij de onder 1.1. vermelde uitspraak van de rechtbank van 19 december 2013, waarin is geoordeeld dat de indicatie voor huishoudelijke hulp op 9 uur en 45 minuten zou moeten uitkomen.
8. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
14/3205
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk;
14/8916
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- treft de voorlopige voorziening dat verweerder aan verzoekster met ingang van de vijfde kalenderdag na de dag van verzending van deze uitspraak per week 9 uur en 45 minuten huishoudelijke ondersteuning verleent tot zes weken nadat de rechtbank in deze zaak een einduitspraak heeft gedaan;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H. Bedee, voorzitter, mr. M. Schoneveld en mr. J. Bergen, leden, in aanwezigheid van mr. A.M.P. Meijer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 april 2015.
griffier voorzitter
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddelen
14/3205
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
14/8916
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.