Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 15/1219
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 april 2016 in de zaak tussen
[eiser 1] , te [plaats 1] , en
[eiser 2], te [plaats 2] ,
eisers,
gemachtigde: E.D. Schutte,
en
de Autoriteit Consument en Markt (ACM), verweerster,
gemachtigden: mr. A.M. den Dulk en mr. K. Hellingman.
Procesverloop
Bij besluit van 7 november 2013 (het primaire besluit) heeft ACM de aanvraag van eisers om toepassing te geven aan artikel 56, eerste lid, van de Mededingingswet (Mw) afgewezen.
Bij besluit van 18 december 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Bij brief van 18 februari 2015 heeft het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBb) het beroepschrift van eisers, ingekomen bij het CBb op 6 februari 2015, ter behandeling als beroep doorgezonden naar de rechtbank.
Bij brief van 22 april 2015 heeft ACM de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank toegezonden. ACM heeft ten aanzien van (gedeelten van) stukken op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de bestuursrechter meegedeeld dat uitsluitend zij daarvan kennis zal mogen nemen en verzocht met toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Awb te beslissen dat de beperkte kennisname gerechtvaardigd is.
Bij beslissing van 8 december 2015 heeft de rechter-commissaris ten aanzien van de (gedeelten van) stukken waarvoor ACM heeft verzocht om toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd geacht. Bij brief van
30 december 2015 hebben eisers meegedeeld geen toestemming te verlenen als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb. De griffier heeft de betreffende stukken teruggestuurd.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eisers hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 januari 2016. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Na de zitting is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Verloop van de procedure
1. Op respectievelijk 7 februari en 13 maart 2012 hebben [eisers] , beiden dierenarts, een klacht ingediend over gedragingen van bepaalde marktpartijen met betrekking tot het Reglement ‘geborgde rundveedierenarts’ van de Stichting Geborgde Rundveedierenarts (SGD) en de daarin verplicht voorgeschreven 1-op-1-overeenkomst tussen dierenarts en melk(rund)veehouder. ACM heeft deze klachten, en de latere aanvullingen daarop, opgevat als een aanvraag van eisers om jegens (onder meer) de Koninklijke Nederlandse Maatschappij voor Diergeneeskunde (KNMvD) toepassing te geven aan artikel 56, eerste lid, van de Mw.
2. ACM heeft een onderzoek ingesteld naar een mogelijke overtreding van artikel 6, eerste lid, van de Mw en/of artikel 101, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). ACM heeft bij diverse ondernemingen en ondernemersverenigingen inlichtingen gevorderd. Daarnaast heeft zij informatie ingewonnen bij diverse organisaties en verklaringen afgenomen bij (ex-)medewerkers van de KNMvD.
3. Bij het primaire besluit heeft ACM het handhavingsverzoek van eisers afgewezen omdat uit het onderzoek niet is gebleken dat artikel 6 van Pro de Mw is overtreden. Bij het bestreden besluit heeft ACM het primaire besluit - met overneming van het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften Mededingingswet van 6 juni 2014 - gehandhaafd.
Het Reglement ‘geborgde rundveedierenarts’ (Reglement) en de 1-op-1-overeenkomst
4.1
Het door het Reglement in het leven geroepen stelsel van de ‘geborgde rundveedierenarts’ komt er kort gezegd op neer dat dierenartsen die veterinaire diensten willen verlenen aan (melk)rundveehouders aan bepaalde kwaliteitseisen moeten voldoen op het gebied van opleiding en kwaliteit van de dienstverlening. Voldoen de dierenartsen aan deze eisen en onderwerpen zij zich aan controle en toezicht via certificering, dan kunnen zij zich als ‘geborgd rundveedierenarts’ laten inschrijven in het register.
Het Reglement schrijft verder voor dat de aldus ‘geborgde’ rundveedierenartsen een 1‑op‑1‑modelovereenkomst afsluiten met de melk-/rundveehouder. Op die manier is er bij de veehouder een vaste (geborgde) rundveedierenarts, die verantwoordelijk is voor het bedrijfsspecifieke gezondheidsplan.
Het merendeel van de afnemers van melk en rundvlees stelt als kwaliteitseis dat de veehouder een 1-op-1-modelovereenkomst heeft gesloten met een geborgde rundveedierenarts.
4.2
Meer in het bijzonder zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
Het Reglement, waarvan de Stichting Geborgde Dierenarts (SGD) volgens haar statuten regelinghouder is, heeft als doelstelling het in het leven roepen van een systeem op grond waarvan dierenartsen worden beoordeeld op het leveren van een constante, hoge en uniforme kwaliteit bij de dienstverlening aan melk- of rundveebedrijven. Daartoe beheert SGD een register ‘geborgde rundveedierenarts’ (register).
Artikel 6.1 van het Reglement bevat de criteria voor inschrijving in het register: het hebben van de hoedanigheid van dierenarts, registratie in het diergeneeskunderegister van het Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg (CIBP), veterinaire dienstverlening conform de Gids voor Goede Veterinaire Praktijk voor voedselproducerende dieren, het gevolgd hebben van de ‘basiscursus geborgde rundveedierenarts’ en een contract met een certificerende instelling waarmee SGD een overeenkomst heeft.
Artikel 6.2 van het Reglement noemt de vereisten voor toetreding en onderhoud van de inschrijving in het register. Volgens artikel 6.2.2 van het Reglement sluit de dierenarts voorafgaand aan enige veterinaire dienstverlening aan een melk-/rundveebedrijf een persoonlijke bilaterale overeenkomst (bijlage I bij het Reglement; hierna de 1-op-1-modelovereenkomst dierenarts/veehouder) af met de melk/rundveehouder en meldt hij dit binnen 10 werkdagen bij een door belanghebbenden vast te stellen centrale databank die door de sectorpartijen is aangewezen. Volgens artikel 6.2.4 stelt de dierenarts het bedrijfsspecifieke gezondheidsplan op. Bij beëindiging van de 1-op-1-overeenkomst dient de dierenarts op verzoek van de ‘opvolgend’ dierenarts het veehouderijdossier aan hem over te dragen.
Volgens de artikelen 3 en 4 van de 1-op-1-modelovereenkomst dierenarts/veehouder en Bijlage III van het Beoordelingsprotocol Geborgde Rundveedierenarts verleent de geborgde rundveedierenarts alleen veterinaire diensten, inclusief het leveren van diergeneesmiddelen, aan melk-/rundveebedrijven waarbij hij op de 1-op-1-overeenkomst staat weergegeven als begeleidende, vervangende of spoeddierenarts. De overeenkomst wordt voor onbepaalde tijd aangegaan, is te allen tijde met onmiddellijke ingang opzegbaar en bij beëindiging van de overeenkomst vindt overdracht plaats door de dierenarts aan de door de veehouder te melden nieuwe dierenarts.
4.3
De oprichting van SGD en de totstandkoming van het Reglement houden verband met het Convenant Antibioticaresistentie Dierhouderij (het ABRES-convenant). Dit Convenant is op 3 december 2008 op initiatief van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (thans Ministerie van Economische Zaken) overeengekomen tussen (voor zover het de sector melkvee/vleesvee rund betreft) LTO Nederland, de Nederlandse Zuivel Organisatie (NZ), de Centrale Organisatie voor de Vleessector, de KNMvD en de Nederlandse Vereniging Diervoederindustrie. Het Convenant heeft tot doel een reductie van antibioticaresistentie en een verantwoord gebruik van antibiotica in de dierhouderij. Daartoe bevat het het voornemen van partijen om een systeem met bedrijfsgezondheidsplannen te ontwikkelen, verder te werken aan systemen voor tracking en tracing van diergeneesmiddelen en bevorderen van onderlinge informatie-uitwisseling tussen datasystemen voor de registratie van antibiotica, dierziekten en bedrijfsgezondheidsplannen.
4.4
Het Integraal Ketenbeheerssysteem Rund (IKB Rund), één van de kwaliteitsregelingen waarbij veehouders zich vrijwillig kunnen aansluiten, stelt in haar Voorschriften van 9 november 2011 als eis dat de rundveehouder met één geborgde rundveedierenarts een bilaterale overeenkomst heeft waarbij de modelovereenkomst van de SGD moet worden gebruikt. Bij IKB Rund is 85% van de rundveehouders aangesloten.
Verder eisen vrijwel alle zuivelverwerkende ondernemingen van hun melkleveranciers dat zij veterinaire diensten afnemen van een geborgde dierenarts op basis van de 1-op-1-modelovereenkomst dierenarts/veehouder.
Wettelijk kader
5.1
Op grond van artikel 6, eerste lid, van de Mw zijn verboden overeenkomsten tussen ondernemingen, besluiten van ondernemersverenigingen en onderling afgestemde feitelijke gedragingen van ondernemingen, die ertoe strekken of ten gevolge hebben dat de mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan wordt verhinderd, beperkt of vervalst.
5.2
Op grond van artikel 101 van Pro het VWEU zijn onverenigbaar met de interne markt en verboden alle overeenkomsten tussen ondernemingen, alle besluiten van ondernemersverenigingen en alle onderling afgestemde feitelijke gedragingen welke de handel tussen lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden en ertoe strekken of ten gevolge hebben dat de mededinging binnen de interne markt wordt verhinderd, beperkt of vervalst en met name die welke bestaan in:
a. het rechtstreeks of zijdelings bepalen van de aan- of verkoopprijzen of van andere contractuele voorwaarden;
b. het beperken of controleren van de productie, de afzet, de technische ontwikkeling of de investeringen;
c. het verdelen van de markten of van de voorzieningsbronnen;
d. het ten opzichte van handelspartners toepassen van ongelijke voorwaarden bij gelijkwaardige prestaties, hun daarmede nadeel berokkenend bij de mededinging;
e. het afhankelijk stellen van het sluiten van overeenkomsten van de aanvaarding door de handelspartners van bijkomende prestaties welke naar hun aard of volgens het handelsgebruik geen verband houden met het onderwerp van deze overeenkomsten.
Het bestreden besluit
6.1
ACM heeft aan haar besluitvorming het volgende ten grondslag gelegd.
ACM heeft eerst vastgesteld dat het Reglement geen mededingingsbeperkende strekking heeft. Bij haar beoordeling of het Reglement mededingingsbeperkende gevolgen heeft, heeft ACM tot uitgangspunt genomen dat het Reglement kenmerken heeft van een erkenningsregeling, als bedoeld in de Richtsnoeren Samenwerking Ondernemingen (Richtsnoeren). Daarom heeft ACM het Reglement getoetst aan het in deze Richtsnoeren neergelegde beoordelingskader voor erkenningsregelingen. ACM heeft vastgesteld dat rundveehouders in dit geval veel belang hechten aan registratie van hun dierenarts als geborgde dierenarts, omdat de zuivelverwerkende industrie dit bij melkveehouders als voorwaarde stelt en het geborgd zijn van rundveehouders ook als voorwaarde gesteld wordt in het kader van IKB Rund, waarbij het merendeel van de rundveehouders is aangesloten. Dit betekent dat het Reglement mededingingsrechtelijke gevolgen kan hebben.
ACM heeft eerst vastgesteld dat het Reglement geen mededingingsbeperkende strekking heeft. Bij haar beoordeling of het Reglement mededingingsbeperkende gevolgen heeft, heeft ACM tot uitgangspunt genomen dat het Reglement kenmerken heeft van een erkenningsregeling, als bedoeld in de Richtsnoeren Samenwerking Ondernemingen (Richtsnoeren). Daarom heeft ACM het Reglement getoetst aan het in deze Richtsnoeren neergelegde beoordelingskader voor erkenningsregelingen. ACM heeft vastgesteld dat rundveehouders in dit geval veel belang hechten aan registratie van hun dierenarts als geborgde dierenarts, omdat de zuivelverwerkende industrie dit bij melkveehouders als voorwaarde stelt en het geborgd zijn van rundveehouders ook als voorwaarde gesteld wordt in het kader van IKB Rund, waarbij het merendeel van de rundveehouders is aangesloten. Dit betekent dat het Reglement mededingingsrechtelijke gevolgen kan hebben.
Voor de beoordeling of het Reglement in dit geval ook mededingingsrechtelijke gevolgen heeft, heeft ACM onderzocht of het Reglement voldoet aan de in de Richtsnoeren genoemde vier voorwaarden: (1) een open karakter, (2) objectief, niet-discriminerend, en een (3) transparante en (4) onafhankelijke toelatingsprocedure. ACM heeft vastgesteld dat het register geborgde rundveedierenarts toegankelijk is voor iedere dierenarts die aan de gestelde eisen voldoet, zodat is voldaan aan het vereiste van openheid. ACM leest artikel 6.2.2 van het Reglement, anders dan eiser, aldus dat daaruit volgt dat iedere dierenarts die op de overeenkomst is vermeld, veterinaire handelingen mag verrichten op een rund(melk)veebedrijf, als vervangende dierenarts of als spoeddierenarts. Hieruit volgt dat het Reglement bijdraagt aan het doel van de erkenningsregeling, te weten het in het leven roepen van een systeem op grond waarvan dierenartsen worden beoordeeld op het leveren van een constante, hoge en uniforme kwaliteit bij de dienstverlening aan melk-/rundveebedrijven, alsmede het op een maatschappelijk verantwoorde manier omgaan met rundveegezondheid in relatie tot volksgezondheid, voedselveiligheid en het correct, selectief en transparant gebruik van diergeneesmiddelen.
Verder bevat het Reglement volgens ACM geen discriminerende bepalingen in die zin dat op voorhand bepaalde dierenartsen van deelname worden uitgesloten. Op basis van het Reglement, dat openbaar toegankelijk is, is voor iedere dierenarts duidelijk aan welke vereisten hij moet voldoen voor opname in het register van geborgde rundveedierenartsen. Om die reden is volgens ACM ook voldaan aan de tweede voorwaarde.
Het Reglement voldoet volgens ACM ook aan de derde voorwaarde. Daartoe wijst ACM erop dat in het Reglement kenbaar (transparant) is uiteengezet aan welke eisen dierenartsen moeten voldoen om te kunnen worden geregistreerd.
Tot slot geschiedt de certificering van rundveedierenartsen in opdracht van de SGD door VERIN. Deze instantie is na een aanbesteding geselecteerd. De overeenkomst die dierenartsen met VERIN aangaan, voorziet in een klachten- en geschillenregeling. Om die reden is sprake van een onafhankelijke toelatingsprocedure, zodat tevens is voldaan aan de vierde voorwaarde.
6.2
Vervolgens heeft ACM bezien of de 1-op-1-modelovereenkomst zoals die in het Reglement wordt voorgeschreven, mededingingsbeperkend is. Zij heeft overwogen dat het voorschrijven van een schriftelijke overeenkomst waarin de relatie tussen een (rund)melkveehouder en zijn dierenarts is neergelegd, op zich zelf niet per definitie mededingingsbeperkend is. Daarbij heeft ACM in aanmerking genomen dat er in veel gevallen al sprake is van een 1-op-1-relatie tussen rundveehouder en dierenarts.
Omdat in dit geval een modelovereenkomst met een bepaalde inhoud dwingend wordt voorgeschreven, heeft ACM vervolgens de inhoud van deze overeenkomst onderzocht aan de hand van de criteria voor standaardiseringsovereenkomsten als bedoeld in de Richtsnoeren horizontale samenwerkingsovereenkomsten van de Europese Commissie. Zij heeft geconcludeerd dat in dit geval geen sprake is van mededingingsbeperkende effecten. Daarbij heeft ACM in aanmerking genomen dat de overeenkomst voor rund(melk)veehouders, gelet op de onmiddellijke opzegbaarheid van de overeenkomst en het ontbreken van substantiële overstapdrempels, geen beletsel vormt voor een overstap door een rundveehouder van de ene naar de andere geborgde rundveedierenarts. Rundveedierenartsen worden ook niet belemmerd om actief veterinaire diensten aan te bieden aan rund(melk)veehouders. Verder bestaat er volgens ACM voor geborgde rundveedierenartsen binnen de kaders van de 1-op-1-modelovereenkomst voldoende ruimte om naar eigen inzicht vorm te geven aan de wijze waarop zij veterinaire diensten verlenen.
6.3
ACM heeft op grond van haar onderzoek geconcludeerd dat het Reglement en de in dat kader dwingend voorgeschreven 1-op-1-overeenkomst geen merkbaar mededingingsbeperkend effect hebben. Van een schending van artikel 6, eerste lid, van de Mw is volgens ACM dan ook geen sprake.
Beroepsgronden eisers
7. Eisers betogen dat het met het Reglement in het leven geroepen stelsel van de geborgde rundveedierenarts en de in dat kader dwingend voorgeschreven 1-op-1-modelovereenkomst van een veehouder met een geborgde dierenarts, ertoe leidt dat een groep dierenartsen wordt uitgesloten van de markt voor veterinaire dienstverlening in de (melk-)rundveesector. Daartoe wijzen zij er in de eerste plaats op dat de kosten die met inschrijving in het register gemoeid zijn, mede ten gevolge van diverse administratieve verplichtingen, in de praktijk een aanzienlijke drempel opwerpen om geborgd te zijn. Dit geldt in het bijzonder voor part-time werkende dierenartsen of dierenartsen met een kleine (eenmans-)praktijk, zoals eisers. Verder wordt het veehouders volgens eisers door de verplichte 1-op-1-relatie onmogelijk gemaakt een second opinion te vragen of een gespecialiseerde dierenarts te raadplegen. Bovendien heeft de verplichte inschrijving in het register tot gevolg dat men wordt gedwongen concurrentiegevoelige gegevens via computersystemen te delen met andere geborgde dierenartsen. De KNMvD heeft het stelsel volgens eisers onder ontoelaatbare druk van de zuivelindustrie in het leven geroepen.
Beoordeling
8. Ter beoordeling voor de rechtbank staat of ACM terecht heeft geconcludeerd dat het in het Reglement neergelegde stelsel van de geborgde rundveedierenarts en de in dat kader voorgeschreven 1‑op-1-modelovereenkomst dierenarts/veehouder, niet in strijd is met artikel 6 van Pro de Mw en/of artikel 101 van Pro het VWEU. Of en in hoeverre het stelsel van borging en 1-op-1-relatie leidt tot een doelmatige organisatie van de (melk-)rundveesector, valt buiten dit beoordelingskader.
9. Naar het oordeel van de rechtbank is ACM na voldoende zorgvuldig onderzoek terecht tot de conclusie gekomen dat het Reglement ‘geborgde rundveedierenarts’ en de daarin voorgeschreven 1-op-1-modelovereenkomst dierenarts/veehouder geen merkbaar mededingingsbeperkend effect hebben, en dus niet in strijd zijn met artikel 6, eerste lid van de Mw en artikel 101, eerste lid, van het VWEU.
De stelling van eisers dat het door de opgeworpen financiële drempels voor een groep dierenartsen feitelijk onmogelijk is om als geborgde rundveearts te werken, volgt de rechtbank niet. Uit de stukken blijkt dat dat de inschrijfkosten € 110,- (inmiddels € 150,-) bedragen en dat de jaarlijkse beoordeling door VERIN ongeveer € 300,- kost. Deze kosten acht de rechtbank niet zodanig hoog dat het voor sommige dierenartsen feitelijk onmogelijk is om geborgd te zijn.
Dat het voor rundveehouders, gelet op de verplichte 1-op-1-relatie, onmogelijk zou zijn om naast hun vaste dierenarts nog nader of specialistisch advies aan een andere dierenarts te vragen, zoals eisers stellen, is niet aannemelijk geworden. ACM heeft er terecht op gewezen dat in de 1-op-1-overeenkomst naast de vaste rundveearts eveneens begeleidende, vervangende of spoeddierenartsen kunnen worden vermeld. De door eisers overgelegde stukken bieden geen aanknopingspunt voor de stelling dat rundveehouders die een specialist willen consulteren of een second opinion willen vragen, hierover in de praktijk geen afspraken kunnen maken met hun vaste 1-op-1-dierenarts.
Voor eisers stelling dat de verplichte borging ook tot gevolg heeft dat concurrentiegevoelige informatie uit het computersysteem moet worden gedeeld met andere geborgde rundveeartsen, zijn in de stukken evenmin aanknopingspunt te vinden. Eisers hebben hun stelling dat dit toch het geval is, op geen enkele wijze nader met stukken onderbouwd.
Eisers hebben er verder op gewezen dat de verplichte borging en daaruit voortvloeiende verplichte 1-op-1-overeenkomst het voor een kleine dierenartsenpraktijk of een part-time dierenarts moeilijk maakt om zijn diensten aan te bieden als vaste dierenarts voor een rundveebedrijf. Naar het oordeel van de rechtbank heeft ACM zich terecht op het standpunt gesteld dat dit gevolg, voor zover dit zich zou voordoen, niet zozeer samenhangt met mededingingsrechtelijk verboden uitsluiting, als wel van een meer algemene ontwikkeling in de markt, waarin ook in de veterinaire dienstverlening een tendens naar schaalvergroting en specialisatie te zien is.
Eisers hebben tot slot nog aangevoerd dat de KNMvD het Reglement onder druk van de zuivelindustrie tot stand heeft gebracht. Meer in het bijzonder zou Friesland Campina haar dominante machtspositie hebben misbruikt door te eisen dat haar leveranciers een 1‑op‑1-overeenkomst hebben met een geborgde rundveedierenarts. Hierover heeft ACM in het primaire besluit overwogen dat de eis dat veterinaire diensten worden verleend door de dierenarts met wie een 1-op-1-overeenkomst is gesloten, een standaardinkoopvoorwaarde betreft, die de concurrentie niet beïnvloedt. Eisers hebben in bezwaar noch beroep nader onderbouwd op grond waarvan deze motivering geen stand kan houden, zodat niet valt in te zien waarom het bestreden besluit op dit punt gebrekkig gemotiveerd zou zijn.
10. Uit het voorgaande volgt dat het beroep van eisers ongegrond is.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Brugman, voorzitter, en mr. A.I. van Strien en
mr. C.A. Schreuder, leden, in aanwezigheid van mr. H.C. de Wit-Mulder, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 april 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.