ECLI:NL:RBROT:2016:8474

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Team Bestuursrecht 3

zaaknummers: ROT 16/700, ROT 16/703, ROT 16/1719, ROT 16/1720, ROT 16/1727 en ROT 16/1734

uitspraak van de meervoudige kamer van 1 november 2016 in de zaken tussen

1. [eiser]te Rotterdam, eiser,

2. [eiseres]te Maassluis, eiseres,

3.[eiseres] , gevestigd te Lelystad, eiseres,

4. [eiseres]te Bussum, eiseres,

5. [eiser]te Teuge, eiser, en

6.
[eiseres], gevestigd te Teuge, eiseres,

hierna tezamen ook: eisers,

gemachtigde: mr. P. van Rossum,

de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, de Inspectie Leefomgeving en Transport,verweerder,

gemachtigde: mr. C.J. Kuiper.

Procesverloop

Bij besluit van 3 juli 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder tijdelijke gebieden met beperkingen ingesteld tijdens de eerste twee etappes op 4 en 5 juli 2015

van de Tour de France 2015.

Bij besluiten van 21 december 2015 (de bestreden besluiten) heeft verweerder, voor zover van belang, de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.

Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroepen ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft de zaken gevoegd behandeld ter zitting van 6 september 2016. Eisers onder 1., 2. en 5. zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Eiseres onder 4. heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Eiseressen onder 3. en 6. hebben zich laten vertegenwoordigen door hun bestuurder, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door

dr. E.D.J. Peeters. Tevens waren aanwezig, G. Kruiswijk en H. van den Berg, senior-inspecteurs werkzaam bij de Inspectie Leefomgeving en Transport/Luchtvaart.

Overwegingen

1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Voorgeschiedenis

2. Bij besluit van 1 mei 2015 heeft verweerder, gezien het verzoek van de gemeente Utrecht en gelet op artikel 9 van het Besluit luchtverkeer 2014, ter bescherming van het luchtverkeer tijdelijke gebieden met beperkingen ingesteld op zaterdag 4 en zondag 5 juli 2015, tijdens de eerste en tweede etappe van de Tour de France 2015. In deze gebieden is geen burgerluchtvaart toegestaan, met uitzondering van vluchten in opdracht van de organisatie van de Tour de France ten behoeve van TV-opnames en VIP-transport, vluchten van [bedrijf] ten behoeve van TV-opnames en vluchten van politie en hulpdiensten. Tegen dit besluit is door eisers, die werkzaam zijn in de reclamesleepvliegbranche, bezwaar gemaakt.

2.1

Naar aanleiding van de hoorzitting van 10 juni 2015 heeft verweerder aan eiseres 3 gevraagd om als branche-organisatie een plan van aanpak op te stellen onder door verweerder bepaalde randvoorwaarden, waardoor er wel ruimte zou zijn voor luchtreclame. Eisers hebben vervolgens onder protest de bezwaren ingetrokken.

2.2

Op 23 juni 2015 heeft verweerder ter bescherming van het luchtverkeer een nieuw besluit genomen tot het instellen van tijdelijke gebieden met beperkingen op 4 en 5 juli 2015 waarin geen burgerluchtvaart is toegestaan. Daarbij is naast de in het besluit van 1 mei 2015 vermelde uitzonderingen ook een uitzondering gemaakt voor reclamesleepvliegtuigen die vluchten uitvoeren volgens het door verweerder beoordeelde operationele plan ‘Reclamesleepvluchten tijdens de Tour de France’ van eiseres 3, met daarbij nadere voorwaarden, en is bepaald dat het besluit van 1 mei 2015 vervalt.

Dit besluit is op 1 juli 2015 gepubliceerd.

2.3

Op 3 juli 2015 heeft de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) verweerder als volgt bericht:

“Aankomend weekend, 4 en 5 juli, vindt het evenement Grand Départ Tour de France in Nederland plaats. Gezien de aard en de omvang van het evenement en de veiligheidsbelangen hecht ik er als NCTV aan dat ten tijde van het evenement het luchtruim voor commerciële vluchten (reclamesleepbranche) gesloten is. Ik licht dit graag nader toe.

Het dreigingsniveau in Nederland is sinds 2013 vastgesteld op substantieel. Dat betekent dat de kans reëel is dat er een aanslag in Nederland plaatsvindt. Tot dusver is Nederland een terroristische aanslag bespaard gebleven. Dat is echter op geen enkele wijze een relativering van het feit dat er een aanhoudende, ook op Nederland gerichte, dreiging bestaat. Deze is reëel en complex.

Het evenement is een groots evenement dat qua veiligheidsmaatregelen is voorbereid in de geest van een Nationaal Evenement. Dat betekent dat er gewerkt wordt vanuit relevante scenario’s met dreigingsbeelden en risico’s.

De dreigingsscenario’s leveren een behoefte op aan zowel een veilige ruimte - boven het parcours en de bezoekers - als aan een adequate werkruimte voor het bewaken van het parcours en de bezoekers.

Bij recente en vergelijkbare evenementen is mede op advies van de NCTV het luchtruim gedurende het evenement gesloten. Dit was onder meer het geval bij de herdenking 4 mei, Koningsdag, GCCS2015 en NSS2014.

Hoewel formeel in dit geval geen sprake is van een Nationaal Evenement zie ik als NCTV gezien de potentiële dreiging op dit evenement aanleiding om vergelijkbare maatregelen te treffen. Ik adviseer daarom met klem het luchtruim tijdens de Grand Départ voor de reclamesleepbranche te sluiten en derhalve artikel 2 van de revisie luchtruimmaatregel van 23 juni 2015 in te trekken.”

2.4

Daarop heeft verweerder op 3 juli 2015, gezien het verzoek van de gemeente Utrecht en de NCTV, ter bescherming van het luchtverkeer en de security opnieuw een besluit genomen tot het instellen van tijdelijke gebieden met beperkingen op 4 en 5

juli 2015 waarin geen burgerluchtvaart is toegestaan. Daarin is niet, naast de in het besluit van 1 mei 2015 vermelde uitzonderingen, een uitzondering gemaakt voor de reclamesleepvliegtuigen. In het besluit is bepaald dat het besluit van 23 juni 2015 vervalt. Daarmee is de eerdere uitzondering voor de reclamesleepvliegtuigen komen te vervallen.

Beoordeling

3. De rechtbank dient ambtshalve te beoordelen of er procesbelang bestaat bij de beoordeling van de beroepen. Eisers kunnen immers niet meer bereiken dat zij alsnog tijdens de Grand Départ van de Tour de France op 4 en 5 juli 2015 mogen vliegen. De rechtbank is slechts gehouden tot een inhoudelijke beoordeling van een bij haar ingediend beroep indien de indiener daarbij een actueel en reëel belang heeft. Indien dat belang is komen te vervallen, is zij niet geroepen uitspraak te doen uitsluitend vanwege de principiële betekenis daarvan (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:308).

3.1

Ter zitting hebben eisers gesteld dat zij omzetverlies hebben geleden als gevolg van de daags voor het evenement alsnog ook voor hen ingestelde vliegbeperkingen. Zij hebben opdrachten moeten afzeggen, waarvoor reeds investeringen waren gedaan. Verder stellen zij imagoschade te lijden.

3.2

De rechtbank acht voldoende aannemelijk dat de eisers die daadwerkelijk reclamesleepvluchten uitvoeren schade hebben geleden. Gelet op de informatie in de gedingstukken en de toelichting ter zitting kan worden aangenomen dat deze eisers concrete opdrachten hadden die zij als gevolg van het besluit van 3 juli 2015 niet hebben kunnen uitvoeren. Dat leidt ertoe dat eisers 1, 2, 4, 5 en 6 een actueel en reëel belang hebben bij de beoordeling van de rechtmatigheid van dat besluit. Verweerder heeft dit ook niet betwist.

De beroepen van deze eisers zijn ontvankelijk.

3.3

Dat geldt evenwel niet voor eiseres 3, [eiseres] die volgens de inschrijving in het Handelsregister bij de Kamer van Koophandel een belangenvereniging is met als activiteit: het vertegenwoordigen van economische en sociaal-maatschappelijke belangen van haar leden. Ter zitting is namens deze eiseres verklaard dat zij niet namens één of meerdere van haar leden beroep heeft ingesteld. De leden die wilden procederen hebben zelfstandig beroep ingesteld. Eiseres beoogt met haar beroep te bewerkstelligen dat er in de toekomst beter overleg zal plaatsvinden bij het nemen van een dergelijk besluit. Verweerder heeft toegelicht dat naar aanleiding van de besluitvorming in verband met de Tour de France door de NCTV met verweerder een werkwijze is afgesproken die voor toekomstige evenementen voorziet in een dergelijke afstemming. Dit is neergelegd in het ‘afwegingskader luchtruimsluiting bij grootschalige evenementen’ van de NCTV van 4 augustus 2015 dat deel uitmaakt van de gedingstukken. Daarmee is reeds bereikt wat eiseres 3 voor ogen had. Het beroep van eiseres 3 zal derhalve niet-ontvankelijk zal worden verklaard omdat procesbelang ontbreekt.

4. Het verweerschrift van 26 augustus 2016 is op die datum door de rechtbank ontvangen en in afschrift gestuurd aan de gemachtigde van eisers. Dit is elf dagen voor de zitting zodat, anders dan ter zitting is aangevoerd, is voldaan aan artikel 8:58 van de Algemene wet bestuursrecht.

5. Eisers betwisten dat het besluit van 3 juli 2015 noodzakelijk was uit een oogpunt van veiligheid. Er is geen onderbouwing gegeven van waaruit die dreiging zou bestaan en ander commercieel vliegverkeer, van de Tour de France en [bedrijf] is wel toegestaan. Volgens eisers is de maatregel enkel genomen omdat de gemeente Utrecht op grond van de overeenkomst Le Grand Départ Tour de France 2015 tussen Amaury Sport Organisation (A.S.O.) en de gemeente Utrecht zich heeft verplicht haar best te doen om een verbod te verkrijgen op alle vluchten boven de wedstrijd en de omgeving, met uitzondering van die welke door A.S.O. worden geëist en toegestaan. Eisers hebben er in dit verband ter zitting op gewezen dat uit het verweerschrift blijkt dat op 2 juli 2015 een bespreking heeft plaatsgevonden waarbij A.S.O. aanwezig was en verzocht om alle personen die daarbij aanwezig waren als getuige te horen teneinde duidelijkheid te verkrijgen over hetgeen toen is besproken en besloten. Door wel een uitzondering te maken voor vluchten in opdracht van de organisatie van de Tour de France is het besluit bovendien in strijd met het gelijkheidsbeginsel.

5.1

De rechtbank is van oordeel dat het advies van de NCTV door verweerder terecht als een zwaarwegend advies is aangemerkt dat hij bij de besluitvorming diende te betrekken. Zoals verweerder in het verweerschrift heeft toegelicht is één van de taken van de NCTV ‘het bijeenbrengen, combineren en veredelen van informatie van inlichtingenverschaffende diensten en bestuurlijke en wetenschappelijke bronnen ten behoeve van integrale analyses en dreigingsbeelden inzake terrorisme (zie artikel 2, tweede lid onder c, van de Instellingsregeling Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding). De taken zijn aan de NCTV opgedragen door de Ministers van Veiligheid en Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gezamenlijk, en zijn neergelegd in artikel 2 van de Instellingsregeling Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding. Op basis van de Wet op de Inlichtingen- en veiligheidsdiensten (artikel 6, tweede lid, onder e,) is het opstellen van dreigings- en risicoanalyses opgedragen aan de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst. Op grond van de artikelen 3a en 3b van de instellingsregeling Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding (Stct. 2010, nr.14138) is aan de NCTV mandaat verleend van de desbetreffende bevoegdheden van de betrokken ministers. De NCTV staan op basis van dit wettelijk stelsel bevoegdheden en onderzoeksmethoden ter beschikking, teneinde analyses te maken. Gelet op de functie van de NCTV en de taken die aan deze persoon zijn toebedeeld, is zijn dringend advies, of dat nu als een verzoek of als een advies is geformuleerd
,zonder meer zwaarwegend te achten. Gelet op de inhoud van het advies heeft verweerder dan ook geen ander besluit kunnen nemen dan het advies te volgen. Het is niet aan verweerder om te onderzoeken of het advies juist is of te beoordelen of het voldoende is onderbouwd. Dat de Koning tijdens de Grand Départ in Utrecht op straat liep, en door de Burgemeester van Utrecht in een televisie-interview is gezegd dat er geen aanwijzingen waren voor aanslagen, zijn omstandigheden die dateren van na het besluit van 3 juli 2015 en reeds daarom niet door verweerder bij het nemen van dat besluit konden worden betrokken. Uit de omstandigheid dat het advies van de NCTV alleen betrekking heeft op de reclamesleepbranche volgt niet dat het advies niet is ingegeven door security-overwegingen. In het advies is toegelicht dat er behoefte is aan zowel een veilige ruimte - boven het parcours en de bezoekers - als aan een adequate werkruimte voor het bewaken van het parcours en de bezoekers. Kennelijk zag de NCTV geen aanleiding om het luchtruim ook te sluiten voor vluchten die verband houden met de Tour de France en voor het overige burgerluchtvaartverkeer, anders dan reclamesleepvliegtuigen, golden reeds de gestelde beperkingen. Evenmin is van belang dat de NCTV er geen bezwaar tegen had dat tijdens SAIL Amsterdam werd gevlogen met reclamesleepvliegtuigen. Niet ter beoordeling van verweerder staat of de omstandigheden vergelijkbaar zijn. Bovendien heeft dat evenement na het besluit van 3 juli 2015 plaatsgevonden (van 19 tot en met 23 augustus 2015).

5.2

De stelling van eisers dat misbruik van bevoegdheid is gemaakt om de gemeente Utrecht ter wille te zijn bij haar contractuele verplichtingen jegens A.S.O., kan niet leiden tot een gegrond beroep. Daargelaten dat niet aannemelijk is gemaakt dat sprake was van misbruik van bevoegdheid door NCTV of een van de andere betrokken partijen, is dat niet iets dat verweerder in zijn besluitvorming heeft kunnen betrekken. Verweerder kon gelet op het zwaarwegend advies van de NCTV immers niet anders dan besluiten het luchtruim tijdens de Tour de France te sluiten voor reclamesleepvliegtuigen. Gelet op de inhoud van het advies is er ook geen grond voor het horen van getuigen over de bespreking van 2 juli 2015.

5.3

Omdat het advies niet ziet op de commerciële vluchten in opdracht van de organisatie van de Tour de France en [bedrijf] is geen sprake van gelijke gevallen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt.

6. Eisers hebben verder aangevoerd dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid en in strijd is met het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel. Zij mochten er op vertrouwen dat het besluit van 23 juni 2015 in stand zou blijven.

6.1

Over de totstandkoming van het besluit, met name de vraag door wie en in welk stadium de NCTV daarbij is betrokken, is ter zitting toegelicht dat verweerder in de aanloop naar het evenement de vraag of, en in hoeverre het luchtruim moest worden gesloten, heeft beoordeeld vanuit zijn expertise, de bevordering van het veilige, ordelijke en vlotte verloop van het luchtverkeer, in de zin van artikel 5.5 van de Wet luchtvaart (de safety). De vraag naar de veiligheid (de security) speelde niet bij verweerder omdat hij ervan uitging dat dat op het terrein van de politie lag, waaronder ook de vraag of de NCTV moest worden betrokken. Voorheen werd de NCTV door verweerder daarom niet bij de besluitvorming betrokken over maatregelen bij andere evenementen dan nationale evenementen als Koningsdag en 4 mei. De rechtbank acht die aanname niet onzorgvuldig. Daarbij is van belang dat de gedingstukken er geen blijk van geven dat verweerder voorafgaand aan het advies van de NCTV bedacht had behoren te zijn op de vraag naar de ‘security’ van het evenement. De taakstelling van verweerder is het bewaken en stimuleren van de naleving van wet- en regelgeving voor een veilige en duurzame leefomgeving en transport (artikel 2, eerste lid van het Instellingsbesluit ILT). Deze taakstelling is daarmee anders van aard dan die van de NCTV die, zoals uit artikel 50 van het Organisatiebesluit Ministerie van Veiligheid en Justitie 2015 volgt, veel meer gericht is op het bewaken van de vitale belangen in de samenleving tegen bedreigingen van terroristische aard en het voorkomen van maatschappelijke ontwrichting. Hoewel verweerder ter zitting heeft verklaard in het vervolg bij grootschalige evenementen contact op te nemen met de NCTV, is er naar het oordeel van de rechtbank in dit geval, waarin dat niet is gebeurd, dan ook geen sprake van een onzorgvuldige totstandkoming van het besluit.

6.2

Eisers mochten er in beginsel op vertrouwen dat het besluit van 23 juni 2015 in stand zou blijven, maar het advies van de NCTV heeft geleid tot een wijziging van de situatie die verweerder terecht aanleiding heeft gegeven om dat besluit in te trekken. Zoals hiervoor reeds is overwogen, is niet gebleken dat verweerder van het standpunt van de NCTV eerder op de hoogte had kunnen zijn. In dit geval is verweerder op goede gronden in het algemeen belang van dat besluit teruggekomen.

7. Gelet op het vorenstaande kan het besluit naar het oordeel van de rechtbank niet als onevenredig worden beschouwd. Bij afweging van alle belangen heeft verweerder de nationale veiligheid zwaarder mogen laten wegen dan de zakelijke belangen van eisers.

8. Van een motiveringsgebrek is geen sprake. Verweerder heeft in de bestreden besluiten de bezwaren van eisers afdoende weerlegd. Voor zover eisers doelen op de motivering van het besluit van 3 juli 2015 is de rechtbank van oordeel dat de verwijzing van verweerder naar het advies van de NCTV van 3 juli 2015 gelet op de aard van de zaak een deugdelijke onderbouwing vormt.

9. De beroepen van de overige eisers zijn ongegrond.

10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank,

- verklaart het beroep van eiseres onder 3. niet ontvankelijk;

- verklaard de overige beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, voorzitter, en mr. T. Boesman en mr. I.S. Vreken-Westra, leden, in aanwezigheid van mr. I.M.L.J. Spierings, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 november 2016.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

BIJLAGE

Wet luchtvaart

Artikel 5.10, eerste lid:

Onze Minister van Infrastructuur en Milieu kan bij ministeriële regeling het uitoefenen van het burgerluchtverkeer tijdelijk of blijvend beperken of verbieden boven Nederland of gedeelten daarvan:

a. om redenen van openbare orde en veiligheid;

b. om andere dringende redenen, waarbij het uitoefenen van de luchtvaart en omstandigheden of gebeurtenissen op het aardoppervlak elkaar kunnen beïnvloeden

Artikel 9.1, eerste lid:

In bijzondere omstandigheden in geval van ernstige verstoring van de binnenlandse openbare orde of veiligheid is Onze Minister van Infrastructuur en Milieu bevoegd in overeenstemming met Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Onze Minister van Defensie aan de LVNL aanwijzingen te geven met betrekking tot het verzorgen van de luchtverkeersbeveiliging.

Besluit luchtverkeer 2014

Artikel 9: Gebieden met beperkingen:

Minister kan ter bescherming van het luchtverkeer ten opzichte van bepaalde soorten luchtverkeer of van bijzondere luchtverkeersactiviteiten delen van het vluchtinformatiegebied Amsterdam aanwijzen waarbinnen het luchtverkeer tijdelijk wordt beperkt overeenkomstig door Onze Minister te stellen voorwaarden. Het is verboden in strijd te handelen met de voorwaarden.

Besluit tijdelijke herindeling ministeriële taken in geval van een terroristische dreiging met een urgent karakter

Artikel 1:

Onze Minister van Veiligheid en Justitie is belast met de taken en de uitoefening van de daaruit voortvloeiende bevoegdheden die ingevolge de in de bijlage bij dit besluit genoemde bepalingen toekomen aan een andere minister, voor zover de onverwijlde uitoefening daarvan noodzakelijk is om maatregelen te nemen ter voorkoming van een terroristisch misdrijf als bedoeld in artikel 83 van het Wetboek van Strafrecht of om op voorhand de gevolgen daarvan te beperken en indien overleg of overeenstemming over die maatregelen tussen Onze Minister van Veiligheid en Justitie en die andere minister niet mogelijk is binnen de beschikbare tijd.

Organisatiebesluit Ministerie van Veiligheid en Justitie 2015

Artikel 50

1. De Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) heeft tot taak het versterken van de nationale veiligheid en het voorkomen van maatschappelijke ontwrichting door dreigingen voor de vitale belangen van de samenleving te identificeren en de weerbaarheid en bescherming van die vitale belangen te versterken. Hiertoe verricht de NCTV in het bijzonder activiteiten die zijn gericht op:

a
.het bevorderen van de identificatie en de analyse van dreigingen en risico's op het gebied van terrorisme en nationale veiligheid;

b
.het reduceren van kansen of effecten van de genoemde dreigingen en risico’s door:

i. het verhogen van weerbaarheid van vitale belangen;

ii. zorg te dragen voor een dekkend stelsel van de crisisbeheersing vanaf het niveau van de veiligheidsregio’s, met name wat betreft de organisatie van de brandweerzorg en de geneeskundige hulpverlening in die regio’s, tot en met het nationale niveau;

c. het nemen van beschermingsmaatregelen ten aanzien van daartoe aangewezen bijzondere personen, objecten en diensten;

d. het adequaat functioneren van het stelsel van bewaken en beveiligen;

e. het zorgdragen voor de samenhang in de besluitvorming bij een dreigende ramp of crisis;

f
.de strategieontwikkeling rond cyber security, het realiseren van risicomanagement op het gebied van cyber security en het bevorderen van de publiek-private samenwerking op het gebied van cyber security.

Instellingsbesluit Inspectie leefomgeving en transport

Artikel 2, eerste lid:

De Inspectie Leefomgeving en Transport bewaakt en stimuleert de naleving van wet- en regelgeving voor een veilige en duurzame leefomgeving en transport.

Daarmee is de Inspectie Leefomgeving en Transport en haar onderdelen, voor zover het betreft het werkterrein van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, belast met de volgende taken en alle daarmee samenhangende activiteiten:

a. handhaving van wet- en regelgeving;

b. vergunningverlening en het verlenen van andere toestemmingen waaronder certificering en ontheffingen;

c. het verrichten van ongevalonderzoek verband houdende met de taken genoemd in de onderdelen a en b;

d
.de voorbereiding van een besluit tot het nemen, intrekken, dan wel uitvoeren van een besluit tot indeplaatsstelling op grond van titel III, hoofdstuk VIII, van de Provinciewet en hoofdstuk VIII, paragraaf 3, van de Gemeentewet.