Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: ROT 16/59
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 december 2016 in de zaak tussen
[eiseres] statutair gevestigd in Rotterdam, eiseres,
gemachtigde: mr. G.C.W. van der Feltz,
en
de Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr. E. van Kouwenhoven.
Als derde belanghebbenden hebben deelgenomen:
[derde belanghebbende] , te Emmeloord,
[derde belanghebbende]te Baarlo,
[derde belanghebbende]te Espel,
[derde belanghebbende], te Rutten,
[derde belanghebbende], te Emmeloord.
Procesverloop
Bij besluit van 10 juli 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek om verlenging van de verleende opsporingsvergunning afgewezen.
Bij besluit van 23 november 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
De rechtbank heeft het beroep gevoegd behandeld met de procedures ROT 16/41 en ROT 16/6461 ter zitting van 12 oktober 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [persoon] directeur. Tevens was aanwezig aan de zijde van eiseres [persoon] , deskundige. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [persoon] , geoloog en [persoon] senior beleidsmedewerker. De derde belanghebbenden hebben zich laten vertegenwoordigen door [persoon] mr [persoon] en [persoon] .
Na sluiting van het onderzoek zijn de zaken weer gesplitst.
Overwegingen
1. Op 14 juni 2010 heeft verweerder aan [bedrijf] een vergunning verleend voor het opsporen van koolwaterstoffen (schaliegas) voor een gebied in de Noordoostpolder. De vergunning is op 22 juni 2010 overgedragen aan [bedrijf] Bij akte van 29 april 2010 is de naam gewijzigd in [eiseres]
2. Bij brief van 20 juni 2011 heeft verweerder de Tweede Kamer medegedeeld dat geen (proef)boringen naar schaliegas zullen plaatsvinden en geen onomkeerbare stappen zullen worden gezet. Bij brief van 18 september 2013 heeft verweerder de Tweede Kamer geïnformeerd dat is besloten dat in afwachting van een structuurvisie Schaliegas en een plan-MER geen proefboringen naar schaliegas zullen plaatsvinden, en geen beslissingen zullen worden genomen over proefboringen.
3. Verweerder heeft met eiseres afgesproken dat geen gebruik zou worden gemaakt van de verleende vergunning. Vanwege het aflopen van de geldigheidsduur van vijf jaar heeft eiseres gevraagd op 19 mei 2015 om verlenging van de vergunning, op grond van artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet.
4. Verweerder heeft het verzoek om verlenging afgewezen op basis van een belangenafweging. Volgens verweerder biedt artikel 18 van Pro de Mijnbouwwet daartoe de ruimte. Uit de brief van verweerder van 10 juli 2015 aan de Tweede Kamer (DGETM-EM/15076002) volgt dat de commerciële opsporing en winning van schaliegas in de komende vijf jaar niet aan de orde is. Opsporingsvergunningen worden in de regel voor een periode van vijf jaar verleend, zodat de voltooiing van de activiteiten niet binnen redelijke termijn kan worden uitgevoerd.
5. Eiseres stelt dat artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet geen grondslag biedt voor de afwijzing. Het is dwingendrechtelijk geformuleerd. Nu aan de voorwaarde is voldaan, is er geen ruimte voor afwijzing. Afgezien daarvan is er geen inhoudelijk bezwaar om de verleende vergunning, waarvan geen gebruik wordt gemaakt, te verlengen.
6. De rechtbank dient ambtshalve te beoordelen of de derde belanghebbenden die te kennen hebben gegeven aan het geding deel te willen nemen ook als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kunnen worden aangemerkt.
6.1.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Volgens vaste rechtspraak moet aan de volgende cumulatieve vereisten worden voldaan om te kunnen worden aangemerkt als een vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid: 1) er moet een ledenbestand zijn; 2) het moet gaan om een organisatorisch verband dat is opgericht voor een bepaald doel, zodat sprake moet zijn van regelmatige ledenvergaderingen, een bestuur en een samenwerking die op enige continuïteit is gericht; 3) de organisatie dient als een eenheid deel te nemen aan het rechtsverkeer.’ (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 12 mei 2016, 201602214/1/A3 en 201602214/2/A3; ECLI:NL:RVS:2016:1370).
6.2.
[derde belanghebbende] is blijkens het overgelegde Plan van Aanpak van 9 februari 2015 tot stand gekomen naar aanleiding van de aan [bedrijf] verleende opsporingsvergunning om de plannen om schaliegas te winnen tegen te gaan. Daartoe heeft een aantal individuele partijen - onder meer op het gebied van ondernemingen, landbouw, wonen en gezondheidszorg - de krachten gebundeld.
Als doelstelling is geformuleerd een gecoördineerde inzet en samenwerking van de betrokken partijen om het boren naar schaliegas in het opsporingsgebied Noordoostpolder te voorkomen. Hiertoe worden de instrumenten communicatie, informatievoorziening en kennisverbreding maximaal ingezet. Daarnaast zal het samenwerkingsverband namens de betrokkenen optreden in juridische procedures in de breedste zin van het woord om de doelstelling te bewerkstelligen. [derde belanghebbende] heeft een organisatiestructuur met een bestuur en een regeling over de wijze van besluitvorming, financiering van de verschillende activiteiten en verslaglegging. Zij neemt op kenbare wijze zelfstandig deel aan het rechtsverkeer. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het [derde belanghebbende] kan worden beschouwd als een vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid die op grond van de doelstelling als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, derde lid van de Awb kan worden aangemerkt in deze procedure.
6.3.
[derde belanghebbende] , [derde belanghebbende] en [derde belanghebbende] zijn ondernemers op het gebied van recreatie en landbouw (teelt en opslag van diverse groenten, kaas en bloemen) in of nabij de Noordoostpolder. Zij vrezen de negatieve uitstraling en effecten van de opsporing en proefboringen naar schaliegas op hun bedrijven. De rechtbank is van oordeel dat hoewel het in dit geval nog slechts gaat om een opsporingsvergunning, aannemelijk is dat de belangen van deze bedrijven die gevoelig zijn negatieve beeldvorming geraakt worden. Deze ondernemers zijn eveneens belanghebbende.
7. De gronden die de derde belanghebbenden hebben aangevoerd stuiten evenwel af op het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb. Op grond daarvan vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
7.1
Aan de orde is hier de toepassing van artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet.
Hetgeen in dit artikellid is bepaald dient met name de belangen van een vergunninghouder. Het artikellid stelt hem in staat om, met uitsluiting van andere mijnbouwondernemingen, een aan de vergunninghouder gegeven project af te ronden. Daaruit volgt dat artikel 18, derde lid van de Mijnbouwwet een marktordeningsinstrument is, dat niet strekt tot bescherming van de belangen van de derde belanghebbenden die zich beroepen op de kwaliteit van grondwater, waardeverlies van hun producten of imagoschade, en de daling van de bodem en van de waardedaling van hun woningen en gebouwen.
8. Artikel 18, van de Mijnbouwwet luidt als volgt.
1. Onverminderd artikel 32c, kan Onze Minister een vergunning slechts op aanvraag van de houder wijzigen.
2. Een vergunning kan niet zodanig worden gewijzigd dat zij komt te gelden voor:
a. andere activiteiten of andere delfstoffen;
b. een groter gebied.
3. Een aanvraag om verlenging van het tijdvak waarvoor een vergunning geldt wordt slechts ingewilligd, indien het in de vergunning vastgestelde tijdvak onvoldoende is om de activiteiten, waarvoor de vergunning geldt, te voltooien en deze activiteiten zijn verricht in overeenstemming met de vergunning. In een beschikking, waarbij het tijdvak waarvoor een vergunning geldt wordt verlengd, kan het gebied waarvoor die vergunning geldt, worden beperkt tot een deel van het gebied. Artikel 11, derde en vierde lid, is van overeenkomstige toepassing.
4. Een aanvraag om verkleining van het gebied waarvoor een vergunning geldt, wordt slechts ingewilligd met inachtneming van artikel 11, derde en vierde lid.
5. Van een beschikking tot wijziging van een vergunning wordt mededeling gedaan in de Staatscourant.
9. In geschil is in hoeverre artikel 18, derde lid van de Mijnbouwwet aan verweerder een discretionaire bevoegdheid verleent. Verweerder leidt uit het samenstel van het eerste en het derde lid af dat hij beleidsvrijheid heeft die hem in staat stelt een belangenafweging te maken waarin de het standpunt verwoord in de brief van 10 juli 2015 kan worden betrokken. Eiseres heeft dat betwist.
10.1.
De rechtbank overweegt dat het derde lid, op zichzelf en strikt taalkundig uitgelegd, dwingendrechtelijk is geformuleerd. Dat betekent niet dat er geheel geen ruimte zou zijn om rekening te houden met de omstandigheden van het geval. De plaatsing van het artikellid in de samenhang met de overige leden van artikel 18, maar vooral ook de verwijzing naar de wijze waarop gebruik is gemaakt van de verleende vergunning in het derde lid, laat naar het oordeel van de rechtbank een zekere ruimte voor een afweging of beoordeling.
10.2
Die beoordeling moet wel blijven binnen de reikwijdte van het artikellid. Zij moet betrekking hebben op omstandigheden die verband houden met hetgeen in het artikellid is bepaald. Het kan daarbij gaan om aspecten die zijn terug te voeren op de verleende vergunning, de wijze van uitvoering of van de vergunninghouder.
10.3
Niet in geschil dat verweerder in deze aspecten geen reden ziet om de verleende vergunning niet te verlengen. Verweerder heeft zelf aangegeven dat in beginsel aan het gestelde in artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet is voldaan.
10.4.
De reden voor de afwijzing is de brief van 10 juli 2015 van verweerder aan de Tweede Kamer. Daarin staat dat het kabinet heeft besloten dat in deze kabinetsperiode geen boringen zullen plaatsvinden. Het kabinet zal in het Energierapport 2015 een integrale visie op een duurzame energievoorziening geven. Als daaruit blijkt dat wenselijk is de winning van schaliegas in Nederland niet uit te sluiten, zal worden geparticipeerd in een breed langjarig wetenschappelijk onderzoek in Europees verband met alleen ruimte voor boringen met een wetenschappelijk doel. In het belang van de integrale afweging wordt geen aparte structuurvisie Schaliegas meer opgesteld, maar een structuurvisie Ondergrond. De regelgeving inzake de mijnbouw wordt aangepast. Daarmee wordt tegemoetgekomen aan de maatschappelijke onrust rond de mijnbouw. Die maatschappelijke onrust is reden geweest voor onderzoek in 2013 naar de risico’s van opsporing en winning van Schaliegas in Nederland en drie vervolgonderzoeken naar de risico’s rond milieu en leefomgeving, innovatieve technieken om die risico’s te beperken, en de verhouding tot de energietransitie. De conclusies van het plan-MER en de maatschappelijke verkenning schaliegas wijzen uit dat er belangrijke leemtes zijn en onzekerheden. De huidige onderzoeken geven een eerste beeld maar door het ontbreken van data zijn de geologisch en maatschappelijke effecten (energieprijzen, staatsinkomen, energietransitie, afhankelijkheid van gasimport en effecten op de werkgelegenheid, woningwaarde, toerisme en landbouw) op dit moment alleen met een mate van onzekerheid te bepalen. Zorgvuldige besluitvorming vereist specifieke gegevens uit de schalielagen van de Nederlandse diepe ondergrond, zeker in het licht van de mogelijke risico’s en de maatschappelijke gevoeligheden.
10.5.
Uit deze toelichting van verweerder volgt dat de beweegredenen om voorlopig af te zien van de opsporing en winning van schaliegas voortkomen uit de brede maatschappelijke discussie en onrust over de winning. Daarin spelen veel meer en andersoortige belangen dan in artikel 18 van Pro de Mijnbouwwet aan de orde komen. Ook de artikelen in de Mijnbouwwet die zien op vergunningverlening en intrekking van een verleende vergunning zien met name op technische, financiële en uitvoeringsaspecten. Dat betekent dan ook dat verweerder het verzoek om de vergunning te verlengen niet heeft kunnen afwijzen onder verwijzing naar de brief van 10 juli 2015, omdat verweerder daarmee het beoordelingskader van artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet te buiten is gegaan.
10.6.
Het besluit dient wegens strijd met artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet te worden vernietigd. De overige gronden behoeven geen bespreking.
11. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit.
12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
13. De rechtbank ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 3, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, omdat deze zaak samenhangt met de zaak ROT 16/41. Op grond van het eerste lid van dit artikel worden de zaken voor de proceskostenveroordeling beschouwd als één zaak. Nu in de procedure ROT 16/41 is bepaald dat verweerder de proceskosten voor één zaak moet vergoeden, is daaraan voldaan.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder binnen zes weken na verzending van het een nieuwe beslissing op het bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 334,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.M.P.M. Weerdesteijn, voorzitter, en
mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar en mr. A. Pahladsingh, leden, in aanwezigheid van
mr. I.M.L.J. Spierings, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 december 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.