Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 4
zaaknummer: ROT 17/653
uitspraak van de voorzieningenrechter van 20 februari 2017 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoeker]
gemachtigde: mr. J.C. Herrewijnen,
en
de burgemeester van Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. S.B.H. Fijneman.
Procesverloop
Bij besluit van 23 januari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder de vergunning voor de exploitatie van de horeca-inrichtingen [a] en [b] (hierna ook te noemen: de inrichtingen), gevestigd aan de [adres] [c] ([a]) en [d] ([b]) te Rotterdam, voor onbepaalde tijd ingetrokken met ingang van de bekendmaking van het bestreden besluit.
Tegen dit besluit heeft verzoeker bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 februari 2017. Verzoeker is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.B.H. Fijneman en H. van der Lugt als gemachtigden.
Overwegingen
1. Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2. Gelet op het verhandelde ter zitting is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoeker een spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening. De inrichtingen zijn inmiddels geruime tijd gesloten en verzoeker heeft onweersproken gesteld dat hij geen andere bron van inkomsten heeft.
3. Aan verzoeker is op [datum 1] voor [b] een exploitatievergunning verleend op [datum 2] voor [a].
4. Bij besluit van 27 november 2015 heeft verweerder de sluitingstijden van [a] voor de duur van één maand teruggebracht wegens constateringen van overlast in en rondom die inrichting waarbij met regelmaat sprake was van geweldsincidenten. Ten tweede is bij dit besluit aan verzoeker een bestuurlijke waarschuwing gegeven wegens het exploiteren van deze inrichting met inschakeling van ongecertifieerde portiers met toestemming om beveiligingswerk te doen. Verzoeker is er daarbij op gewezen dat het conform de Drank- en Horecawet verboden is om personen die in kennelijke staat van dronkenschap verkeren toe te laten tot de inrichting, dan wel alcoholhoudende drank te verstrekken, indien zij reeds binnen zijn.
5. Bij besluit van 8 maart 2016 heeft verweerder verzoeker als exploitant van de inrichtingen een bestuurlijke waarschuwing gegeven, gericht op het vertrouwen in verzoeker als exploitant van de horeca-inrichtingen [a] en [b], wegens herhaaldelijke overlast, vechtpartijen en geweldsincidenten. Daarbij is verzoeker meegedeeld dat het verlies aan vertrouwen in hem kan leiden tot de intrekking van zijn exploitatievergunning.
6. Op 24 juni 2016 is de exploitatievergunning voor [b], na afloop van de geldigheid hiervan, opnieuw verleend. Hieraan zijn voorwaarden verbonden.
7. Bij brief van 14 december 2016 heeft verweerder het voornemen kenbaar gemaakt om een bestuurlijke maatregel te treffen met betrekking tot [a]. Daarbij is aangegeven dat deze maatregel kan bestaan uit sluiting van het pand, gevolgen kan hebben voor de exploitatievergunning/Drank- en Horecawetvergunning of een waarschuwing kan inhouden. Bij deze brief is een bestuurlijke rapportage gevoegd van 8 november 2016. Daarin staat een aantal incidenten beschreven met betrekking tot [a]. Tijdens een gesprek op 29 december 2016 heeft verzoeker zijn zienswijze gegeven over verweerders voornemen.
8. Bij de intrekking van de exploitatievergunningen van [a] en [b] heeft verweerder betrokken dat uit rapportages van de Politie Eenheid Rotterdam van 8 november 2016 en 27 november 2016 naar voren komt dat in de periode tussen 8 maart 2016 en 27 december 2016 met betrekking tot [a] registraties zijn gedaan, waaronder vechtpartijen, geweld en (ernstige) bedreigingen tegen beveiligers in en rondom de inrichting, waarbij bezoekers vaak zeer dronken zijn. Gelet op de eerder aan verzoeker opgelegde maatregel, heeft verweerder geen vertrouwen meer in verzoeker als exploitant. De bedrijfsvoering is niet naar behoren. Verzoeker exploiteert niet conform zijn exploitatievergunning door personen die sterk onder invloed zijn van alcohol toe te laten en toe te staan dat mensen in de inrichting te veel alcohol consumeren. Verweerder benoemt een geweldsincident op [datum 3] waar verzoeker zelf bij betrokken was. Dat verzoeker toen onder invloed van alcohol als exploitant in de inrichting aanwezig was en niet is staat is gebleken adequaat en doeltreffend/de-escalerend op te treden, rekent verweerder hem sterk aan. Zo ook dat er geen aangifte wordt gedaan bij incidenten. Ten slotte merkt verweerder op dat de gebiedscoördinator Horeca zich herkent in het door de politie geschetste beeld van meer observaties en politieoptreden dan gebruikelijk is bij vergelijkbare inrichtingen.
9. Verzoeker voert aan dat incidenten die hebben plaats gevonden bij één van de inrichtingen veelal inherent zijn aan de exploitatie van nachthoreca. Dit zeker op de locatie waar hij zit, waar meer horeca in de buurt is. Door de aanwezigheid van zijn inrichtingen en de inzet van zijn beveiliging wordt de situatie in de buurt juist veiliger. De keerzijde is dat de beveiliging en ook hij zelf te maken krijgen met kwaadwillige bezoekers. De meldingen daarvan bij de politie met het verzoek daar iets aan te doen, hebben tot niets geleid en worden nu zelfs tegen hem gebruikt. Bij het incident van [datum 3], toen een groep personen na sluitingstijd verhaal kwam halen, baseert verweerder zich op onjuiste aannames. Verzoeker heeft zich verdedigd, waardoor de ex-medewerkster ten val is gekomen. Hij had die dag inderdaad wat alcohol gedronken, maar deed die dag geen dienst in de inrichting. Ook heeft hij de beveiligers hun werk laten doen. Hij heeft alleen een beveiliger gewezen op de mogelijke aanwezigheid van een mes. Daarop werd hijzelf door de groep aangevallen. Toen de politie die dag ondanks gebruik van de politiepieper niet ter plaatse kwam heeft de beveiliging 112 is gebeld. Verzoeker betwist fraude door producten niet aan te slaan, het zwart uitbetalen van medewerkers en het gebruik van drugs en de verkoop van lachgas in zijn inrichting. Voorts stelt verzoeker dat hij nu de beide inrichtingen moet sluiten en dat dit disproportioneel is. Het is niet redelijk dat de vergunning van [b] ook wordt ingetrokken. Ten slotte stelt hij dat verweerder de onderhavige maatregel ten onrechte in lijn plaatst met de op 8 maart 2016 opgelegde maatregel, waarmee hij het oneens was, maar waartegen geen rechtsbescherming open staat. Verzoeker betwist de door verweerder gestelde klachten van omwonenden.
Verzoeken ter zitting
10. Verzoeker heeft gevraagd om ter zitting camerabeelden te vertonen van opnames van de beveiligingscamera. Dit om te laten zien dat er in de nabijheid van [a] incidenten zijn waarbij duidelijk is dat deze niet gerelateerd kunnen worden aan [a]. De voorzieningenrechter heeft daar geen aanleiding voor gezien omdat wat verzoeker wil laten zien, niet in geschil is.
11. Verweerder heeft ter zitting verzocht om politiemensen te horen die verweerder naar de zitting had meegebracht, onder andere over de mate waarin juist [a] bij incidenten betrokken is. Tegen het horen van de informanten heeft verzoeker bezwaar gemaakt. De voorzieningenrechter heeft voor het horen geen aanleiding gezien, nu uit stukken al naar voren komt dat over [a] meer dan over andere nachthoreca wordt geklaagd. De verklaringen van buurtbewoners die verzoeker bij faxbericht van 13 februari 2017 heeft overgelegd, leiden niet tot het oordeel dat de buurt geen klachten heeft over [a]. Voor een deel zijn dit oudere verklaringen, en bovendien neemt het gegeven dat sommige omwonenden geen klachten hebben over [a], niet weg dat er ook omwonenden kunnen zijn die wel klachten hebben. Een verklaring van de politie ter zitting dat bij [a] meer incidenten zouden zijn dan bij andere nachthoreca, draagt thans, in deze voorlopige voorziening, redelijkerwijs niet bij aan de beoordeling van de zaak.
De incidenten
12. Het bestreden besluit somt een reeks van incidenten op, op grond waarvan verweerder heeft besloten tot intrekking van de exploitatievergunningen over te gaan. Ook wordt aan de intrekkingen ten grondslag gelegd dat het exploitatieplan (van [a]) niet wordt nageleefd. Ter zitting heeft verweerder een aantal incidenten eruit gelicht. Dit gaat om incidenten op 16 augustus 2016, 8 oktober 2016, 9 oktober 2016, 16 oktober 2016, 22 november 2016, 28 november 2016, 8 december 2016, 17 december 2016 en 24 december 2016. Over deze incidenten komt het volgende uit het dossier naar voren.
12.1.
Op 16 augustus 2016 is op camerabeelden te zien dat er twee mannen uit de [a]’s kwamen en onenigheid hadden met een andere man. Vanuit het niets schopte een van de mannen een onbekend gebleven persoon. Dit werd vervolgens een vechtpartij. Ter plaatse gekomen was het slachtoffer al weg. Wel zijn beide mannen staande gehouden. En verbaliseert voor vechtpartij. Een van de mannen herkende de collega’s als beveiliger van het toezicht model met hem werkt de politie veel samen. De collega’s hadden het idee dan de beveiliger onder invloed was van drugs. Beveiliger toonde gedrag dat niet wenselijk is.
12.2.
Op 8 oktober 2016 wordt melding gemaakt van een vechtpartij op straat door ongeveer acht mannen. Bij controle van de personen bleek dat de vechtpartij begonnen was in [a].
12.3.
Op 10 oktober 2016 heeft een ex-werkneemster aangifte gedaan tegen verzoeker. Zij was een dag daarvoor (op [datum 3]) door verzoeker op staande voet ontslagen, aan het einde van haar dienst. Een half uur daarna is zij teruggekomen met enkele vrienden. De groep is voor de inrichting tegengehouden door enkele beveiligers. Op een zeker moment is verzoeker vanuit de inrichting naar buiten gekomen en heeft zich met de woordenwisseling bemoeid. Hierop is een scheldpartij ontstaan. De ontslagen werkneemster heeft verklaard dat zij door verzoeker is geslagen en tenminste twee klappen heeft gehad. Ook heeft zij verklaard dat verzoeker onder invloed van alcohol verkeerde, dat medewerkers in [a] zwart worden uitbetaald, dat er lachgas in de inrichting wordt verkocht en dat er harddrugs in de inrichting wordt gebruikt. In een proces-verbaal van bevindingen van de politie van 11 oktober 2016 komt met betrekking tot dit incident naar voren dat is gesproken met een beveiliger bij de [a] waarvan zijn naam onbekend was gebleven. Die beveiliger verklaarde dat een groep vrienden van het meisje dat ontslagen was verhaal kwam halen en los gingen op de eigenaar. Dat de politie vroeg waarom zij er dan niet bij geroepen waren, waarop de beveiliger aangaf dat hun piepers, waarmee ze in direct contact staan met de politie, kapot zijn. Toen de politie aangaf dat ze 112 moesten bellen, verklaarde de beveiliger dat de eigenaar dat allemaal niet nodig vond, dat het zichzelf wel oplost en dat onze bemoeienis niet nodig was.
12.4.
Op 16 oktober 2016 spreekt de politie in de directe omgeving van [a] een vrouw aan die behoorlijk onder invloed is van alcohol. De politie observeert dat zij op een later tijdstip toch weer tot de inrichting wordt toegelaten.
12.5.
Op 22 november 2016 treft de politie in de omgeving van [a] een man aan die op straat staat te plassen en zeer onder invloed is van alcohol. De politie wordt aangesproken door een beveiliger van [a] die verklaart dat deze man uit [a] is gezet omdat hij vervelend dronken was.
12.6.
Op 28 november 2016 houdt de politie een man aan die zij even ervoor uit [a] hebben zien komen. Zij houden hem staande omdat zij waarnemen dat hij opmerkingen maakt naar een voorbij rijdende fietser die hiervan niet gediend is. Na staande houding blijkt hij onvast ter been te zijn en onder invloed van alcohol te verkeren.
12.7.
Op 8 december 2016 krijgt de politie tot twee keer toe een melding van cameratoezicht dat er gevochten wordt voor [a].
12.8.
Op 17 december 2016 is een beveiliger van de inrichting door vier personen met de dood bedreigd. Volgens de portier zouden de vier verdachten een vuurwapen bij zich hebben dan wel thuis hebben liggen. Na aanhouding wilde de portier geen aangifte doen. Hij zou bang zijn en hen nog een tweede kans willen geven.
12.9.
Op 24 december 2016 wordt door cameratoezicht gezien dat een grote vechtpartij plaatsvindt voor [a]. De aanwezige beheerder verklaart dat de vechtpartij binnen is ontstaan, nadat er door personen met water is gegooid.
Het wettelijk kader en het beleidskader13. Op grond van artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder a, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 (APV) kan de burgemeester, onverminderd de artikelen 1:6 en 1:8, de exploitatievergunning voor onbepaalde tijd intrekken indien naar zijn oordeel in of vanuit de openbare inrichting een feit of feiten hebben voorgedaan of aannemelijk is dat in de toekomst zich een feit of feiten gaan voordoen waardoor de openbare orde en/of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting nadelig zal worden beïnvloed.
14. De bevoegdheid een exploitatievergunning in te trekken is discretionair van aard, hetgeen inhoudt dat verweerder terzake beleidsvrijheid is gelaten. De (wijze van) gebruikmaking van deze bevoegdheid dient door de voorzieningenrechter terughoudend beoordeeld te worden.
15. Verweerder hanteert bij de uitoefening van zijn bevoegdheid tot intrekking van de exploitatievergunning op grond van artikel 2.28, zesde lid, aanhef en onder a, van de APV het Handhavingsarrangement behorend bij de Horecanota 2012-2016 (het Handhavingsarrangement). Hierin is onder meer het volgende opgenomen:
“Om de leefbaarheid in de stad te bewaken treft de gemeente Rotterdam, waar nodig, bestuurlijke maatregelen. Als blijkt dat een horeca-inrichting overlast veroorzaak of blijkt dat een geweldsincident in een horeca-inrichting heeft plaatsgevonden, dan kan een sluiting van de betreffende onderneming of een intrekking van de vergunning volgen.”
“Soms moet een horecaondernemer een exploitatieplan inleveren om een vergunning te krijgen. (…) Als wordt geconstateerd dat de ondernemer dit plan niet naleeft, is dit een ernstige overtreding, die kan leiden tot intrekking van de exploitatievergunning.”
“Aan de exploitatievergunning worden soms voorschriften verbonden. Dit kunnen algemene voorschriften zijn die in de reguliere vergunningverlening aan het desbetreffende horecabedrijf worden opgelegd (bijvoorbeeld dat wordt geëxploiteerd conform het bij de vergunningaanvraag ingediende exploitatieplan), maar ook specifieke voorschriften
die bijvoorbeeld zijn bedoeld om de exploitant expliciet te dwingen om op de voorgeschreven manier te exploiteren. (…) Als wordt geconstateerd dat de exploitant zich niet aan de voorschriften houdt, wijst de burgemeester de exploitant er in principe altijd eerst op dat hij zich aan de voorschriften moet houden.”
Hierbij is bepaald dat een eerste en tweede constatering van een overtreding leiden tot een waarschuwing, de derde constatering leidt tot de intrekking van de exploitatievergunning.
De voorzieningenrechter komt dit beleid niet onjuist of onredelijk voor.
Beoordeling van de gronden gericht tegen de incidenten en overtreding exploitatieplan
16. Niet in geschil is dat de incidenten zoals verwoord onder rechtsoverweging 12 hebben plaatsgevonden. Het betoog van verzoeker dat dergelijke incidenten inherent zijn aan de exploitatie van nachthoreca, heeft niet de betekenis die verzoeker daar aan hecht. Inderdaad lijkt het aannemelijk dat bij exploitatie van nachthoreca het risico van incidenten groter is, maar volgens politierapportages komen geweldsincidenten en overlast meer voor bij [a] dan bij andere nachthoreca. Verzoeker bestrijdt dit, maar de verklaringen van omwonenden die hij ter onderbouwing daarvan heeft overgelegd, ontkrachten dit niet (zie hetgeen overwogen is onder rechtsoverweging 11). Niet gebleken is dat verweerder het verlies van vertrouwen in verzoeker als horeca-ondernemer in overwegende mate baseert op incidenten waarbij [a] zelf de hulp van de politie heeft ingeroepen. Het standpunt van verzoeker, dat niet elke persoon die in beschonken toestand over straat loopt bij zijn inrichting vandaan komt, is juist, maar kan niet afdoen aan de na 8 maart 2016 gedane constateringen waarbij dat wel het geval is geweest en waarbij is gezien dat dronken personen tot de inrichting zijn toegelaten. Wanneer verzoeker meent dat de politie onvoldoende op zijn meldingen reageert, betekent dit niet dat de verweerder niet tot intrekking van de vergunningen mag overgaan. Van het incident van [datum 3] is aangifte gedaan. Het incident wordt ondersteund door getuigenverklaringen. Ter zitting is aan de orde geweest dat de politierechter op 10 februari 2017 verzoeker een boete heeft opgelegd voor zijn betrokkenheid bij dit incident. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter mag verweerder het verzoeker aanrekenen dat hij op [datum 3] geen afstand heeft gehouden toen voor de inrichting een opstoot ontstond, te meer omdat verzoeker alcohol had gedronken. Dat verzoeker, zoals hij stelt, toen geen dienst had in [a], neemt niet weg dat hij ook dan in zijn hoedanigheid als exploitant aangesproken kan worden. Anders dan verzoeker meent, werpt verweerder hem niet tegen dat hij een ex-werkneemster zou hebben mishandeld, maar dat hij onder invloed van alcohol als exploitant in zijn inrichting aanwezig was en dat zijn optreden bij de aldaar ontstane situatie niet de-escalerend heeft gewerkt. Verzoeker had ervoor kunnen kiezen niet naar buiten te gaan en de beveiligers hun werk te laten doen. Verweerder kan genoemde incidenten aan de het verlies van vertrouwen in verzoeker als horeca-ondernemer ten grondslag leggen.
17. Dat de beveiligers van [a] ook een kalmerend en positief effect op de omgeving kunnen hebben, neemt niet weg dat de geconstateerde incidenten voldoende grondslag kunnen bieden om het vertrouwen in verzoeker als ondernemer te verliezen. Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat het hem verontrust dat uit de mutaties van de politie het beeld naar voren komt dat verzoeker medewerkers zwart uitbetaalt en dat lachgas in [a] is verkocht. De voorzieningenrechter kan verweerder volgen dat uit de mutaties inderdaad dit beeld naar voren komt. Dit “beeld” is slechts een bijkomende reden voor verlies aan vertrouwen. Fraude (door producten niet aan te slaan) en gebruik van drugs zijn niet aan het verlies van vertrouwen ten grondslag gelegd.
18. In het exploitatieplan van verzoeker met betrekking tot [a] zijn onder andere als waarborgen opgenomen dat in geval van fysiek geweld direct de politie wordt verwittigd en aangifte wordt gedaan, het beveiligingspersoneel verantwoordelijk is voor het voorkomen en signaleren van overmatig drankgebruik en dat beschonken en/of dronken mensen niet worden toegelaten. Uit het dossier blijkt dat niet altijd aangifte wordt gedaan (zie het incident 17 december 2016), dat overmatig drankgebruik binnen de inrichting niet wordt voorkomen (bijvoorbeeld het incident van 28 november 2016) en dat beschonken en/of dronken mensen wel worden toegelaten (bijvoorbeeld het incident van 16 oktober 2016). Op grond daarvan constateert de voorzieningenrechter dat verzoeker zich niet houdt aan de voorwaarden van het exploitatieplan. Verweerder kan dit aan het verlies van vertrouwen in verzoeker als horeca-ondernemer ten grondslag leggen.
19. Verzoeker heeft ter zitting gesteld dat voor vergelijkbare incidenten bij andere 24-uurs horecazaken geen dan wel een minder zware maatregel wordt opgelegd. Dit beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet, omdat verzoeker zijn stelling niet heeft onderbouwd, zodat niet kan worden beoordeeld of van vergelijkbare gevallen sprake is.
Proportionaliteit: intrekking beide vergunningen20. Verzoeker voert aan dat hij nu beide inrichtingen moet sluiten en dat dit disproportioneel is. Verweerder had kunnen volstaan met de intrekking van de exploitatievergunning van alleen [a].
20.1.
Verweerder heeft de exploitatievergunning voor beide inrichtingen ingetrokken onder de overweging dat de inrichtingen niet alleen fysiek in hetzelfde gebouw zijn gevestigd, maar ook wat betreft exploitatie nauw met elkaar zijn verbonden. Verweerder heeft verder gewezen op de situatie in november 2015 toen aan [a] een beperking van de openingstijden was opgelegd. Volgens verweerder verschoof de clientèle toen van [a] naar [b] en waren er vervolgens incidenten die gerelateerd waren aan de exploitatie van [b].
20.2.
De voorzieningenrechter overweegt dat het verlies van vertrouwen in verzoeker als exploitant van [a], ook zijn weerslag kan hebben op het vertrouwen in verzoeker als exploitant van [b], zeker nu [b] ook nachthoreca betreft. Verweerders analyse van situatie in november 2015 (verschuiving van de clientèle van [a] naar [b] toen [a] een beperking van de openingstijden had) wordt door de stukken in het dossier onderschreven. Weliswaar is het feitelijk effect voor verzoeker (dat hij door het bestreden besluit de beide inrichtingen niet meer zelf kan exploiteren) een zeer zwaar gevolg voor verzoeker, maar de voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om het verzoek te honoreren om de intrekking van de exploitatievergunning voor [b] in zijn geheel te schorsen. Het is aan de burgemeester om af te wegen of de belangenafweging mogelijk anders zou kunnen uitvallen wanneer verzoeker zou vragen om de intrekking van de exploitatievergunning van [b] te wijzigen in een maatregel tot beperking van de openingstijden van deze inrichting en onder welke voorwaarden daar wellicht ruimte voor zou zijn.
21. Uit het voorgaande volgt dat in bezwaar het bestreden besluit naar verwachting in stand zal blijven, zodat er geen aanleiding is voor het treffen van een voorlopige voorziening.
22. Voor de behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening is griffierecht: verschuldigd. De rechtbank heeft ten onrechte griffierecht ten bedrage van € 333,- geheven, omdat verzoeker als natuurlijke persoon het verzoek heeft gedaan. Het griffierecht had dus € 168,- moeten zijn. Het teveel betaalde griffierecht ten bedrage van € 165,- zal worden teruggestort.
23. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A. Schreuder, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. W. van den Berg, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 februari 2017.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.