Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 18/3095
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 december 2018 in de zaak tussen
1. [eiser 1] te [woonplaats 1] ,
2. [eiser 2] , te [woonplaats 1]
3. [eiser 3] , te [woonplaats 1] ,
4. [eiser 4] , te [woonplaats 2] ,
5. [eiser 5] te [woonplaats 1]
6. [eiser 6] , te [woonplaats 1] ,
7. [eiser 7] , te [woonplaats 3] ,
8. [eiser 8] te [woonplaats 1] ,
eisers,
gemachtigde: mr. M.C. van Meppelen Scheppink,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. S.B.H. Fijneman.
Procesverloop
Bij besluit van 6 juni 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de dinsdagmarkt in Rotterdam-centrum afgelast en aansprakelijkheid voor schade als gevolg van dit besluit afgewezen. Dit besluit is op 16 augustus 2017 bekend gemaakt.
Bij besluit van 1 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eisers hebben nadere stukken ingediend.
De zitting heeft plaatsgevonden op 27 november 2018. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook is marktmeester [naam] naar de zitting gekomen.
Na de zitting hebben eisers schriftelijk laten weten dat zij de verzoeken om schadevergoeding in deze procedure intrekken. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek gesloten zonder nadere zitting.
Overwegingen
Feiten
1. Deze zaak gaat over de dinsdagmarkt in het centrum van Rotterdam. Op 6 juni 2017 heeft verweerder de markt afgelast wegens extreme weersomstandigheden. Eisers hebben een standplaats op deze markt. Zij zijn het niet eens met dit besluit. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Op 5 juni 2017 was voor de volgende dag extreem weer voorspeld. De plaatsvervangend teamvoorzitter van Stadstoezicht Rotterdam heeft daarom contact opgenomen met de marktmeesters en hen gevraagd om de volgende ochtend om 05:30u op de markt aanwezig te zijn om de situatie ter plekke te kunnen beoordelen. De marktmeesters waren dan ook op dat tijdstip aanwezig. Zij constateerden die ochtend dat het erg stormde met hevige rukwinden. Een aantal kramen was omgewaaid. De marktmeesters hebben met de aanwezige kramenzetters overlegd en die adviseerden om de markt af te gelasten omdat de situatie onveilig was. De marktmeesters hebben rond 05:30u geprobeerd om contact op te nemen met de betrokken leidinggevenden, maar konden ze niet bereiken. Uiteindelijk is telefonisch gesproken met de manager Stedelijke Inzet, die om 06:06u besliste om de markt af te gelasten met het oog op de veiligheid van de kooplieden en bezoekers. Dit hebben de marktmeesters op locatie aan de kooplieden en de kramenzetter medegedeeld. Een aantal kooplieden gaf aan het niet eens te zijn met dit besluit, omdat zij wel vaker in extremere weersomstandigheden hadden gemarkt. Later, rond 06:45u, heeft de manager Stedelijke Inzet, na overleg met de plaatsvervangend teamvoorzitter, besloten om de markt alsnog door te laten gaan. De markt werd compact opgesteld en de kooplieden moesten spanbanden aanbrengen aan hun kramen. Een aantal kooplieden was op dat moment al vertrokken. Aan hen is niet doorgegeven dat de markt alsnog doorging.
2. Verweerder heeft het besluit later in een brief aan eisers medegedeeld. Hij geeft daarin aan dat het besluit om de markt op 6 juni 2017 af te gelasten een juist besluit was. De marktmeester en de kramenzetter hebben de situatie op de locatie als zeer gevaarlijk ervaren voor kooplieden en publiek. De verwachting was volgens verweerder op dat moment dat de situatie in de loop van de dag slechter zou worden. Verweerder stelt verder dat in dit soort gevallen de markt met het oog op de veiligheid kan worden afgelast op grond van artikel 6 van het Marktreglement Rotterdam 2008 (het Marktreglement).
Standpunt eisers
3.1
Eisers vinden dat het besluit om de markt af te gelasten onzorgvuldig is genomen. Het besluit is volgens hen ten eerste door de verkeerde persoon genomen. De markt is afgelast door de marktmeester, maar die was niet bevoegd om dit besluit te nemen. Ten tweede vinden eisers dat de weersomstandigheden niet zo erg waren, dat de markt moest worden afgelast. Dit blijkt volgens hen ook uit het feit dat de markt na een uur toch door kon gaan met het nemen van een aantal maatregelen, namelijk het compacter opstellen van de markt en het aanbrengen van spanbanden aan de kramen. Er was volgens eisers dan ook geen reden om de markt af te gelasten. Het besluit had niet mogen worden genomen en is daardoor onrechtmatig.
3.2
Het besluit is volgens eisers ook onzorgvuldig genomen, omdat verweerder op onderdelen zijn Stormprotocol Markten van 6 april 2009 (het Stormprotocol) niet heeft gevolgd. Zo kan op grond van het Stormprotocol de markt niet alsnog doorgaan terwijl deze eerst is afgelast. Ook het stappenplan in het Stormprotocol is niet gevolgd. Het weerbericht is niet bekeken om de ernst van de storm te bepalen en er heeft geen overleg plaatsgevonden met de teamleider, de politie en de kooplieden voordat de markt is afgelast. Ook is er niet gekeken of maatregelen konden worden genomen om de veiligheidsrisico’s te beperken. Uit het beleid volgt dat het daardoor geen zogenaamd ‘uiterst besluit’ is. Daarbij zijn de kooplieden die waren vertrokken na afgelasting van de markt niet geïnformeerd dat de markt alsnog doorging. En tenslotte heeft verweerder in zijn belangenafweging niet meegewogen dat eisers door het afgelasten van de markt een dag aan inkomsten zijn misgelopen. Ook om deze redenen is het besluit onzorgvuldig en onrechtmatig. Eiser menen daarom recht te hebben op een schadevergoeding van verweerder, die bestaat uit gederfde inkomsten van één marktdag.
Standpunt verweerder
4. Verweerder vindt dat het besluit bevoegd is genomen door de manager Stedelijke Inzet. Deze manager heeft het besluit van de marktmeester in ieder geval bekrachtigd in het besluit dat is bekendgemaakt aan eisers op 16 augustus 2017. Verweerder zegt verder dat hij op grond van het Marktreglement beoordelingsvrijheid heeft om bij extreme weersomstandigheden de markt af te gelasten. Het Stormprotocol is een richtlijn waarvan hij mag afwijken. Volgens verweerder is er voor een belangrijk deel in lijn met de bedoeling van het Stormprotocol gehandeld. Er heeft overleg plaatsgevonden en de website buienrader.nl is geraadpleegd voordat de manager het besluit nam. Er was dus niks mis met het besluit.
5. De rechtbank zal voordat zij ingaat op de inhoud van de zaak, eerst bespreken of alle partijen die beroep hebben ingesteld bij de rechtbank ook beroep konden instellen. Ook zal de rechtbank bespreken of elke eiser belang heeft bij deze procedure. Indien dit niet het geval is kan de rechtbank een beroep niet-ontvankelijk verklaren.
Ontvankelijkheid en procesbelang6.1 Eisers zijn lid van de Centrale Vereniging voor de Ambulante Handel (CVAH). Uit het dossier maakt de rechtbank op dat de CVAH niet heeft bedoeld om zelfstandig bezwaar en beroep in te dienen tegen het besluit om de markt af te gelasten. De CVAH heeft op de zitting ook verklaard dat ze opkomt voor de belangen van haar leden en namens hen is opgekomen tegen de besluiten. De rechtbank is daarom van oordeel dat de CVAH geen zelfstandige procespartij is in deze procedure.
6.2
Om beroep te kunnen instellen bij de rechtbank, moet iemand ook bezwaar hebben gemaakt tegen het besluit bij verweerder. Uit het dossier heeft de rechtbank niet kunnen opmaken of de heer [eiser 8] eiser onder 8, bezwaar heeft gemaakt. Hij wordt niet genoemd in de lijst van namen in het bezwaarschrift. De CVAH heeft de rechtbank laten weten dat zij namens alle kooplieden die een standplaats hebben op de dinsdagmarkt in het centrum van Rotterdam bezwaar heeft gemaakt en dat verweerder dit ook zo heeft opgevat.
6.3
De rechtbank volgt de CVAH hier niet in. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volgt dat de identiteit van de persoon namens wie beroep is ingesteld kenbaar moet zijn voor het einde van de termijn dat beroep kan worden ingesteld. De ABRvS heeft geoordeeld dat als de identiteit dan nog niet kenbaar is, dit niet meer kan worden hersteld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 20 juli 2005, met het kenmerk ECLI:NL:RVS:2005:AT9632). Omdat de wetsartikelen waar de ABRvS naar verwijst, ook van toepassing zijn in de bezwaarprocedure, geldt ook tijdens het bezwaar dat de identiteit van de leden namens wie de CVAH bezwaar maakt, bekend moet zijn voordat de termijn voor het instellen van het bezwaar is verstreken. In dit geval is niet gebleken dat de identiteit van eiser onder 8 bij verweerder in bezwaar bekend was. Dit betekent dat de rechtbank ervan uitgaat dat eiser onder 8 geen bezwaar heeft gemaakt en daarom dus ook geen beroep mag instellen. Zijn beroep is niet-ontvankelijk, wat betekent dat zijn beroep niet wordt behandeld door de rechtbank.
6.4
Ook moet iemand procesbelang hebben bij een oordeel van de rechtbank. De rechtbank is van oordeel dat eisers dat hebben, ook al is de marktdag al voorbij. Als iemand zegt schade te hebben geleden door een besluit, zoals eisers, kan hij namelijk ook procesbelang hebben (zie onder meer de uitspraak van 8 april 2009, met het kenmerk ECLI:NL:RVS:2009:BI0401). Eisers hebben in deze zaak aannemelijk gemaakt dat zij schade hebben geleden door het besluit omdat zij door het afgelasten van de markt een dag aan omzet hebben misgelopen. Zij hebben dan ook belang bij deze procedure.
7. De rechtbank komt nu toe aan de inhoudelijke behandeling van het beroep van eisers onder 1 tot en met 7. De vraag die zal worden beantwoord is of verweerder op 6 juni 2017 de markt mocht afgelasten.
Toepasselijke regelgeving
8. Op grond van artikel 6 van het Marktreglement kan een markt geheel of gedeeltelijk worden afgelast dan wel geheel of gedeeltelijk anders worden ingericht in geval van extreme weersomstandigheden.
Is het besluit bevoegd genomen?
9.1
Het eerste punt van beoordeling is of het besluit moet worden vernietigd omdat het niet bevoegd zou zijn genomen. Eisers menen dat uit de registratie van marktmeester [naam] van 6 juni 2017 volgt dat hij die dag zelf het besluit heeft genomen om de markt af te gelasten, na daarvoor toestemming te hebben gekregen van de manager Stedelijke Inzet. De rechtbank is het met verweerder eens dat voor zover de marktmeester niet mocht beslissen, dat mogelijke probleem later is opgelost. Verweerder heeft terecht aangevoerd dat de persoon die bevoegd was om het besluit te nemen, de manager Stedelijke Inzet, bij de bekendmaking van het besluit op 16 augustus 2017 het besluit van 6 juni 2017 heeft bekrachtigd. Daarbij komt dat de rechtbank de beslissing op bezwaar (het bestreden besluit) toetst. Dat besluit is in ieder geval bevoegd genomen.
Is het besluit rechtmatig genomen?
9.2
Verweerder heeft er terecht op gewezen dat hij beoordelingsruimte heeft bij het nemen van het besluit om de markt af te gelasten wegens extreme weersomstandigheden. Dit betekent dat de rechtbank alleen zal ingrijpen indien geen redelijk handelend bestuursorgaan in de gegeven omstandigheden tot het besluit had kunnen komen.
9.3
Eisers hebben gewezen op het stormlogboek van de plaatsvervangend teamvoorzitter van 6 juni 2017. Uit dit logboek blijkt dat de windvlagen minder krachtig waren op het moment dat de markt werd afgelast dan op het moment dat werd medegedeeld dat de markt alsnog kon doorgaan. De wind was tussen 06:16u en 06:35u toegenomen van windvlagen van 30 tot 35 km/u, volgens het KNMI windkracht 5, naar windvlagen van 35 tot 40 km/u, volgens het KNMI windkracht 5 tot 6. In het stormlogboek staat verder dat volgens de weersvoorspellingen de wind in de loop van de dag zou toenemen. Uit de gegevens van die dag blijkt dus dat de wind was aangetrokken en het nog harder zou gaan waaien. Toch stelt verweerder in het primaire besluit dat is besloten om de markt alsnog door te laten gaan omdat de weersvoorspellingen aangaven dat de storm was geluwd. Op de zitting heeft verweerder dit verschil tussen de feiten en het besluit niet kunnen uitleggen.
9.4
De rechtbank stelt vast dat het Stormprotocol op een aantal essentiële onderdelen niet is gevolgd. Uit het dossier blijkt niet dat verweerder de weerberichten van Meteo consult of het KNMI heeft geraadpleegd. Op grond van paragraaf 3.3 in samenhang met paragraaf 3.5 van het Stormprotocol moet je eerst deze weerberichten raadplegen. Vervolgens kan daarna worden beoordeeld of er risicobeperkende maatregelen nodig zijn. Deze maatregelen zijn volgens paragraaf 3.5 van het Stormprotocol het aanbrengen van stormbanden, het aanschuiven van de markt of het afgelasten van de markt. Het afgelasten van de markt is een uiterst besluit. Volgens paragraaf 3.5.3 van het Stormprotocol moet eerst worden nagegaan of de overige maatregelen afdoende zijn. Verder moet verweerder overleggen met de kramenzetter, de politie, enkele ervaren kooplieden en de teamleider. Ook de vertegenwoordigers van de belangvereniging worden geïnformeerd over de te nemen maatregelen. Uit het dossier blijkt dat er alleen overleg heeft plaatsgevonden met de kramenzetter en de manager Stedelijke Inzet en vervolgens is beslist tot afgelasting.
Verweerder heeft dan ook niet, zoals hij zelf zegt, voor een belangrijk deel in lijn met de bedoeling van het Stormprotocol gehandeld.
De rechtbank neemt ook in aanmerking dat ervaren kooplieden die ochtend meteen hebben aangegeven dat volgens hen de markt kon doorgaan. Dit was ook het standpunt van de vertegenwoordiger van de belangenvereniging voor ondernemers. Bovendien blijkt niet dat het belang van de kooplieden bij het doorgaan van de markt is meegewogen, terwijl verweerder zelf meent dat alle belangen zorgvuldig moeten worden afgewogen. In paragraaf 3.5.3 van het Stormprotocol merkt hij hierover op dat het afgelasten van de markt een ingrijpende beslissing is voor de kooplieden omdat deze beslissing leidt tot inkomensderving.
9.5
De rechtbank is het niet eens met verweerder dat het die ochtend niet mogelijk was om het Stormprotocol toe te passen omdat kordaat moest worden opgetreden. Uit het dossier blijkt immers dat de plaatsvervangend teamvoorzitter al de avond voor de markt contact heeft gehad met de marktmeesters over de weersomstandigheden. De marktmeesters zijn bekend met het Stormprotocol en hadden voldoende tijd om na te gaan welke stappen volgens dit protocol minimaal moesten worden genomen om een zorgvuldig besluit over afgelasting van de markt te nemen. Dat was ook de reden dat van hen werd gevraagd om extra vroeg op de markt aanwezig te zijn. Ook uit het Stormprotocol blijkt dat het van belang is om de stappen te volgen om tot een verantwoorde en inzichtelijke beslissing te komen bij extreme weersomstandigheden. Daarvoor is dit protocol nu juist bedoeld.
9.5
Door de gehele gang van zaken is de rechtbank van oordeel dat het besluit tot afgelasting van de markt onzorgvuldig en overhaast is genomen. Verweerder kon in redelijkheid niet tot het besluit komen dat de situatie zo onveilig was dat er geen andere mogelijkheid was dan het afgelasten van de markt. Dat die dag onzorgvuldig is gehandeld, blijkt ten slotte ook uit het feit dat het later doorgaan van de markt niet is gecommuniceerd met de kooplieden die al waren vertrokken. Zij hebben dan ook geen kans gehad om alsnog op de markt te staan en hun producten die dag te verkopen.
Schadevergoeding
10. Eisers hebben na de zitting schriftelijk aangegeven dat zij in deze zaak de schadeverzoeken zullen intrekken. Omdat de schadeverzoeken zijn ingetrokken, hoeft de rechtbank in deze procedure geen oordeel te geven over de schade. Eisers kunnen op grond van artikel 8:90 van de Algemene wet bestuursrecht in een aparte procedure een schadeverzoek indienen. Dit verzoek dient eerst bij verweerder te worden ingediend, waarna het verzoek bij de bestuursrecht kan worden ingediend. Eisers kunnen er ook voor kiezen om het schadeverzoek aan de civiele rechter voor te leggen.
Conclusie
11.1
Omdat het beroep gegrond is, zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen. Uit wat hierboven is overwogen volgt dat de rechtbank van oordeel is dat naast de beslissing op bezwaar ook het primaire besluit om de markt af te gelasten op 6 juni 2017 onrechtmatig is omdat het niet zorgvuldig is genomen. Omdat dit besluit al is herroepen door het latere besluit dat de markt toch doorging, is er geen aanleiding voor de rechtbank om dit alsnog te doen of verweerder op te dragen om een nieuw besluit te nemen.
11.2
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 2.004,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eisers het betaalde griffierecht van € 338,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 2.004,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H.W. Franssen, rechter, in aanwezigheid van A.M.G.L.S. Roetgerink, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 21 december 2018.
de griffier is verhinderd rechter
deze uitspraak mede te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.