Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 17/4638
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 maart 2018 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. R.S. Wijling,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. S.B.H. Fijneman.
Procesverloop
Bij besluit van 1 december 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de subsidieaanvraag van eiseres voor een structurele subsidie in het kader van het Cultuurplan 2017-2020, afgewezen.
Bij besluit van 30 mei 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en heeft nadere stukken ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 februari 2018. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [persoon 1] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van [persoon 2 en persoon 3] .
Overwegingen
1.1.
Verweerder heeft zijn cultuurbeleid uitgewerkt in het Cultuurplan 2017-2020. In dit kader verleent verweerder structurele subsidies aan (culturele) instellingen. Verweerder heeft daarvoor een te verdelen budget van in totaal € 75,9 miljoen. De Rotterdamse Raad voor Kunst en Cultuur (de RRKC) adviseert verweerder bij zijn beslissingen op de subsidieaanvragen die worden gedaan in het kader van het Cultuurplan 2017-2020. Dit gebeurt overeenkomstig de adviesaanvraag van verweerder aan de RRKC van 24 november 2015. Verweerder heeft de RRKC daarin verzocht om de subsidieaanvragen allereerst te beoordelen op de artistieke kwaliteit, de consistentie van het plan, het realisatieperspectief, het financiële beeld (waaronder de financieringsmix), het ondernemerschap en de positie van de aanvragende organisatie in het culturele veld, in de stad en in een (inter)nationale context. Verweerder heeft de RRKC voorts verzocht om te beoordelen in hoeverre de subsidieaanvragen bijdragen aan de volgende beleidsthema’s: aantoonbaar publieksbereik, vernieuwing en innovatie, cultuureducatie, talentontwikkeling en (inter)nationale profilering, samenwerking en governance. Daarbij heeft verweerder aangegeven dat de beleidsthema’s aantoonbaar publieksbereik, samenwerking en vernieuwing en innovatie, zwaarder dienen te wegen dan de andere beleidsthema’s.
1.2.
Eiseres heeft een aanvraag ingediend voor een structurele subsidie in het kader van het Cultuurplan 2017-2020, voor een bedrag van € 54.000,-. Daarmee wenst zij in de eerste plaats jaarlijks een tweetal filmfestivals te organiseren, genaamd [naam 1] en [naam 2] . In de tweede plaats wenst eiseres met de subsidie twee doorlopende programma’s aan te bieden, genaamd [naam 3] en [naam 4] . Het eerste programma heeft als doel regelmatig films buiten het stadscentrum te vertonen. Het tweede programma heeft als doel lespakketten aan te bieden op basisscholen en middelbare scholen.
1.3.
De aanvraag van eiseres is beoordeeld door de RRKC. De RRKC heeft vervolgens een conceptadvies uitgebracht. Eiseres is in de gelegenheid gesteld om dit conceptadvies te controleren op feitelijke onjuistheden. Zij heeft op 1 mei 2016 van die mogelijkheid gebruik gemaakt. De RRKC heeft het advies voor de aanvraag van eiseres daarop gefinaliseerd. De RRKC heeft vervolgens negatief geadviseerd over de subsidieaanvraag van eiseres. De RRKC wijst daarbij op het feit dat de aanvraag op verschillende punten (en onder meer cijfermatig) zwak is uitgewerkt. Het beleidsplan biedt volgens de RRKC onvoldoende inzicht in de begroting en het dekkingsplan voor de te organiseren activiteiten. De verantwoordelijkheid voor de organisatie en de expertise op filmgebied, berusten voor het grootste gedeelte bij één persoon, de directeur van eiseres. De RRKC meent dat de bedrijfsvoering om deze redenen zwak is. Voorts signaleert de RRKC dat eiseres sterk van subsidies afhankelijk is en weinig eigen inkomsten heeft. Daardoor is het volgens de RRKC vrijwel onmogelijk om de exploitatie kostendekkend te krijgen. Het onderzoek naar nieuwe doelgroepen en stakeholders is volgens de RRKC onvoldoende uitgewerkt. Het publieksbereik is met 4.000 personen gering voor een stad als Rotterdam. Er ontbreekt bovendien een duidelijke strategie voor het verjongen en verbreden van de doelgroep. De beoogde samenwerking met scholen en buurthuizen is daarbij onvoldoende uitgewerkt. Dit geldt ook voor de inhoud en doelstellingen van het onderdeel cultuureducatie. Verder mist RRKC in het projectplan activiteiten waaruit ambities voor verdere internationalisering blijken.
1.4.
Op grond van het finale advies van de RRKC over alle subsidieaanvragen voor structurele subsidies binnen het Cultuurplan 2017-2020 (het Cultuurplanadvies), heeft verweerder een verdelingsvoorstel gemaakt voor het subsidiebudget van het Cultuurplan 2017-2020. Verweerder heeft vervolgens het primaire besluit genomen, overeenkomstig het onder 1.3. genoemde advies van de RRKC.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd, overeenkomstig het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie van 24 mei 2017. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd, dat eiseres in haar reactie van 1 mei 2016 is ingegaan op een aantal in het conceptadvies genoemde constateringen en oordelen van de RRKC. Deze reactie legt geen feitelijke onjuistheden in het conceptadvies bloot, maar dient te worden gezien als een aanvulling op de oorspronkelijk ingediende aanvraag. Deze informatie is na de sluitingsdatum voor de subsidieaanvragen ingediend en hoefde om die reden niet meer te worden betrokken bij het advies over de subsidieaanvraag. De overwegingen van de RRKC ten aanzien van – kort gezegd – de zwakke organisatorische basis en bedrijfsvoering van eiseres en de te beperkte bijdrage van eiseres aan de beleidsspeerpunten, kunnen de conclusie dragen dat sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder c en e, van de Subsidieverordening Rotterdam 2014 (de SVR 2014). Er is geen grond voor het oordeel dat het advies zodanige gebreken vertoont, dat het niet aan de besluitvorming ten grondslag had kunnen worden gelegd. Het feit dat eiseres eerder wel een incidentele subsidie heeft gekregen, maakt dit volgens verweerder niet anders. Voor het verstrekken van structurele subsidies gelden andere, hogere eisen voor de bedrijfsvoering en continuïteit van de culturele instelling, dan bij incidentele subsidies.
3. Eiseres stelt dat verweerder het bestreden besluit niet op het advies van de RRKC had mogen baseren. Het advies is onzorgvuldig voorbereid, nu de RRKC de nadere reactie van eiseres van 1 mei 2016 en de brief van eiseres aan wethouder Langenberg van 27 juni 2016 niet heeft betrokken bij zijn oordeel. Dit had wel gemoeten, omdat eiseres in deze brieven feitelijke onjuistheden die in het conceptadvies van de RRKC stonden vermeld, aan de orde heeft gesteld. Hetgeen eiseres in de brieven aan de orde heeft gesteld, betrof volgens haar geen nieuwe of nadere informatie. Het advies van de RRKC is bovendien niet inzichtelijk. Uit het advies blijkt niet dat een gefaseerde beoordeling heeft plaatsgevonden. Ook blijkt uit het advies niet, hoe de verschillende factoren gewogen zijn. Tot slot meent eiseres dat het advies van de RRKC inhoudelijk gebrekkig is, gelet op de feitelijke onjuistheden die daarin vermeld staan.
4. De rechtbank stelt allereerst vast dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat het bestreden besluit op 30 mei 2017 aan eiseres is verzonden. Onder die omstandigheid moet worden aangenomen dat het bestreden besluit niet op 30 mei 2017 aan eiseres is verzonden, maar eerst met het toesturen op 31 juli 2017 is bekendgemaakt. Het beroepschrift is daarom tijdig ingediend en ontvankelijk.
5. De rechtbank overweegt voorts als volgt.
6.1.
Op grond van artikel 8 van de SVR 2014, voor zover hier relevant, kan verweerder, naast de in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) genoemde gevallen, een aanvraag voor subsidie geheel of gedeeltelijk weigeren indien naar zijn oordeel:
c. gegronde reden bestaat om aan te nemen dat de te verlenen subsidie niet of in onvoldoende mate zal worden besteed (of bijdragen) aan het (beleids)doel waarvoor de subsidie is bedoeld; […]
e. de aanvrager een zodanige werkwijze toepast of over een zodanige organisatorische en administratieve opzet of over zodanig gekwalificeerde medewerkers beschikt, dat redelijkerwijs mag worden verwacht dat de prestatie(s)/activiteit(en) niet bijdraagt/bijdragen aan verwezenlijking van het beoogd (beleids)doel van de begroting; […].
6.2.
Voor subsidieaanvragen in het kader van het Cultuurplan 2017-2020 is beleid ontwikkeld (het Beleid). Dit is neergelegd in de uitgangspuntennota voor het Rotterdamse Cultuurplan 2017-2020, getiteld “Reikwijdte & armslag”, en in het daarbij behorende Aanvullend visiedocument. Hieruit volgt dat de volgende uitgangspunten en doelstellingen centraal staan bij de subsidieverlening in het kader van het Cultuurplan 2017-2020:
- Aantoonbare vergroting en verbreding van het publieksbereik
- Vernieuwing en innovatie
- Cultuureducatie en talentontwikkeling
- Internationale profilering
- Samenwerking.
Subsidieaanvragen dienen voorts te voldoen aan de Inrichtingseisen subsidieaanvragen Cultuurplan 2017-2020.
7. Ter beoordeling staat, of verweerder in redelijkheid de beslissing heeft kunnen handhaven om de subsidieaanvraag van eiseres af te wijzen op grond van het advies van de RRKC. De rechtbank stelt daarbij voorop dat de bevoegdheid van verweerder om de subsidieaanvraag van eiseres af te wijzen, discretionair van aard is, gelet op de bewoordingen van artikel 8 van de SVR 2014. Het bestreden besluit zal daarom terughoudend moeten worden getoetst. Daarbij geldt dat de RRKC, die verweerder bij de besluitvorming van advies heeft gediend, is samengesteld uit deskundigen op cultureel gebied. Verweerder mag zich op het oordeel van deze deskundigen baseren, tenzij er goede grond is om daarvan af te wijken. Dit kan zijn omdat een deskundig tegenadvies wordt overgelegd, het advies niet begrijpelijk of concludent is, dan wel het advies niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen.
8.1.1.
De RRKC heeft zijn advies gebaseerd op de bij de aanvraag aangeleverde informatie. De RRKC heeft daarbij de werkwijze gevolgd zoals uiteengezet in de notitie Werkwijze RRKC betreffende advisering subsidieaanvragen Cultuurplan 2017-2020 van 30 november 2015 (de Werkwijze). Eiseres is in de gelegenheid gesteld om haar aanvraag toe te lichten en om ontbrekende documenten aan te leveren. Eiseres is voorts in de gelegenheid gesteld om het conceptadvies te controleren op feitelijke onjuistheden. Zij heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt. Uit het advies van de RRKC volgt, dat de aanvraag van eiseres vervolgens in lijn met de adviesaanvraag van 24 november 2015 en het Beleid is getoetst op de criteria artistieke kwaliteit, bedrijfsvoering, publieksbereik, vernieuwing en innovatie, samenwerking, cultuureducatie en internationalisering. De rechtbank is van oordeel dat op basis hiervan niet kan worden geconcludeerd, dat het inhoudelijke oordeel van de RRKC onzorgvuldig tot stand is gekomen.
8.1.2.
Voor zover eiseres stelt, dat het advies van de RRKC niet zorgvuldig tot stand is gekomen omdat de door eiseres in haar reactie van 1 mei 2016 benoemde feitelijke onjuistheden niet zijn gecorrigeerd, slaagt dat betoog niet. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de RRKC in deze brief terecht geen aanleiding gezien om het conceptadvies aan te passen. In de brief betwist eiseres een aantal conclusies van de RRKC, mede op basis van informatie over de organisatie van eiseres, die eiseres eerder bij de aanvraag nog niet had aangeleverd. De achtergrondinformatie over de overige bestuursleden ontbrak bijvoorbeeld grotendeels bij de aanvraag. Deze nieuwe informatie hoefde de RRKC niet te betrekken, aangezien het een aanvraag binnen een tendersysteem betreft. Daarbij worden concurrerende aanvragen gelijktijdig en onderling vergeleken en beoordeeld. De rechtbank verwijst in dit verband naar vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 26 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012: BX8283). Eiseres bestrijdt bovendien met name de beoordeling door de RRKC van de door eiseres aangedragen feiten en de relevantie van bepaalde factoren, die de RRKC bij zijn beoordeling van belang achtte. Eiseres geeft voorts een verklaring voor bepaalde constateringen door de RRKC. De feiten waarop de RRKC zijn conclusies baseert, worden in de brief van 1 mei 2016 niet betwist. Eiseres heeft dus wel aangegeven, waarom zij het niet eens was met het advies van de RRKC, maar heeft daarmee geen feitelijke onjuistheden aangekaart. De brief van eiseres aan wethouder Langenberg van 27 juni 2016 dateert van na de totstandkoming van het advies van de RRKC en had dus reeds om die reden niet bij dat advies hoeven te worden betrokken. Ook in die brief worden bovendien geen feitelijke onjuistheden uit het advies geadresseerd.
8.2.
Voor zover eiseres stelt dat het advies niet inzichtelijk is omdat hieruit niet blijkt dat de in de Werkwijze omschreven beoordeling in drie stappen heeft plaatsgevonden en hoe de verschillende criteria gewogen zijn, slaagt dat betoog evenmin. Uit het Cultuurplanadvies (stap 3) volgt dat de individuele beoordeling van de subsidieaanvragen heeft plaatsgevonden (stap 1). Dit heeft geleid tot 118 instellingsadviezen, die in het Cultuurplanadvies zijn opgenomen. Dat alle subsidieaanvragen ook in samenhang zijn bekeken (stap 2), is in het Cultuurplanadvies toegelicht. Op basis daarvan is geadviseerd welke instellingen wel en welke instellingen niet voor een subsidie in aanmerking zouden moeten komen. In het Cultuurplanadvies is voorts toegelicht dat alle instellingen die goed scoorden op de criteria kwaliteit, vernieuwing en innovatie en (aantoonbaar) publieksbereik, een positief advies hebben gekregen. In de Werkwijze is bovendien toegelicht dat, overeenkomstig de adviesaanvraag van 24 november 2015, bepaalde beleidsdoelstellingen zwaarder wegen. Eiseres is vervolgens op alle relevante criteria beoordeeld. De conclusies ten aanzien van deze criteria zijn duidelijk gemotiveerd. Op alle criteria signaleert de RRKC risico’s of zwakheden. Dit geldt ook voor de criteria die doorslaggevend waren bij de beoordeling door de RRKC. Dit verklaart waarom er aan eiseres op basis van deze constateringen geen positief advies is uitgebracht. Anders dan eiseres lijkt te stellen, kan uit het advies niet worden afgeleid dat aan factoren die overeenkomstig de Werkwijze minder zwaar zouden moeten wegen, in het geval van eiseres toch zwaarder gewicht is toegekend.
8.3.1.
Ten aanzien van de inhoud van het rapport, merkt de rechtbank op dat de RRKC in zijn advies de artistieke kwaliteit en potentiële bijdrage van [naam 1] aan een divers aanbod in Rotterdam, heeft onderkend. De RRKC erkent ook de positieve samenwerking met het LantarenVenster en het feit dat [naam 1] internationaal gewaardeerd wordt en het Europese kwaliteitslabel EFFE draagt. Deze feiten zijn dus niet in geschil en ook meegewogen bij de advisering. Voor de RRKC was dit echter onvoldoende om een positief advies uit te brengen over de subsidieaanvraag van eiseres.
8.3.2.
Hetgeen eiseres in beroep heeft aangevoerd, geeft geen reden de juistheid van de conclusies van de RRKC in twijfel te trekken. Deze conclusies zijn (onder meer) gebaseerd op het door eiseres bij de aanvraag aangeleverde projectplan en de daarbij behorende begroting. In het projectplan is in de toelichting bij de organisatiestructuur vermeld dat de artistieke en zakelijke leiding bij de directeur berust. In de profielschets van de bestuursleden is vermeld dat de overige bestuursleden zijn benoemd op basis van een profiel op hoofdlijnen. De beperkte omvang van de organisatie wordt in de risicoparagraaf als risico genoemd. Dat de overige bestuursleden, zoals eiseres stelt, ervaren zijn in het culturele veld, de Arabische cultuur en op het gebied van culturele festivals, volgt niet uit het projectplan. Dit feit doet bovendien niet af aan de conclusies van de RRKC, dat de artistieke kennis, expertise op filmgebied en verantwoordelijkheid voor de programmering en bedrijfsvoering, (hoofdzakelijk) berusten bij een persoon. In het projectplan is voorts vermeld dat de afhankelijkheid van subsidies een risico vormt. Uit de begroting volgt ook, dat eiseres verwacht € 69.000,- aan subsidie-inkomsten te ontvangen, tegenover € 10.000,- aan overige inkomsten. Het feit dat een deel van deze subsidiepost bestaat uit een bijdrage van het Filmfonds, waar eiseres in beroep op wijst, doet aan de door de RRKC gesignaleerde subsidieafhankelijkheid niet af. Datzelfde geldt voor het feit dat eiseres, zoals zij benadrukt, eerder subsidies heeft ontvangen die zij afdoende heeft kunnen verantwoorden en zij vanaf 2013 een kostendekkend en kwalitatief goed programma heeft kunnen bieden. Het enkele feit dat de kosten van het festival hoger zouden zijn geweest als er geen samenwerking met de organisatie in Amsterdam zou zijn, maakt de verhouding tussen subsidie-inkomsten en eigen inkomsten ook niet anders. In het projectplan en in de begroting is voorts vermeld dat eiseres per jaar 4.000 bezoekers verwacht. De aannames van de RRKC over de bezoekersaantallen zijn dus in overeenstemming met hetgeen eiseres hierover heeft gesteld. De stelling van eiseres, dat uit de stijgende lijn van de bezoekersaantallen en de (landelijke en internationale) goede recensies, reeds volgt dat het festival (voldoende) vernieuwend en innovatief is en ambities heeft voor internationalisering, kan de rechtbank niet volgen. Eiseres heeft ook niet op concrete initiatieven of projecten gewezen waaruit blijkt dat het projectplan aan deze doelstellingen voldoet. De stelling van eiseres, dat de omschrijving van het onderdeel cultuureducatie voldoende duidelijk en inzichtelijk is, kan de rechtbank evenmin volgen. De door eiseres gegeven omschrijving is vrij algemeen. Eiseres heeft ook niet toegelicht waarom de door de RRKC genoemde gebreken, niet aan de orde zijn.
8.4.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen, dat er onvoldoende grond is voor de conclusie dat de inhoud of de wijze van totstandkoming van het advies van de RRKC zodanig gebrekkig is, dat verweerder dit advies niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen. Een schending van de vergewisplicht van artikel 3:9 van de Awb is daarom niet aan de orde. Verweerder heeft het advies van de RRKC dan ook aan zijn besluitvorming ten grondslag kunnen leggen en kon voor de motivering van zijn besluit naar dat advies verwijzen. Van een schending van het motiveringsbeginsel is geen sprake.
9. Eiseres heeft zich ook op het standpunt gesteld, dat de RRKC een bestuursorgaan is, en dat de zorgvuldigheidsnormen uit de Awb dus op de RRKC van toepassing zijn. Volgens eiseres wegen de eisen die aan de zorgvuldigheid kunnen worden gesteld in dat geval nog zwaarder. Ter zitting heeft eiseres in dit verband gesteld, dat eiseres meent dat getoetst moet worden aan het verbod van vooringenomenheid van artikel 2:4 van de Awb. De rechtbank overweegt dat het toetsingskader voor het gebruik van het advies van de RRKC door verweerder hierboven reeds is uiteengezet. De rechtbank kan eiseres niet volgen in haar stelling, dat dit toetsingskader anders zou zijn, indien de RRKC als bestuursorgaan dient te worden aangemerkt. In het toepasselijke toetsingskader wordt de zorgvuldigheid van de advisering ook getoetst. Zoals de rechtbank onder 8.1.1. en 8.1.2. heeft toegelicht, is van onzorgvuldige advisering in dit geval geen sprake. Dat de RRKC vooringenomen zou zijn geweest, is door eiseres in het beroepschrift niet gesteld en daarvoor ziet de rechtbank ook geen aanknopingspunt. Eiseres heeft er ter zitting nog op gewezen, dat voor het [naam 5] festival wel een subsidie is verleend, terwijl dit festival hetzelfde bezoekersbereik heeft als het festival van eiseres. Dit enkele feit kan de conclusie, dat de RRKC vooringenomen zou zijn geweest, niet dragen. De rechtbank concludeert dat eiseres daarom geen belang heeft bij een oordeel over de vraag of de RRKC naast adviseur ook bestuursorgaan is. De rechtbank laat deze beroepsgrond verder onbesproken.
10. Eiseres heeft tot slot nog gewezen op het feit dat verweerder voorafgaand aan de hoorzitting contact heeft gezocht met de directie van het LantarenVenster. Dit was niet afgestemd met de gemachtigde van eiseres. De bij het LantarenVenster werkzame getuige, die bij de hoorzitting had kunnen verklaren over de artistieke kwaliteit van het programma van eiseres, voelde zich daarna niet meer vrij om op de hoorzitting te verschijnen. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat hij bij de directie van het LantarenVenster wilde nagaan of de door eiseres aangedragen getuige namens het LantarenVenster zou spreken, of op persoonlijke titel. Het leek verweerder nuttig om dit voorafgaand aan de hoorzitting na te gaan. Dat de getuige vervolgens niet meer zou verschijnen, had verweerder niet voorzien. De rechtbank is van oordeel dat het contact tussen verweerder en het LantarenVenster in dit geval waarschijnlijk inderdaad ongelukkig heeft uitgepakt, hetgeen valt te betreuren. Het enkele feit dat verweerder voorafgaand aan de hoorzitting navraag heeft gedaan bij het LantarenVenster over de rol van de getuige bij de hoorzitting, kan echter niet de conclusie dragen dat de besluitvorming van verweerder niet zorgvuldig is geweest.
11. De rechtbank concludeert dat verweerder bij het bestreden besluit in redelijkheid de beslissing heeft kunnen handhaven om de subsidieaanvraag van eiseres af te wijzen op grond van het advies van de RRKC.
12. Het beroep is ongegrond.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Snel-van den Hout, voorzitter, en mr. J.F. Frankruijter en mr. C.G.E. Prenger, leden, in aanwezigheid van mr. C.A. Lodders, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 maart 2018.
de griffier is buiten staat
deze uitspraak te ondertekenen
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.