Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: ROT 16/5186
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 mei 2018 in de zaak tussen
de Stichting tot Bevordering Debre Genet Kidane Mehret van de Eritrese Orthodox Tewahedo Kerkgemeenschap in Nederland, te Rotterdam, eiseres,
gemachtigde: mr. G.A.S. Maduro,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. M. Griep.
Procesverloop
Bij besluit van 5 november 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres twee lasten onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 27 juni 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 april 2018. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Tevens is verschenen [naam 1] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is verschenen P.N. van der Steen.
Overwegingen
1. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat naar aanleiding van meldingen over geluidsoverlast, mogelijk veroorzaakt door de inrichting van eiseres, de DCMR Milieudienst Rijnmond (hierna: DCMR) op 23 augustus 2015 een onderzoek heeft uitgevoerd. Tijdens dit onderzoek heeft een toezichthouder van de DCMR een geluidsmeting uitgevoerd, waarbij deze heeft geconstateerd dat de maximale geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit) werden overschreden en eiseres muziek ten gehore bracht op het buitenterrein. Tijdens de geluidsmeting is geconstateerd dat de grenswaarde voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau op de gevel van nabij gelegen gevoelige gebouwen in de dagperiode 62 dB(A) bedroeg. Dit geluidsniveau overschrijdt de grenswaarde van 50 dB(A) in de dagperiode met 12 dB(A). Hiermee overtreedt eiseres artikel 2.17, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit. Bovendien bracht eiseres muziekgeluid ten gehore op het buitenterrein van de inrichting. Omdat eiseres deze bedrijfsvoering niet gemeld heeft bij het bevoegd gezag overtreedt eiseres daarmee artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit. Gelet op het voorgaande heeft verweerder aan eiseres gelast binnen één dag na inwerkingtreding van het primaire besluit te voldoen aan artikel 2.17, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit, op straffe van een dwangsom van € 1.000,- per keer dat geconstateerd wordt dat eiseres daar niet aan voldoet, tot een maximum van € 3.000,-. Tevens heeft verweerder aan eiseres gelast binnen vier weken na inwerkingtreding van het primaire besluit te voldoen aan artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit, op straffe van een dwangsom van € 1.000,- per keer dat geconstateerd wordt dat eiseres daar niet aan voldoet, tot een maximum van € 3.000,-.
2. De rechtbank stelt vast dat de beroepsgrond van eiseres dat het primaire besluit aan de verkeerde rechtspersoon was gericht en om die reden had moeten worden herroepen, ter zitting is ingetrokken.
3. Voorts constateert de rechtbank dat niet in geschil is dat het door eiseres gebruikte kerkgebouw aan de Larikslaan 184 te Rotterdam een inrichting is in de zin van artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer, te weten een inrichting als bedoeld in categorie 1.1 onder b van bijlage 1 van het Besluit omgevingsrecht. De inrichting dient te voldoen aan het Activiteitenbesluit. Door verweerder is geconstateerd dat er in de tuin behorende bij het kerkgebouw regelmatig muziek ten gehore wordt gebracht. Gelet op het bepaalde in artikel 1.2 van het Activiteitenbesluit is daarom sprake van een inrichting type B, waarvoor de meldingsplicht van artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit geldt. De rechtbank stelt vast dat dit standpunt van verweerder in beroep niet is bestreden. Aangezien eiseres nog geen melding had gedaan, was verweerder dus bevoegd om aan eiseres een last onder dwangsom op te leggen om alsnog te voldoen aan de meldingsplicht.
4.1.
Eiseres voert aan dat het geproduceerde geluid binnen de wettelijke grenzen valt. Metingen die slechts op één dag plaatsvinden zijn onvoldoende om vast te stellen of er sprake is van geluidshinder. De metingen zijn niet representatief en niet is gebleken of het meetapparaat tijdens de metingen wel goed functioneerde.
4.2.
De beroepsgrond faalt. Volgens het meetrapport van de DCMR van 3 september 2015 zijn de metingen uitgevoerd overeenkomstig de richtlijnen die zijn gegeven in de Handleiding meten en rekenen industrielawaai (HMRI). Dit is door eiseres niet gemotiveerd bestreden. Conform de HMRI, module B, paragraaf 3.5.2, kon in dit geval worden volstaan met één meting. Desondanks zijn er meerdere metingen verricht van het versterkte muziekgeluid. Het is niet voorgeschreven dat metingen op verschillende dagen moeten plaatsvinden. Op grond van artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit, mag het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau op de gevel van gevoelige gebouwen tussen 7.00 en 19.00 uur niet meer bedragen dan 50 dB(A). Dit artikel vereist niet dat er sprake is van langdurige overlast gedurende meerdere dagen. Uit de metingen van 23 augustus 2015 blijkt dat er sprake is van een overschrijding van 12 dB(A). In het verweerschrift heeft verweerder gesteld dat de geluidsmeters die de DCMR gebruikt één keer per twee jaar worden gekalibreerd. De geluidsmeter die tijdens de meting op 23 augustus 2015 is gebruikt, was op 2 juli 2014 gekalibreerd. Eiseres heeft haar standpunt ten aanzien van de bevindingen van de DCMR en het functioneren van de geluidsmeter verder op geen enkele wijze onderbouwd. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan de juistheid van de bevindingen van de DCMR te twijfelen.
5.1.
Voorts voert eiseres aan dat verweerder uitgaat van een theoretische situatie. De verhouding tussen versterkt en onversterkt geluid kan niet nauwkeurig worden vastgesteld.
5.2.
Op grond van artikel 2.18, eerste lid, onder f, van het Activiteitenbesluit, in samenhang gelezen met artikel 4.5 van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012, dient onversterkt muziekgeluid in dit geval buiten beschouwing te worden gelaten. Aangezien ten tijde van de metingen op 23 augustus 2015 ook sprake was van onversterkt muziekgeluid, heeft de bezwaarschriftencommissie hierover nadere vragen gesteld aan de DCMR. In een reactie van 16 februari 2016 is door de DCMR gemotiveerd toegelicht dat het onversterkte muziekgeluid niet gefilterd kan worden uit de geluidsmeting. Met het gehoor van de toezichthouder is tijdens de geluidsmeting wel waargenomen dat het onversterkte muziekgeluid ongeveer hetzelfde geluidsniveau had als het versterkte muziekgeluid. De DCMR stelt voorts dat twee geluiden met hetzelfde geluidsniveau tezamen 3 dB(A) meer geluid geeft. Dat betekent dat, indien het geluid voor 50% uit onversterkte muziek bestaat en voor 50% uit versterkte muziek, bij het gemeten langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van 62 dB(A), het versterkte geluid een beoordelingsniveau heeft van 59 dB(A). Omdat niet bepaald kan worden of het gemeten geluid precies uit 50% versterkte muziek bestaat, heeft de DCMR in haar reactie tevens inzichtelijk gemaakt wat er gebeurt indien het gemeten geluid uit 40%, 50% en 60% versterkte muziek bestaat, respectievelijk 60%, 50% en 40% onversterkte muziek. In alle gevallen is sprake van een overschrijding van de grenswaarde van 50 dB(A), te weten met 8 tot 10 dB(A). Naar het oordeel van de rechtbank is de nadere reactie van de DCMR voldoende inzichtelijk en concludent. Het versterkte muziekgeluidsniveau is op voormelde wijze nauwkeurig berekend, zodat de DCMR hiermee voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat eiseres de grenswaarde van 50 dB(A) heeft overschreden. Eiseres heeft geen deskundigenadvies overgelegd, zodat de rechtbank geen aanleiding ziet om te twijfelen aan de conclusies van de DCMR.
5.3.
Eerst ter zitting is door eiseres bestreden dat gedurende de periode waarin de metingen plaatsvonden sprake zou zijn geweest van versterkt geluid. Nu dit niet in het beroepschrift is betwist, is dit te laat aangevoerd. Bovendien heeft de toezichthouder bij het meetrapport bij elke bevinding een omschrijving van het geluid opgenomen, waaronder de aanduiding of sprake was van versterkt of onversterkt geluid. De rechtbank ziet in de enkele betwisting ter zitting geen aanleiding om hieraan te twijfelen. De stelling van eiseres dat geen sprake was versterkt geluid volgt de rechtbank derhalve niet.
6.1.
Eiseres voert aan dat de activiteiten die plaatsvonden in het kerkgebouw en in de tuin een onderdeel vormden van de kerkdienst/huwelijksdienst en dus een onderdeel vormden van het belijden van de godsdienst en levensovertuiging van eiseres en wel degelijk beschouwd kunnen worden als het bijwonen van een godsdienstige en/of levensbeschouwelijke bijeenkomst, hetgeen wordt beschermd in artikel 6 van Pro de Grondwet en artikel 9 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Verweerder heeft niet gemotiveerd dat een van de beschermde belangen van artikel 9, tweede lid, van het EVRM in het geding is, zodat een wettelijke bepaling die beperkingen oplegt aan versterkt of onversterkt geluid volgens artikel 9, eerste lid, van het EVRM niet is toegestaan en onverbindend dient te worden verklaard.
6.2.
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft geoordeeld in haar uitspraken van 5 januari 1996 (ECLI:NL:RVS:1996:AN5002) en 1 april 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BM0191), is het gebruikmaken van geluidsversterkende apparatuur een aan het in artikel 6 van Pro de Grondwet beschermde recht verbonden (‘connexe’) recht op geluidsversterking. Daarbij heeft de Afdeling overwogen dat het connexe recht op geluidsversterking als zodanig aan het in de artikel 6 van Pro de Grondwet beschermde recht ondergeschikt is en daarvan dient te worden onderscheiden. Het wordt niet rechtstreeks beschermd door artikel 6 van Pro de Grondwet, maar een beperking van het connexe recht op geluidsversterking kan wel weerslag hebben op de uitoefening van het grondrecht zelf. Daarom zal bij de besluitvorming over het opleggen van een beperking van het connexe recht een daarmee overeenstemmende mate van zorgvuldigheid in acht moeten worden genomen en dient hierbij in elk geval op het volgende te worden gelet:
De beperking van het connexe recht op geluidsversterking houdt geen verband met de inhoud van het belijden.
De beperking is noodzakelijk met het oog op de belangen die de wettelijke regeling waarop de beperking rust beoogt te dienen en ze gaat niet verder dan met het oog op de bescherming van die belangen strikt nodig is.
De beperking gaat niet zo ver dat van het connexe recht geen gebruik van betekenis overblijft.
Voorts heeft de Afdeling in de uitspraak van 1 april 2010 geoordeeld dat, nu het recht op geluidsversterking als connex recht niet rechtstreeks onder de bescherming van artikel 6 van Pro de Grondwet valt, de tekst van artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder c, van het Activiteitenbesluit en de nota van toelichting onvoldoende aanknopingspunten bieden voor het oordeel dat de wetgever heeft bedoeld dat de in die bepaling vervatte uitzondering mede ziet op geluidsversterking tijdens kerkdiensten. De in artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit gestelde geluidsnormen zijn derhalve mede van toepassing op het versterkte geluid tijdens kerkdiensten.
6.3.
Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseres aangegeven het niet eens te zijn met de hiervoor aangehaalde oordelen van de Afdeling en dat voornoemde uitspraken bovendien niet gaan over artikel 9 van Pro het EVRM waar eiseres zich op beroept. Volgens dat artikel mag de vrijheid van godsdienst alleen worden beperkt onder de voorwaarden zoals gesteld in het tweede lid van artikel 9 van Pro het EVRM.
6.4.
De rechtbank onderschrijft de hiervoor aangehaalde uitspraken van de Afdeling over artikel 6 van Pro de Grondwet en ziet geen grond om ten aanzien van artikel 9 van Pro het EVRM anders te oordelen. De rechtbank ziet geen reden waarom het recht op geluidsversterking wel rechtstreeks zou worden beschermd door artikel 9 van Pro het EVRM. Dit is door eiseres ook niet onderbouwd. In dit geval bestaat de beperking van het connexe recht op geluidsversterking uit het besluit tot handhaving van de geluidsgrenswaarden als bedoeld in artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit, om overlast voor derden te beperken. De rechtbank is van oordeel dat deze beperking geen verband houdt met de inhoud van het belijden van de godsdienst, dat de beperking noodzakelijk is met het oog op de belangen die het Activiteitenbesluit dient en niet verder gaat dan met het oog op die belangen strikt nodig is, en dat de beperking niet zo ver gaat dat van het connexe recht op geluidsversterking geen gebruik van betekenis overblijft. De rechtbank concludeert daarom dat weliswaar sprake is van enige beperking van het connexe recht op geluidsversterking, maar dat dit geen beperking oplevert van het recht op vrijheid van godsdienst zelf. Er is daarom geen sprake van een inbreuk op artikel 6 van Pro de Grondwet dan wel artikel 9 van Pro het EVRM. Voor een toetsing aan het tweede lid van artikel 9 van Pro het EVRM bestaat dan ook geen aanleiding. Evenmin is sprake van strijd met het bepaalde in artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder c, van het Activiteitenbesluit, omdat de in die bepaling vervatte uitzondering niet ziet op versterkt geluid tijdens een kerkdienst. Gelet hierop kan in het midden blijven of de opvatting van eiseres juist is, dat ook de activiteiten die plaatsvonden in de tuin een onderdeel vormden van het belijden van de godsdienst en levensovertuiging van eiseres.
7.1.
Tot slot stelt eiseres dat zij nimmer eerder is gewaarschuwd dat er buiten de wettelijke grenzen zou worden gehandeld. Zij heeft nimmer officieel klachten gekregen van buurtbewoners dat zij te veel geluid zou produceren. Nu de metingen onvoldoende representatief zijn en niet objectief vastgesteld kan worden dat zij buiten de grenzen geluiden heeft geproduceerd, is het opleggen van de last onder dwangsom niet terecht.
7.2.
De rechtbank stelt voorop dat er voor verweerder geen verplichting geldt om voorafgaand aan de handhaving een officiële waarschuwing te geven. Bovendien heeft verweerder meerdere keren voorafgaand aan het handhavend besluit contact opgenomen met eiseres vanwege door omwonenden gemelde overlast. Ter zitting is dit namens eiseres voor het eerst betwist. Nu dit niet reeds in het beroepschrift was bestreden, is dit te laat aangevoerd. Bovendien ziet de rechtbank geen reden om te twijfelen aan de verslagen van de toezichthouder van verweerder en de verklaringen hierover ter zitting, waaruit blijkt dat zij naar aanleiding van klachten meerdere malen contact heeft gehad met [naam 2] , die destijds naar zijn zeggen de voorzitter was van het bestuur van eiseres. Uit de eerdere overwegingen volgt dat verweerder bevoegd was om tot handhaving over te gaan. De rechtbank is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de handhaving door verweerder onevenredig zou moeten worden geacht.
8. Het beroep is derhalve ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, voorzitter, en mr. W.M.P.M. Weerdesteijn en mr. I.S. Vreken-Westra, leden, in aanwezigheid van mr. J. Houtman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 mei 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.