Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 16/7458
tussenuitspraak van de meervoudige kamer als bedoeld in artikel 8:80a van de Algemene wet bestuursrecht van 1 juni 2018 in de zaak tussen
[naam], te [plaats], eiseres,
gemachtigde: mr. W.H. van Zundert,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. G.L. Andriessen Bermudez Escobar.
Procesverloop
Bij besluit van 17 maart 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een persoonsgebonden budget (pgb) voor een maatwerkvoorziening op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) toegekend voor de periode van 1 mei 2016 tot en met 25 april 2021.
Bij besluit van 6 oktober 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift en, op verzoek van de rechtbank, nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting van de enkelvoudige kamer heeft plaatsgevonden op 19 september 2017. Namens partijen zijn de gemachtigden verschenen. Verder is namens verweerder verschenen mr. J. Poldervaart.
Het onderzoek ter zitting is geschorst. Eiseres is in de gelegenheid gesteld op de door de rechtbank opgevraagde nadere stukken van verweerder te reageren. Verweerder heeft op de reactie van eiseres gereageerd.
De rechtbank heeft de zaak ter behandeling naar de meervoudige kamer verwezen.
Het onderzoek ter nadere zitting van de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 5 april 2018. Namens partijen zijn de gemachtigden verschenen. Verder is namens verweerder verschenen mr. J. Poldervaart.
Overwegingen
1. Per 1 januari 2007 is de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) in werking getreden en is de huishoudelijke verzorging van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) overgegaan naar de Wmo. Op 1 januari 2015 is de Wmo 2015 in werking getreden en de Wmo vervallen.
2. Eiseres had een indicatie op grond van de Wmo voor huishoudelijke verzorging in de vorm van een pgb met een op de AWBZ gebaseerd tarief van € 17,40 per uur. Bij besluit van 19 juni 2009 heeft verweerder eiseres medegedeeld dat het pgb-tarief vanaf 13 juli 2009 wordt verlaagd naar € 16,68 per uur. Verweerder heeft het tegen dit besluit gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard vanwege een niet verschoonbare termijnoverschrijding. De Centrale Raad van Beroep (de Raad) heeft in zijn uitspraak van 20 november 2013 geoordeeld dat verweerder het tegen dit besluit gemaakte bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, nu het besluit pas op 8 februari 2011 bekend is gemaakt. Daarbij heeft de Raad overwogen dat het beginsel van rechtszekerheid meebrengt dat in deze situatie aan eiseres een overgangsperiode geboden moest worden die haar in staat stelt zich op de wijziging van het uurtarief in te stellen. Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 16 januari 2014 eiseres vanaf 13 juli 2009 een pgb met een tarief van € 17,40 per uur toegekend.
3. Op 3 februari 2016 heeft eiseres zich bij verweerder gemeld in verband met een verlenging van haar indicatie voor huishoudelijke verzorging. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder een onderzoek verricht. Daarbij is onder meer vastgesteld dat eiseres alleen woont in een seniorenappartement met drie kamers, dat zij lichamelijke klachten heeft als gevolg waarvan zij niet kan tillen, bukken, reiken en boven het hoofd werken en dat zij weinig energie en een beperkte loopafstand heeft. Verweerder heeft geconcludeerd dat eiseres is aangewezen op ondersteuning bij het schoonhouden van de woning en het wassen en strijken van kleding, inclusief opbergen. Verweerder heeft eiseres vervolgens bij het primaire besluit in aanmerking gebracht voor een ondersteuningsarrangement bestaande uit “Ondersteuning en regie bij het huishouden: Trede 5” in de vorm van een pgb van € 140,- per vier weken.
4. Eiseres betoogt dat zij met dit pgb niet de benodigde huishoudelijke ondersteuning kan inkopen. Het gaat om de kosten van een niet-professionele (informele) kracht voor drie uur huishoudelijke hulp per week. Verweerder had volgens eiseres ten minste moeten vasthouden aan het tarief van € 17,40 per uur. Eiseres stelt dat het uurloon dat zij nu uit het pgb zal kunnen betalen onder het wettelijk minimumloon ligt, als daarbij de werkgeverslasten in aanmerking worden genomen. Volgens eiseres heeft verweerder bij het nieuwe pgb-tarief ten onrechte voorts geen overgangsperiode in acht genomen.
5.1.
Op grond van artikel 2.1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wmo 2015 wordt in de verordening in ieder geval bepaald op welke wijze de hoogte van een pgb wordt vastgesteld waarbij geldt dat de hoogte toereikend moet zijn.
Artikel 2.3.6, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt, voor zover hier van belang, dat indien de cliënt dit wenst, het college hem een pgb verstrekt dat de cliënt in staat stelt de diensten die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken.
5.2.
In de Memorie van Toelichting (MvT) op de Wmo 2015 is in dit verband het volgende opgemerkt (Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 39): “De gemeente moet in de verordening opnemen op welke wijze de hoogte van het persoonsgebonden budget in de gemeente wordt vastgesteld. Zo kan de gemeente bijvoorbeeld bepalen dat het persoonsgebonden budget niet hoger mag zijn dan een percentage van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan het verlenen van adequate ondersteuning in natura. Gemeenten hebben daarmee ook de mogelijkheid om differentiatie aan te brengen in de hoogte van het persoonsgebonden budget. Gemeenten kunnen verschillende tarieven hanteren voor verschillende vormen van ondersteuning en voor verschillende typen hulpverleners. Gemeenten kunnen bij het vaststellen van tarieven in de verordening bijvoorbeeld onderscheid maken tussen ondersteuning die wordt geleverd door het sociale netwerk, door hulpverleners die werken volgens de kwaliteitsstandaarden en hulpverleners die dat niet doen (zoals werkstudenten, zzp’ers zonder diploma’s e.d.). Op grond van artikel 2.3.5 is het college wel gehouden een tarief voor een persoonsgebonden budget vast te stellen dat redelijkerwijs noodzakelijk is te achten om de cliënt in staat te stellen tot zelfredzaamheid of participatie.”
5.3.
In de op dit geschil van toepassing zijnde Verordening maatschappelijke ondersteuning Rotterdam 2015 (Verordening 2015) heeft de raad van de gemeente Rotterdam een afzonderlijk tarief voor de inkoop van dienstverlening door iemand uit het informele circuit bepaald. Dit tarief is in artikel 25, tweede lid, aanhef en onder a, van de Verordening 2015 ten behoeve van het resultaatsgebied het voeren van een huishouden bepaald op 62,4% van de kostprijs van de maatwerkvoorziening in natura.
5.4.
In de Regeling maatschappelijke ondersteuning 2015 (Rmo 2015) heeft verweerder in artikel 8, gelezen in samenhang met bijlage 1, het tarief voor informele hulp voor huishoudelijke ondersteuning, trede 5, bepaald op € 34,94 (afgerond € 35,-) per week. Dit is 62,4% van de kostprijs van zorg in natura voor dit arrangement, die door verweerder is vastgesteld op € 56,- per week.
6. Onder verwijzing naar uitspraken van de Raad van 18 mei 2016 (onder meer ECLI:NL:CRVB:2016:1402) stelt de rechtbank voorop dat het gemeentebestuur grote beleidsvrijheid heeft bij de uitvoering van de Wmo 2015. Dit betekent dat de beleidskeuzen van de gemeenteraad en – binnen de daarvoor gestelde grenzen – het college voor de bestuursrechter een gegeven zijn, die slechts met terughoudendheid kunnen worden getoetst. Daar waar het gaat om maatwerkvoorzieningen, vindt deze vrijheid een grens in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 dat bepaalt dat een maatwerkvoorziening een passende bijdrage moet leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de cliënt.
7. Uit het voorgaande volgt dat de Wmo 2015 aan gemeenten de ruimte biedt om een verschillend tarief te hanteren voor professionele hulpverleners en hulpverleners uit het informele circuit. Binnen de gemeente Rotterdam is van deze mogelijkheid gebruik gemaakt en zijn hiervoor regels vastgelegd in de Verordening 2015. Het gemaakte onderscheid tussen een professionele hulpverlener en een hulpverlener uit het informele circuit vindt dan ook voldoende grondslag in wet- en regelgeving. Voor zover eiseres betoogt dat het onderzoek van verweerder onzorgvuldig is geweest alleen al vanwege het feit dat het toegekende pgb aanzienlijk lager is dan het eerder toegekende pgb, slaagt dit niet. De verlaging van het pgb vindt (onder meer) zijn oorzaak in het feit dat verweerder onderscheid maakt tussen een professionele zorgverlener en een niet-professionele zorgverlener, een mogelijkheid die de AWBZ niet kende.
8. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de totstandkoming van het tarief voor informele hulp en het daarbij gehanteerde percentage voldoende onderbouwd in de nota “Tarieven Rotterdam Wmo” van 10 oktober 2014 (de Nota), de overgelegde notitie van 3 juli 2017 en de toelichting ter zitting. Daarbij is gemotiveerd uiteengezet dat het in de Verordening 2015 genoemde percentage berust op het uitgangspunt van een personele inzet van 85% op het niveau functiewaarderingsgroep (FWG) 10 (“eenvoudige ondersteuning”) en 15% op het niveau FWG 15 (“complexe ondersteuning”) van de CAO Verpleeg- en Verzorgingshuizen en Thuiszorg (CAO VVT) 2014-2016. Dat de Raad, bijvoorbeeld in de uitspraak van 25 juli 2012 (ECLI:NL:CRVB:2012:BX5446) onder de Wmo heeft geoordeeld dat onder voorwaarden en voor besluiten genomen voor 1 september 2012, FWG 15 als uitgangspunt voor beloning van niet-professionele huishoudelijke hulp kan worden genomen, maakt op zichzelf niet dat verweerder thans van een ondeugdelijk tarief is uitgegaan. Voor zover al onder de Wmo 2015 voor niet-professionele hulp aansluiting zou moeten worden gezocht bij lonen volgens de CAO VVT, kan uit de uitspraak van de Raad van 29 augustus 2012 (ECLI:NL:CRVB:2012:BX6144) worden afgeleid dat niet kan worden uitgesloten dat verweerder voldoende kan motiveren dat eiseres met een tarief dat (mede) is gebaseerd op FWG 10 met naturazorg kwalitatief vergelijkbare zorg heeft kunnen inkopen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat niet is gebleken dat bij de vaststelling van de hoogte van de beloning van informele hulp onvoldoende rekening is gehouden met bijkomende werkgeverslasten of indexering. Er is rekening gehouden met 8,33% vakantiegeld, 20% tegenwaarde verlofuren en 1,25% indexering naar 2015. In vergoeding van verschuldigde werkgeverslasten is voorts voorzien in artikel 8, vierde lid, van de Rmo 2015, waarin is bepaald dat daarvoor onder omstandigheden een toeslag kan worden toegekend.
9. De grond dat verweerder bij de toekenning van het pgb ten onrechte geen overgangsperiode in acht heeft genomen, slaagt niet. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de eerder toegekende indicatie onder de Wmo was verlopen, dat inmiddels de Wmo 2015 van toepassing was en dat eiseres op grond van de eerder gevoerde procedure bij de Raad wist dat zij een hoger pgb-tarief ontving dan het tarief op grond van de op dat moment geldende regelgeving. Verder heeft verweerder eiseres op 17 maart 2016 in kennis gesteld van het nieuwe pgb per 1 mei 2016, zodat het nieuwe tarief ook niet per direct is ingegaan.
10. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank evenwel onvoldoende gemotiveerd dat het aan eiseres toegekende pgb in haar situatie voldoende is om de door haar benodigde hulp in te kopen. Uit het primaire en het bestreden besluit, het ondersteuningsplan en de Beleidsregels maatschappelijke ondersteuning 2015 kan immers niet worden afgeleid welke werkzaamheden zijn begrepen in het bij trede 5 behorende tarief van € 140,- per vier weken en met welke frequentie deze werkzaamheden kunnen worden uitgevoerd. Met de verwijzing naar de Nota en de CAO VVT kan evenmin worden vastgesteld of de aan eiseres geboden compensatie met de toekenning van het hier aan de orde zijnde pgb voldoende is. Voor zover eiseres heeft willen betogen dat ten onrechte geen of onvoldoende indexatie van het tarief heeft plaatsgevonden, gaat deze beroepsgrond in het voorgaande op en behoeft hij geen afzonderlijke bespreking. Hetzelfde geldt voor de door haar naar voren gebrachte gezondheidstoestand, waarbij zij stelt drie uren zorg te willen kunnen blijven inkopen: ook deze vraag gaat op in de vraag of eiseres met het toegekende pgb de in haar individuele situatie benodigde hulp kan inkopen.
11.1.
Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit de op grond van artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vereiste deugdelijke motivering ontbeert. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te (laten) herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak.
11.2.
De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen moet verweerder nader motiveren dat het aan eiseres toegekende pgb voldoende is om de door haar benodigde hulp in te kopen. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
11.3.
Als verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, moet hij dat op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb en om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk mededelen aan de rechtbank. Als verweerder wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beide gevallen en in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
11.4.
De rechtbank overweegt dat het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, in beginsel beperkt blijft tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak. Zij zal het in beginsel in strijd met de goede procesorde achten als nieuwe geschilpunten worden ingebracht.
11.5.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak,
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Lunenberg, voorzitter, en mr. H. Bedee en
mr. dr. P.G.J. van den Berg, leden, in aanwezigheid van mr. M. Lammerse, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2018.
mr. dr. P.G.J. van den Berg, leden, in aanwezigheid van mr. M. Lammerse, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.