Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 17/4924
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 augustus 2018 in de zaak tussen
VaarBewijs Opleidingen B.V., te ‘s Gravenmoer, eiseres,
gemachtigde: mr. M. Mackaaij,
en
de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat (Agentschap Telecom), verweerder,
gemachtigden: mr. S. Hamstra en mr. R.B. Lussing.
Procesverloop
Bij besluit van 13 februari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder het door eiseres op 20 januari 2017 afgenomen praktijkexamen operationele vaardigheden Marcom-B (het praktijkexamen) ongeldig verklaard en beslist dat het examen opnieuw moet worden afgenomen.
Bij besluit van 6 juli 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 mei 2018. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Namens eiseres is tevens [naam eigenaar eiseres] , de eigenaar van eiseres ( [naam eigenaar eiseres] ), verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens verweerder is tevens verschenen W.R. van Hoek , toezichthouder bij de afdeling Toezicht van het Agentschap Telecom ( Van Hoek ).
Overwegingen
1. Op 20 januari 2017 heeft eiseres het praktijkexamen afgenomen, waarbij Van Hoek aanwezig is geweest. Na het praktijkexamen laat de toezichthouder aan [naam eigenaar eiseres] weten dat hij bedenkingen heeft over de kwaliteit van het praktijkexamen, dat hij overtredingen van de Examenregeling frequentiegebruik 2009 (de Examenregeling) heeft vastgesteld en dat hij een rapport van bevindingen (rapport) zal opmaken. Dit rapport is door de toezichthouder op 1 februari 2017 opgemaakt. In dit rapport legt de toezichthouder de volgende bevindingen vast: delen van het praktijkexamen werden in groepjes van twee gemaakt. Daarbij was sprake van onderling overleg en wederzijdse hulp. De examinator gaf bij operationele kwesties aanwijzingen. Er was een pauze waarin de examinator met enkele kandidaten in het examenlokaal verbleef, de overige kandidaten verlieten de examenruimte. Deel 4 van het examen was een thuisopdracht die voor aanvang van het praktijkexamen moest worden ingeleverd. Een kandidaat die meldde dat hij de thuisopdracht niet had gemaakt, werd door de examinator te kennen gegeven dat hij deze opdracht weer mee naar huis mocht nemen en deze later op moest sturen aan eiseres. Bij diverse (schriftelijke) opdrachten werd letterlijk in de opdracht aangegeven hoe men aan het juiste antwoord kon komen.
2. Bij het primaire besluit verklaart verweerder - op basis van dit rapport - het praktijkexamen ongeldig wegens strijd met de procedurele eisen uit bijlage 6 van de Examenregeling, omdat instructie en examen op dezelfde dag hebben plaatsgevonden en het praktijkexamen niet op een ordelijke en eerlijke manier is afgelegd.
3. In een tweede rapport van 15 februari 2017 verklaart de toezichthouder dat tijdens de pauze geen toezicht is gehouden op de examenkandidaten. Naar aanleiding van het bezwaar van eiseres doet verweerder bij de toezichthouder op dit punt navraag. De toezichthouder verklaart op 5 juli 2017 aanvullend dat tijdens de pauze een surveillante zich met de examenkandidaten die het examenlokaal hadden verlaten in de naastgelegen ruimte bevond. Waarover met elkaar werd gesproken is door de toezichthouder niet gehoord, maar de kandidaten hadden ruimschoots de gelegenheid om informatie over het praktijkexamen met elkaar te delen.
4. Bij het bestreden besluit verklaart verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond. Voor de uitleg van het begrip instructie sluit verweerder aan bij de definitie die in het Van Dale woordenboek van de Nederlandse taal wordt gegeven. Onder een instructie dient niet alleen een les, maar ook een aanwijzing te worden verstaan. Verder wordt het doel van het praktijkexamen, namelijk het vaststellen dat een kandidaat het vereiste niveau haalt, miskend indien het antwoord volgt uit de vraag, zoals bij het door eiseres afgenomen praktijkexamen het geval was. Verder overweegt verweerder dat het praktijkexamen niet op een ordelijke en eerlijke manier is afgelegd. De examenkandidaten hebben in duo’s gewerkt, waarbij kon worden gecommuniceerd. Er was geen vorm van afscheiding/ruimte tussen de examenkandidaten. De examinator hield niet voor de gehele duur van de examinering toezicht op de kandidaten. De toezichthouder heeft geconstateerd dat de examenkandidaten tijdens alle onderdelen van het praktijkexamen overlegden. Bij de eindbeoordeling is geen rekening gehouden met de veelvuldige aanwijzingen die de examinator aan bepaalde examenkandidaten heeft gegeven. Dat een surveillante op de dag van het examen aanwezig was, is onvoldoende om vast te stellen dat het praktijkexamen op een ordelijke en eerlijke manier is afgelegd. De toezichthouder heeft vastgesteld dat de surveillance niet voldoende doeltreffend was omdat kandidaten konden overleggen over de inhoud van het praktijkexamen en daarmee hun voordeel konden doen bij het vervolg van het praktijkexamen.
Het feit dat geëxamineerden tijdens het praktijkexamen met elkaar overlegden en zelfs de examinator aanwijzingen gaf, was aanleiding voor verweerder om het examen ongeldig te verklaren. Als gevolg daarvan komt verweerder de bevoegdheid toe te beslissen dat het examen geheel of gedeeltelijk opnieuw moet worden afgenomen.
Van vooringenomenheid is volgens verweerder geen sprake. Het primaire besluit is gebaseerd op het rapport van bevindingen van 1 februari 2017, dat vóór 13 februari 2017 was opgesteld. Dat het verslag ook meningen en ideeën van de toezichthouder bevat, betekent niet dat verweerder het examen niet ongeldig heeft mogen verklaren.
5. Eiseres voert aan dat verweerder niet bevoegd is het praktijkexamen ongeldig te verklaren. De kandidaten hebben zich niet schuldig gemaakt aan onregelmatigheden, waardoor verweerder geen gebruik mocht maken van de in artikel 4, eerste lid, van de Examenregeling neergelegde bevoegdheid.
Er is volgens eiseres sprake van vooringenomenheid. Het primaire besluit zou zijn genomen voordat het rapport was opgemaakt. De toezichthouder zou tijdens het gesprek met [naam eigenaar eiseres] uitspraken hebben gedaan waaruit eiseres afleidt dat het primaire besluit van verweerder bij voorbaat al vaststond.
Eiseres stelt dat instructie en examen niet op dezelfde dag hebben plaatsgevonden. Daartoe voert eiseres aan dat uit het Van Dale woordenboek van de Nederlandse taal en uit de eerdere besluitvorming van verweerder volgt dat onder een instructie een les moet worden verstaan. Dat het praktijkexamen duidelijke vragen en opdrachten bevat, maakt deze examenopdrachten nog geen instructie.
Het praktijkexamen is op eerlijke en ordelijke wijze afgenomen. Onderlinge communicatie is volgens eiseres noodzakelijk om operationele vaardigheden op het gebied van radiocommunicatie te toetsen. Daarom verliep het praktijkexamen niet in volledige stilte. Een surveillante hield toezicht op de kandidaten op de gang tijdens de pauze. De aanwijzingen van de examinator werden gegeven om duo-opdrachten die dreigden vast te lopen weer vlot te trekken. Deze aanwijzingen zijn meegenomen in de eindbeoordeling.
6. Artikel 4, tweede lid, aanhef en onder a. en .b. van het Frequentiebesluit 2013 bepaalt dat bij ministeriële regeling eisen kunnen worden gesteld die betrekking hebben op het afleggen en het afnemen van het examen en de eisen van het examen.
Op grond van artikel 23, eerste lid, van de Examenregeling neemt de examinerende instelling de examens af in overeenstemming met bijlage 6 van de Examenregeling.
Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Examenregeling kan verweerder het examen van een kandidaat die zich schuldig heeft gemaakt aan onregelmatigheden voor, tijdens, of na een examen ongeldig verklaren.
Op grond van het tweede lid van dat artikel kan verweerder, indien de feiten en omstandigheden daartoe aanleiding geven, beslissen dat het examen geheel of gedeeltelijk opnieuw moet worden afgenomen.
In bijlage 6 bij de Examenregeling staan de procedurele eisen voor het afnemen van praktijktoetsen. Onder het eerste vereiste staat vermeld dat instructie en examen niet op dezelfde dag plaats mogen vinden.
Onder het derde vereiste staat vermeld dat de examinator er zorg voor draagt dat de examens op een ordelijke en eerlijke manier worden afgelegd.
7. De rechtbank overweegt dat het bestreden besluit - anders dan eiseres betoogt - is genomen op grond van artikel 4, tweede lid, van de Examenregeling. De bevoegdheid om te beslissen dat het examen geheel of gedeeltelijk opnieuw afgenomen moet worden indien de feiten en omstandigheden daar aanleiding toe geven, is een discretionaire bevoegdheid van verweerder waarvan de uitoefening door de rechter terughoudend moet worden getoetst. Deze bevoegdheid impliceert de bevoegdheid om een examen ongeldig te verklaren.
8. Dat de toezichthouder bepaalde uitspraken zou hebben gedaan waaruit zou blijken dat het primaire besluit bij voorbaat al vaststond, is door eiseres niet aannemelijk gemaakt. De toezichthouder heeft van de gebeurtenissen op 20 januari 2017 twee rapporten opgemaakt. Het eerste rapport van 1 februari 2017 lag ten grondslag aan het primaire besluit van 13 februari 2017. Op 15 februari 2017 is een tweede rapport opgemaakt. De rechtbank ziet in deze gang van zaken geen aanwijzingen die duiden op vooringenomenheid.
9.1.
In het rapport van 15 februari 2017 staat omschreven dat de examenkandidaten tijdens het maken van de examenopdrachten met grote regelmaat met elkaar overlegden en elkaar wederzijdse hulp gaven bij het bedienen van diverse apparatuur. Dit overleg was niet beperkt tot het onderdeel van het praktijkexamen waarin onderlinge communicatie noodzakelijk was voor toetsing van operationele vaardigheden op het gebied van radiocommunicatie. Verder blijkt uit het rapport dat de examinator enkele kandidaten bij operationele acties aan de apparatuur aanwijzingen gaf. De rechtbank is van oordeel dat op basis van de rapportages van de toezichthouder, waarvan de inhoud door eiseres niet gemotiveerd is betwist, kan worden vastgesteld dat het praktijkexamen niet op ordelijke en eerlijke wijze is verlopen.
9.2.
Uit de rapportages volgt ook dat de examenopgaven van deel 1 en deel 3 zo waren samengesteld dat bij het goed lezen van de vraagstellingen en het volgen van de instructies die in de vraagstelling waren verwerkt de kandidaten op eenvoudige wijze de juiste antwoorden konden invullen. De rechtbank is - anders dan verweerder - van oordeel dat hiermee geen instructie is gegeven in de zin van de Examenregeling. Onder instructie als tegenhanger van examen dient een les verstaan te worden. Daarvan is in dit geval geen sprake geweest, zodat niet gesteld kan worden dat instructie en examen op dezelfde dag hebben plaatsgevonden. De manier waarop het praktijkexamen is opgesteld, namelijk dat bij een aantal opdrachten uit de formulering van de vraag reeds eenvoudig het goede antwoord kon worden afgeleid, draagt echter wel bij aan het oordeel van de rechtbank dat het praktijkexamen niet op een eerlijke wijze is verlopen.
9.3.
De rechtbank komt tot de slotsom dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen beslissen dat het praktijkexamen opnieuw moest worden afgenomen, nu het examen niet op eerlijke en ordelijke wijze is verlopen.
10. Het beroep is ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.I. van Strien, voorzitter, en mr. B. van Velzen en mr. C.J. Wolswinkel, leden, in aanwezigheid van mr. M.I. Hiemstra, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 augustus 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.