Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: ROT 17/3319
uitspraak van de meervoudige kamer van 10 oktober 2018 in de zaak tussen
Havenbedrijf Rotterdam N.V., te Rotterdam,
Truckparkings Rotterdam Exploitatie B.V., te Alblasserdam,
eisers,
gemachtigde: mr. E.J. Brascamp-Dietz,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. S. Eekhout.
Procesverloop
Bij besluit van 13 april 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor de oprichting van een beheerde parkeerplaats voor vrachtwagens beladen met gevaarlijke stoffen (ADR-geclassificeerde stoffen).
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eisers hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 juni 2018. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde, bijgestaan door ing. R.J.P. Sloof als deskundige (werkzaam bij Antea Group B.V.). Tevens is verschenen [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. K.A. Eshuis en ing. P.M. Lincklaen Arriëns als deskundige (werkzaam bij de Veiligheidsregio Rotterdam Rijnmond).
Overwegingen
1. Verweerder heeft de omgevingsvergunning op aanvraag verleend aan Truckparkings Rotterdam Exploitatie B.V.. Havenbedrijf Rotterdam B.V. is eigenaar van de vergunde parkeerplaats, en daarom tevens belanghebbende bij het besluit.
2. De omgevingsvergunning betreft de oprichting van de zogenaamde Truckparking Maasvlakte Plaza, gelegen aan de Hormuzstraat 50T te Rotterdam. De truckparking is een inrichting in de zin van de Wet Milieubeheer en is op grond van bijlage I, onderdeel C, categorie 13.4 onderdeel f en g vergunningplichtig omdat sprake is van het parkeren van meer dan 3 vervoerseenheden met gevaarlijke stoffen en omdat ook sprake is van het voor meer dan 24 uur parkeren van vervoerseenheden met gevaarlijke stoffen. De truckparking bevat 350 parkeervakken, waarvan er maximaal 87 parkeervakken bestemd zijn voor het parkeren van vrachtwagens die ADR-stoffen vervoeren. Verweerder heeft aan het besluit adviezen ten grondslag gelegd van de Veiligheidsregio Rotterdam Rijnmond (VRR) van 12 oktober 2016 en 6 februari 2017.
3. Het beroep van eisers is gericht tegen het voorschrift 1.6.5. dat aan de omgevingsvergunning is verbonden. Dit voorschrift luidt:
“De bluswatercapaciteit moet op iedere plaats binnen de inrichting 180 m³ per uur zijn, zodat bij gelijktijdig gebruik van twee brandkranen een waterlevering per brandkraan van 90 m³ per uur bij een dynamische druk van ten minste 100 kPa constant verzekerd is. Deze capaciteit moet, ongeacht reparatie, storing of onderhoud, te allen tijden gegarandeerd zijn.
Als gelijkwaardig alternatief wordt beschouwd wanneer bij onderhoud aan of storing van de brandkranen, geen vrachtwagens die geladen zijn met ADR-stoffen, worden toegelaten op het terrein. In dat geval dient ten minste een van beide brandkranen in werking te zijn.”
4. Eisers voeren aan dat voorschrift 1.6.5. niet nodig is voor de bescherming van het milieu en daarom onnodig bezwarend is voor eisers. Uit het brandveiligheidsplan dat onderdeel uitmaakt van de vergunningaanvraag blijkt dat een primaire bluswatercapaciteit van 90 m³ per uur voldoende is en dat daarbij een beroep kan worden gedaan op zowel primaire bluswatercapaciteit als secundaire (en tertiaire) bluswatercapaciteit. Met de wijze van inrichting van de truckparking is gegarandeerd dat een aantal scenario’s die van belang zijn voor de potentiële omvang van een incident zich niet kunnen voordoen. Ten eerste zijn altijd ten minste twee reguliere parkeerplaatsen aanwezig tussen parkeerplaatsen die bestemd zijn voor vrachtwagens met ADR-stoffen. Ten tweede is het gebied waar tankwagens met brandbare gassen mogen staan, gescheiden van het gebied waar tankwagens met andere ADR-stoffen mogen staan. Door de eerste maatregel is aanstraling van een ADR-wagen door een brand bij een andere ADR-wagen niet mogelijk. Verder kan, door beide maatregelen, het scenario ‘warme BLEVE’ (Boiling Liquid Expanding Vapour Explosion) worden uitgesloten. De benodigde bluswatercapaciteit kan daarom worden gebaseerd op een (plas)brand bij één tankwagen zonder kans op escalatie naar naastgelegen tankwagens met ADR-stoffen. Een plasbrand met een maximaal plasoppervlak van 200 m² (het maatgevende scenario) kan worden geblust met 1.300 liter per minuut (200 x 6,5 liter/minuut/m²), ofwel 78 m³ per uur. In de praktijk, waarbij gebruik gemaakt wordt van een straatwaterkanon, betekent dit dat er een capaciteitsbehoefte is van 90 m³ per uur. Bestrijding in hoeveelheden van méér dan 90 m³ per uur wordt afgeraden, aangezien dit de plas en de brand vergroot. De truckparking beschikt over een primaire bluswatercapaciteit van 90 m³ per uur en daarnaast is in de directe omgeving in zeer ruime mate secundair bluswater aanwezig.
Verweerder heeft het voorschrift gemotiveerd door te verwijzen naar richtlijn PGS-15, maar dit BBT-document is niet van toepassing op de activiteiten van deze inrichting. Er is immers geen sprake van opslag zoals gedefinieerd in de PGS-15. Eisers betwisten voorts het standpunt van verweerder dat de activiteiten binnen de inrichting grote overeenkomsten hebben met het parkeren van voertuigen met gevaarlijke stoffen binnen bij stuwadoorsbedrijven (waarop PGS-15 wel van toepassing is) en dat de risico’s gelijk zijn aan de risico’s bij stuwadoorsbedrijven. In de inrichting van eisers is geen risico van aanstraling en vindt geen overslag plaats van containers met ADR-stoffen. Bovendien voorziet PGS-15 in de mogelijkheid van accepteren van gelijkwaardige voorzieningen, dan wel gemotiveerd afwijken, zodat het voorschrift niet onverkort in de omgevingsvergunning hoefde te worden opgenomen, aldus eisers.
5. Verweerder heeft een verweerschrift opgesteld, waarbij verweerder is geadviseerd door de VRR. In het verweerschrift heeft verweerder, samengevat weergegeven, als volgt op de beroepsgronden gereageerd. Verweerder deelt de stelling van eisers niet dat de aanstraling van een ADR-wagen door een brand vanuit een andere ADR-wagen niet mogelijk is. De scheiding tussen ADR-vrachtwagens door twee reguliere parkeervakken is een preventieve maatregel die het risico op uitbreiding van een incident verkleint maar niet uitsluit. Er is immers geen sprake van een brandwerende scheiding. Gelet op de warmtestraling bij een plasbrand moet zo snel mogelijk, maar in ieder geval binnen 20-30 minuten gestart worden met koeling van de naastgelegen (niet-ADR) wagens. Bij uitbreiding van de brand naar de naastgelegen niet-ADR-wagens zal ook een daarnaast gelegen ADR-wagen aangestraald worden. Er is in dat geval geen sprake van directe aanstraling van een ADR-wagen, maar door brandoverslag en/of warmtestraling kan een andere ADR-wagen wel betrokken raken bij een brand. Om dit te voorkomen is het noodzakelijk dat zo snel mogelijk en met de juiste middelen, waaronder voldoende bluswater, wordt ingegrepen. Voorts betwist verweerder de stelling van eisers dat het scenario BLEVE kan worden uitgesloten. Dit scenario kan immers ook optreden door aanstraling vanuit een brand anders dan een plasbrand met gevaarlijke stoffen, en ook indien deze is ontstaan bij een niet-ADR-wagen. De stelling van eisers dat de benodigde bluswatercapaciteit kan worden gebaseerd op een plasbrand bij één tankwagen zonder kans op escalatie kan derhalve niet worden gevolgd, omdat de kans op escalatie wel aanwezig is. In verband met de warmtestraling die door de brand wordt veroorzaakt, moeten naast blussing van de brand gelijktijdig de naastgelegen wagens gekoeld worden, omdat zij binnen de 10 kW/m²-contour liggen. Gelet hierop is een hogere bluswatercapaciteit noodzakelijk en is de door eisers genoemde bluswatercapaciteit van 78 m³ per uur onvoldoende. De VRR is bij zowel de theoretische als de praktische berekening van de benodigde bluswatercapaciteit uitgegaan van een scenario van een plasbrand van 200 m² en de gelijktijdige koeling van twee naastgelegen wagens die worden aangestraald door de brand. Eisers zijn bij de theoretische berekening alleen uitgegaan van het blussen van de plasbrand en hebben geen rekening hebben gehouden met de koeling van de omliggende objecten. Voor zowel de blussing als de koeling is een theoretische bluswatercapaciteit van 157 m³ per uur nodig. De in te zetten middelen en voorzieningen zijn van invloed op de praktisch benodigde bluswatercapaciteit. Verweerder kan zich niet vinden in het standpunt van eisers dat een bluswatercapaciteit van méér dan 90 m³ per uur zorgt voor een vergroting van het plasoppervlak. Zeker in het begin van het incident zal het koel- en bluswater in zijn geheel of voor het grootste deel verdampen. De bluswatercapaciteit kan verlaagd worden naarmate de brand is afgenomen, aangezien er dan minder water nodig is voor het afkoelen van de plasbrand en het koelen van naastgelegen wagens. Op basis van zowel een theoretische als een praktische berekening is een bluswatercapaciteit van 180 m³ per uur nodig voor het bestrijden van een plasbrand van 200 m² en het koelen van de naastgelegen objecten. De stelling van eisers dat volstaan kan worden met een capaciteit van 90 m³ per uur is derhalve niet juist.
In tegenstelling tot wat eisers stellen is hetgeen in de Handreiking Bluswatervoorziening en Bereikbaarheid (hierna: de Handreiking) wordt aangegeven niet van toepassing op de vergunde truckparking. Het betreft immers een inrichting waar op grote schaal vrachtwagens worden opgesteld, hetgeen niet vergelijkbaar is met een parkeerplaats die in de Handreiking wordt bedoeld. Daarom dienen extra voorzieningen in de vorm van primair bluswater te worden getroffen en kan niet worden volstaan met secundaire of tertiaire bluswatercapaciteit. Bij de inzet van de twee benodigde straatwaterkanonnen waarbij aangesloten kan worden op een primaire bluswatervoorziening van 180 m³ per uur, bedraagt de opbouwtijd 9 tot 14 minuten. Indien gebruik wordt gemaakt van een secundaire bluswatervoorziening, moet rekening worden gehouden met een extra opbouwtijd van ongeveer 30 minuten voor het tweede straatwaterkanon. Voor de scenario’s die kunnen plaatsvinden binnen de truckparking is de tijd die benodigd is voor het opbouwen van het tweede straatwaterkanon niet acceptabel. Deze tijd overschrijdt de tijd waarin gestart moet worden met koelen van omliggende objecten om escalatie te voorkomen. De voor het incident benodigde 180 m³ per uur moet dan ook beschikbaar zijn vanuit een primaire bluswatervoorziening.
Verweerder is het met eisers eens dat hoofdstuk 10 van PGS-15 niet van toepassing is op de truckparking. De voorschriften uit een PGS-richtlijn kunnen echter wel worden gebruikt om voorschriften te formuleren ter bescherming van het milieu. Dit geldt met name als het gaat om een activiteit waarvoor geen specifieke richtlijn of norm beschikbaar is. Vanwege het ontbreken van een specifieke norm of richtlijn voor de truckparking is aansluiting gezocht bij de PGS-15 richtlijn omdat hierin, in hoofdstuk 10, sprake is van vergelijkbare activiteiten bestaande uit het parkeren van voertuigen met gevaarlijke stoffen en daardoor ook vergelijkbare risico’s. Eisers hebben niet aangetoond dat met een alternatieve voorziening of maatregel een gelijkwaardige bescherming van het milieu of brandveiligheid kan worden bereikt. Evenmin hebben eisers aangetoond dat redelijkerwijs niet kan worden voldaan aan het desbetreffende voorschrift, aldus verweerder.
6. Eisers hebben het verweerschrift aan hun deskundige voorgelegd die hierop, samengevat weergegeven, als volgt heeft gereageerd. Het is onjuist dat verweerder uitgaat van een plasoppervlak van 200 m² die zich in het midden van een parkeervak bevindt. De opstelplaatsen van ADR-vrachtwagens hebben een hellend vlak, waardoor lekkende vloeistoffen zullen aflopen naar de opvanggoten in de killen. De vloeistoffen worden direct afgevoerd in het riool. Hierdoor beperken plassen zich in oppervlak tot maximaal 110 m² op het asfaltbeton en 30 m² in de goten. De brandveiligheidsstudie gaat uit van een feitelijk plasoppervlak van maximaal 140 m², uitgaande van een breedte van 10 meter. Bij de berekening van de benodigde bluswatercapaciteit is als vergroot oppervlak 200 m² gehanteerd, enkel als extra veiligheidsmarge. Hierbij heeft een vorm waar verweerder in zijn berekening geen rekening mee gehouden heeft, maar die wel relevant is voor de uitkomsten van de berekening. De berekening dient uit te gaan van 110 m². De aanvraag gaat ervan uit dat het maatgevend scenario voor het bepalen van de bluswatercapaciteit wordt gevormd door een plasbrand bij een ADR-vrachtwagen met een oppervlakte van 140 m². De brandveiligheidsstudie gaat ervan uit dat met één straatwaterkanon, met de bijmenging van schuimvormend middel, direct kan worden geblust en gelijktijdig kan worden gekoeld. Een verderop gelegen tweede ADR-vrachtwagen kan met hetzelfde straatwaterkanon worden gekoeld als waarmee de brandende plas wordt geblust. Bij de berekening van de benodigde capaciteit voor koelen gaat verweerder uit van koelwaarden van 10 liter/minuut/m² die zijn bedoeld voor het koelen van insluitsystemen met gevaarlijke stoffen tijdens direct vlamcontact. Dit is een onjuiste aanname omdat het gaat om het aanstralen van insluitsystemen zonder direct vlamcontact en het blussen van een plasoppervlak of een vrachtwagen. Volgens de berekening van de deskundige van eisers is theoretisch in totaal 910 liter per minuut nodig (54,6 m³ per uur). Dit is ruim binnen de geadviseerde capaciteit van 90 m³ per uur. Eisers blijven bij de stelling dat een bluswatercapaciteit van méér dan 90 m³ per uur zorgt voor een vergroting van het plasoppervlak. Verweerder stelt dat een groot deel van het bluswater door de hitte verdampt, maar de plas zal al binnen 30 seconden nadat met blussen is gestart zodanig zijn afgekoeld dat geen grootschalige verdamping meer zal plaatsvinden. Dit komt doordat sprake is van een zeer ondiepe plas van enkele millimeters in verband met de aanwezige afvoer op de parking. Dergelijke plasdiktes worden zeer snel gekoeld door een schuimstraal. De door verweerder aangehaalde motivering is meer op zijn plaats bij diepe plassen van 20 cm of meer, die hier niet mogelijk zijn.
7.1.
De rechtbank overweegt dat de VRR als deskundige kan worden aangemerkt en de adviezen van de VRR derhalve als deskundigenadviezen. Verweerder mag bij de besluitvorming in beginsel uitgaan van deze adviezen en de nadere advisering door de VRR voor het verweer, tenzij concrete aanknopingspunten bestaan om te twijfelen aan de zorgvuldigheid van advisering of aan de inhoud ervan. Eisers hebben niet (met zoveel woorden) gesteld dat sprake is van dergelijke onzorgvuldigheid en de rechtbank ziet daar ook anderszins geen grond voor. Voorts ziet de rechtbank in hetgeen door eisers is aangevoerd onvoldoende grond voor twijfel aan de juistheid van de advisering door de VRR.
7.2.
Ten aanzien van de stelling van eisers dat de VRR en verweerder bij het scenario van een plasbrand ten onrechte een oppervlakte van 200 m² als uitgangspunt hebben genomen, merkt de rechtbank op dat dit ook als uitgangspunt is genomen in de brandveiligheidsstudie die eisers bij hun aanvraag hebben overgelegd. Ook in de op 29 mei 2017 ingediende gronden van beroep is door eisers een plasbrand met een maximale plasoppervlakte van 200 m² als maatgevend scenario genoemd. Gelet daarop ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder niet een plasoppervlakte van 200 m² als uitgangspunt heeft kunnen nemen. Daaraan kan niet afdoen dat eisers (eerst) in de nadere gronden van beroep van 24 mei 2018 stellen dat het oppervlak van 200 m² in de brandveiligheidsstudie alleen als uitgangspunt is gehanteerd voor het vaststellen van de benodigde bluscapaciteit en niet als oppervlak voor een effectberekening.
7.3.
De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat bij een plasbrand bij een ADR-vrachtwagen aanstraling mogelijk is naar de naastgelegen niet-ADR wagens en bij verdere escalatie naar de volgende ADR-wagen. Partijen zijn het erover eens dat de naastgelegen niet-ADR voertuigen daarom zo snel mogelijk dienen te worden gekoeld om uitbreiding van de brand te voorkomen. (Ook) de deskundige van eisers gaat er in het rapport van 18 mei 2018 van uit dat de naastgelegen niet-ADR voertuigen al na 5 tot 7 minuten vlam kunnen vatten, en dat binnen 15 tot 20 minuten de brand kan overslaan naar een volgende niet-ADR-vrachtwagen die is geparkeerd naast een tweede ADR-vrachtwagen.
Gelet op dit geschetste scenario gaan beide partijen ervan uit dat de brandweer direct bij aankomst tegelijkertijd drie vrachtwagens en een plasbrand moet blussen en twee aangestraalde niet-ADR vrachtwagens moet koelen.
De VRR heeft inzichtelijk gemotiveerd dat voor dit scenario tenminste twee waterkanonnen noodzakelijk zijn. Hoewel blussen en koelen tegelijkertijd en vanuit hetzelfde waterkanon kunnen plaatsvinden, acht de VRR één waterkanon onvoldoende om een brand zoals in het hiervoor geschetste scenario te beheersen en bestrijden. Er dient aan beide zijden van de ADR-wagen een waterkanon te worden geplaatst zodat de voertuigen aan beide zijden kunnen worden geblust en gekoeld en een uitbreiding van de brand aan zowel de linkerzijde als de rechterzijde kan worden voorkomen. Een straatwaterkanon kan niet tijdens het gebruik verplaatst worden zonder het blusproces te onderbreken. Een oscillerend waterkanon kan weliswaar afwisselend op verschillende objecten worden gericht, maar heeft een beperkt bereik en zou volgens de VRR door het steeds wisselen van de richting onvoldoende effectief de vrachtwagens aan beide zijden van de ADR-vrachtwagen kunnen blussen en/of koelen. De benodigde bluswatercapaciteit per straatwaterkanon is 90 m³ per uur, zodat met twee straatwaterkanonnen een bluswatercapaciteit van 180 m³ per uur nodig is. Aan dit betoog kan het standpunt van de deskundige van eiseres dat wel met één straatwaterkanon kan worden volstaan, onvoldoende afdoen. Daarbij merkt de rechtbank nog op dat, naar de deskundige van verweerder ter zitting heeft toegelicht, bij het gebruik van twee straatwaterkanonnen ook de veiligheid van het brandweerpersoneel beter kan worden beschermd, bijvoorbeeld bij draaiing van de windrichting.
7.4.
Mede in het licht van de overwegingen 7.2 en 7.3 kan ook de stelling van eisers dat brandbestrijding met een bluswatercapaciteit van meer dan 90 m³ de plas en de brand zal vergroten en daarom wordt afgeraden, onvoldoende afdoen aan de advisering door de VVR. De deskundige van eisers heeft gesteld dat de temperatuur van de plasbrand al na 30 seconden blussen zodanig zal zijn afgenomen dat er geen sprake meer is van verdamping en de plas door het bluswater zal worden vergroot. Deze stelling is door verweerder, daartoe geadviseerd door de VRR, gemotiveerd weersproken. De temperatuur blijft volgens verweerder in het begin gedurende langere tijd zo hoog dat het koel- en bluswater voor het grootste deel verdampt. De bluswatercapaciteit kan verlaagd worden naarmate de brand en de warmtestraling is afgenomen, aangezien er dan minder water nodig is. Volgens de VRR is dat niet al na 30 seconden, maar pas na langere tijd. Bovendien is naar de rechtbank begrijpt volgens beide deskundigen in elk geval bij aanvang van de bestrijding van de brand een bluswatercapaciteit van 180 m³ het meest effectief. Hoe lang het duurt voordat de bluscapaciteit kan/moet worden verminderd kan, naar verweerder onweersproken heeft gesteld, de brandweer ter plaatse beoordelen aan de hand van de feitelijke situatie.
7.5.
Eisers hebben zich subsidiair op het standpunt gesteld dat naast een primaire bluswatercapaciteit van 90 m³ per uur, ook gebruik kan worden gemaakt van een secundaire bluswatervoorziening van 90 m³ per uur, zodat op die manier wordt voorzien in een bluswatercapaciteit van in totaal 180 m³ per uur. Volgens de VRR is het van belang dat er direct bij aankomst van de brandweer kan worden aangesloten op het bluswaternet zodat er onmiddellijk voldoende bluswater beschikbaar is. Een secundaire bluswatervoorziening vergt meer opbouwtijd en bovendien een tweede tankautospuit waarvoor een langere opkomsttijd geldt. Hierdoor verstrijkt er meer tijd waarin het incident zich kan uitbreiden en het risico ontstaat dat het incident onbeheersbaar wordt. De VRR heeft inzichtelijk gemotiveerd dat de tijd die nodig is om de secundaire bluswatervoorziening op te bouwen (ongeveer 30 minuten) niet acceptabel is gelet op de tijd waarbinnen de aangestraalde vrachtwagens van beide zijden moeten worden gekoeld om escalatie te voorkomen (binnen 20-30 minuten). Door eisers is dit onvoldoende weersproken, nu zij slechts stellen dat zij een opbouwtijd van 30 minuten niet realistisch achten. Voorts beroepen zij zich op de Handreiking, waarin toepassing van een secundaire bluswatercapaciteit als standaard geldt voor bepaalde incidenten. Zoals verweerder terecht heeft gesteld is deze Handreiking echter niet van toepassing op de bluswatervoorziening binnen inrichtingen, omdat daarvoor maatwerk vereist is. De Handreiking ziet wel bijvoorbeeld op parkeerplaatsen in openbaar gebied waaraan geen eisen kunnen worden gesteld, omdat voor deze locaties geen omgevingsvergunning is vereist voor het oprichten van een inrichting. Dergelijke parkeerplaatsen zijn echter niet vergelijkbaar met de truckparking, waar veel vrachtwagens tegelijkertijd aanwezig kunnen zijn, waarvan 87 vrachtwagens met gevaarlijke stoffen.
7.6.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder de adviezen van de VRR aan het bestreden besluit ten grondslag mogen leggen en voorschrift 1.6.5. aan de omgevingsvergunning kunnen verbinden.
8. Het beroep is derhalve ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.M.P.M. Weerdesteijn, voorzitter, en mr. E.R. Houweling en mr. J.D.M. Nouwen, leden, in aanwezigheid van mr. J. Houtman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 oktober 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.