Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Zittingsplaats Dordrecht
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: ROT 17/1978
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 oktober 2018 als bedoeld in artikel 8:80a van de Algemene wet bestuursrecht in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2], te [woonplaats] , gemeente [gemeente] , eisers,
gemachtigde: mr. A.M.L. Josten,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Giessenlanden, verweerder,
gemachtigde: mr. E.A. Schep.
Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen:
[naam 1], vergunninghouder, en
[naam 2], te [woonplaats] , gemeente [gemeente] ,
[naam 2], te [woonplaats] , gemeente [gemeente] ,
gemachtigde: mr. A.R. van Tilborg.
Procesverloop
Bij besluit van 19 augustus 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een mantelzorgwoning op het perceel [adres 1] te Giessenburg en voor het afwijken van het bestemmingsplan om het bouwen van de woning planologisch mogelijk te maken.
Bij besluit van 8 februari 2017, verzonden 14 februari 2017 (het bestreden besluit), heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 september 2018. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [naam 3] . Aan de zijde van vergunninghouder is [naam 2] verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en door [naam 4] .
Overwegingen
1. Vergunninghouder heeft een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning ten behoeve van een mantelzorgwoning op het perceel [adres 1] te Giessenburg. In de hoofdwoning op het perceel [adres 2] woont de dochter van de vergunninghouder met haar gezin. Vergunninghouder en zijn echtgenote wonen in de mantelzorgwoning.
2. Eisers wonen op het perceel naast dat waarvoor de vergunning is aangevraagd.
3.1.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk;
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…).
Op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
Op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
3.2.
Ingevolge artikel 2.7 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) worden als categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid onder a, onder 2˚, van de Wabo aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van Pro bijlage II.
Ingevolge artikel 4 van Pro bijlage II van het Bor komen voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van die wet, van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking:
1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf;
b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2; (…)
(..)
3. een bouwwerk, geen gebouw zijnde, of een gedeelte van een dergelijk bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 10 m, en
b. de oppervlakte niet meer dan 50 m2.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor wordt onder een ’bijbehorend bouwwerk’ verstaan: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.
Ingevolge dit artikellid wordt onder ‘huisvesting in verband met mantelzorg’ verstaan: huisvesting in of bij een woning van één huishouden van maximaal twee personen, van wie ten minste één persoon mantelzorg verleent aan of ontvangt van een bewoner van de woning.
Ingevolge dit artikellid wordt onder ‘mantelzorg’ verstaan: intensieve zorg of ondersteuning, die niet in het kader van een hulpbehoevend beroep wordt geboden aan een hulpbehoevende, ten behoeve van zelfredzaamheid of participatie, rechtstreeks voortvloeiend uit een tussen personen bestaande sociale relatie, die de gebruikelijke hulp van huisgenoten voor elkaar overstijgt, en waarvan de behoefte met een verklaring van een huisarts, wijkverpleegkundige of andere door de gemeente aangewezen sociaal-medisch adviseur kan worden aangetoond.
Op grond van artikel 1, vierde lid, van bijlage II van het Bor wordt voor de toepassing van deze bijlage huisvesting in verband met mantelzorg aangemerkt als functioneel verbonden met het hoofdgebouw.
4. Het perceel aan de [adres 2] ligt in het plangebied van het bestemmingsplan ‘Dorpskern Giessenburg’. Niet in geschil is dat het bouwplan qua oppervlakte en gebruik niet aan de bestemmingsplanbepalingen voldoet. Ook de hoogte van de erfafscheiding voldoet niet aan de planvoorschriften.
5. Verweerder heeft een omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo en artikel 4, eerste en derde lid, van bijlage II van het Bor. Verweerder heeft voor wat betreft de oppervlakte van het bijbehorend bouwwerk aansluiting gezocht bij de regeling voor vergunningvrije bijbehorende bouwwerken en bij de kruimelregeling voor bijbehorende bouwwerken buiten de bebouwde kom, die beide uitgaan van maximaal 150 m2 aan bijbehorende bouwwerken. Het onderhavige perceel is gelegen binnen de bebouwde kom. De woning met een oppervlakte van 97,4 m2 voldoet volgens verweerder hieraan. Op grond van artikel 4, derde lid, van bijlage II van het Bor heeft verweerder voorts een erfafscheiding in afwijking van het bestemmingsplan vergund tot een hoogte van 3,30 meter, dit om onevenredige aantasting van privacy en woongenot van eisers te voorkomen.
6. Eisers kunnen zich niet verenigen met het bestreden besluit. Zij hebben grote bezwaren tegen de realisatie van de mantelzorgwoning, in het bijzonder tegen de hoogte en tegen de grootte van de woning, en tegen de hoge erfafscheiding. Zij stellen dat sprake is van inbreuk op hun privacy omdat vanuit de mantelzorgwoning over de haag op de erfgrens heen op hun perceel gekeken kan worden. Ook hebben eisers zicht op het bouwwerk. Voorts stellen eisers dat de noodzaak van mantelzorg onvoldoende is aangetoond. Al helemaal is niet aangetoond dat sprake is van intensieve zorg of ondersteuning. Verder is het bouwplan volgens hen in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
7. De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo en artikel 4 van Pro bijlage II bij het Bor een omgevingsvergunning te verlenen, behoort in dit geval tot de bevoegdheid van verweerder, waarbij verweerder beleidsvrijheid heeft en de rechter de beslissing terughoudend moet toetsen. Dat betekent dat de rechtbank zich moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om een omgevingsvergunning te verlenen.
8. De rechtbank is van oordeel dat – behoudens toepassing van artikel 1, vierde lid, van bijlage II van het Bor – het onderhavige bouwwerk niet kan worden aangemerkt als een bouwwerk dat functioneel verbonden is met het hoofdgebouw als bedoeld in de definitie van bijbehorend bouwwerk, opgenomen in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Op grond van artikel 1, vierde lid, van bijlage II van het Bor wordt voor de toepassing van deze bijlage huisvesting in verband met mantelzorg aangemerkt als functioneel verbonden met het hoofdgebouw. Voor de vraag of verweerder de mantelzorgwoning terecht heeft aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor, is dus van belang of de mantelzorgwoning terecht is aangemerkt als huisvesting in verband met mantelzorg volgens de definitie van mantelzorg die is gegeven in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Of de mantelzorgwoning terecht als huisvesting in verband met mantelzorg is aangemerkt, is evenzeer van belang voor de beoordeling of het strijdig gebruik niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
9. Verweerder heeft aan zijn overweging dat de beoogde activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening ten grondslag gelegd dat hij een positieve houding aanneemt jegens mantelzorg en bereid is mantelzorg te faciliteren. Verweerder wil bijdragen aan de landelijk ingezette transformatie naar een meer zelfredzame samenleving. Mantelzorg kan de zorgbehoevende in zijn of haar zelfredzaamheid vergroten. Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat het gezien de leeftijd van betrokkenen en hun gezondheidssituatie reeds voldoende duidelijk is dat sprake is van mantelzorg. Verweerder stelt dat hij desondanks ook een Wmo-arts heeft geraadpleegd die heeft bevestigd dat sprake is van mantelzorg. Verweerder heeft de Rapportage medische indicatie Wmo (hierna: het Wmo-advies) aan de rechtbank toegezonden met het verzoek om artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) toe te passen. De rechtbank Rotterdam heeft in haar uitspraak van 10 januari 2018 dit verzoek afgewezen en op grond van artikel 8:32 van Pro de Awb bepaald dat de kennisneming van het Wmo-advies is voorbehouden aan de gemachtigde van eisers.
10. De rechtbank stelt allereerst vast dat de definitie van mantelzorg in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor afwijkt van de definitie van mantelzorg in artikel 1.1.1. van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015). Van mantelzorg in de zin van bijlage II van het Bor is, anders dan in de Wmo 2015, pas sprake als sprake is van intensieve zorg of ondersteuning. De rechtbank is van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat sprake is van een dergelijke intensieve zorg of ondersteuning bij vergunninghouder en/of zijn echtgenote. Dit blijkt naar het oordeel van de rechtbank niet uit het overgelegde Wmo-advies. Wellicht vindt dit zijn oorzaak in het hanteren van de definitie van de Wmo 2015. In de door vergunninghouder overgelegde verklaringen van de huisarts staat alleen dat mantelzorg nodig is. Uit het bestreden besluit volgt evenmin dat voldaan wordt aan de definitie van mantelzorg van artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Uit het bestreden besluit volgt ook niet dat sprake is van daadwerkelijke verlening van mantelzorg door een bewoner van de woning [adres 2] . Gelet hierop komt de rechtbank tot de conclusie dat het bestreden besluit op dit onderdeel niet zorgvuldig tot stand is gekomen en niet deugdelijk is gemotiveerd en daarom in strijd is met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
11. De rechtbank is ook overigens van oordeel dat in het bestreden besluit onvoldoende is onderbouwd dat geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank overweegt daarbij dat artikel 15.5.1 van de bestemmingsplanvoorschriften voorziet in een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid voor het gebruiken van een bijbehorend bouwwerk als afhankelijke woonruimte, met dien verstande dat een dergelijke bewoning noodzakelijk is vanuit oogpunt van mantelzorg, er geen onevenredige aantasting plaatsvindt van in het geding zijnde belangen waaronder die van omwonenden en (agrarische) bedrijven, en de afhankelijke woonruimte binnen de vigerende regeling inzake bijbehorende bouwwerken wordt ingepast met een maximale oppervlakte van 75 m2. De mantelzorgwoning kent een oppervlakte van 97,4 m2. Verweerder heeft voor wat betreft de maximale oppervlakte aansluiting heeft gezocht bij de kruimelregeling voor bijbehorende bouwwerken buiten de bebouwde kom maar is voor wat betreft de maximale hoogte hiervan juist, zonder nadere motivering, afgeweken door slechts te stellen dat het gebouw qua hoogte past binnen de kruimelregeling voor bijbehorende bouwwerken binnen de bebouwde kom. Niet in geschil is dat de mantelzorgwoning aan de voorzijde 4,8 m hoog is en aan de achterzijde 6,4 m hoog. Het hoogteverschil van 1,62 m is een gevolg van de ligging aan een secundaire waterkering, waardoor sprake is van een aflopend terrein. Ter zitting is door de gemachtigde van vergunninghouder gesteld dat een verdiepte aanleg van de mantelzorgwoning zou betekenen dat deze woning lager ligt dan de hoofdwoning. Door verweerder is evenwel noch in het bestreden besluit noch in het verweerschrift noch ter zitting voldoende onderbouwd waarom alternatieven, die leiden tot geen of een geringere overschrijding van de maximale hoogte van 5 m bij vergunningvrije bijbehorende bouwwerken, onmogelijk of onwenselijk zijn. Ook heeft verweerder onvoldoende onderbouwd hoe het mogelijk maken van een mantelzorgwoning met een oppervlakte van 97,4 m2 zich verhoudt tot de uitgangspunten van het bestemmingsplan dat uitgaat van een maximale oppervlakte van 75 m2 voor mantelzorgwoningen. Ook in zoverre is daarom het bestreden besluit niet zorgvuldig tot stand is gekomen en niet deugdelijk gemotiveerd, zodat sprake is van strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
12. Tenslotte is de rechtbank uit het dossier onvoldoende duidelijk geworden of en in hoeverre de erfafscheiding voldoet aan de in artikel 4, onder 3, van bijlage II van het Bor gestelde maximale oppervlakte van 50 m2. Omdat verweerder het oprichten van de erfafscheiding mede ten grondslag heeft gelegd aan de overweging dat geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening, is de beantwoording van deze vraag ook voor dit aspect van belang. De rechtbank ziet zich daarom graag door verweerder nader voorgelicht over de exacte maten van de erfafscheiding.
13. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen moet verweerder zijn besluit om een omgevingsvergunning te verlenen nader motiveren. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
14. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb uiterlijk binnen twee weken aan de rechtbank meedelen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers en vergunninghouder in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
15. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, rechter, in aanwezigheid van mr. Y.F.J. Fransen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 oktober 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de einduitspraak in deze zaak.