Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
zaaknummers: ROT 18/3599 en ROT 18/3608
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 maart 2019 in de zaken tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. E. Smits,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. drs. M.A.C. Kooij.
Procesverloop
Bij besluit van 31 oktober 2017 (het primaire besluit I) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een vergunning voor woningvorming in het pand aan de [adres 1] afgewezen.
Bij besluit van eveneens 31 oktober 2017 (het primaire besluit II) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een vergunning voor woningvorming in het pand aan de [adres 2] afgewezen.
Bij besluit van 30 mei 2018 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard.
Bij besluit van eveneens 30 mei 2018 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit II ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten I en II beroep ingesteld. Het beroep tegen het bestreden besluit I is bij de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer ROT 18/3599 en het beroep tegen het bestreden besluit II onder zaaknummer ROT 18/3608.
Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft in beide zaken gelijktijdig plaatsgevonden op 21 januari 2019. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.J.M. de Jager, kantoorgenoot van haar gemachtigde, en haar bestuurders [bestuurder 1] en [bestuurder 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van M. Metin en N.J. de Bruin.
Overwegingen
1. Eiseres heeft de panden aan de [adres 1] en de [adres 2] in eigendom. Bij aanvraagformulieren van 11 september 2017 heeft eiseres bij verweerder aanvragen ingediend om vergunningen voor woningvorming in de betreffende panden. Bij de primaire besluiten I en II heeft verweerder de aanvragen van eiseres afgewezen, op de grond dat de panden zijn gelegen in een zogenoemd nulquotumgebied en het belang van het verbouwen van de panden tot ieder twee woonruimten niet groter is dan het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad, zodat de vergunningen moeten worden geweigerd op grond van artikel 3.3.4 van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2017 (de Huisvestingsverordening 2017), zoals deze gold van 26 april 2017 tot 3 januari 2018.
2. Verweerder heeft aan de bestreden besluiten I en II ten grondslag gelegd dat de panden zijn gelegen in gebieden waar juist een overschot bestaat aan kleine woonruimten en een tekort is aan grote woonruimten. Niet is gebleken dat het realiseren van kleinere woonruimten in dit geval bijdraagt aan de verbetering van de woonkwaliteit, zodat de uitzondering van artikel 3.3.4 van de Huisvestingsverordening 2017 terecht niet is toegepast. Volgens verweerder is het financieel belang van eiseres bij de woningvorming niet groter dan het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad. Onder verwijzing naar de uitspraak de rechtbank Amsterdam van 17 augustus 2017 (ECLI:NL:RBAMS:2017:5979) stelt verweerder dat op grond van artikel 21 van Pro de Huisvestingswet 2014 ook duurdere woningen kunnen worden aangewezen waarvoor de vergunningplicht geldt. Volgens verweerder heeft hij voldoende onderbouwd dat de panden van eiseres woonruimten betreffen die in Rotterdam schaars zijn, zodat die categorie woonruimte door de gemeenteraad mocht worden aangewezen als woonruimte die bij de woonruimtevoorraad behoort. Daarbij verwijst verweerder naar het raadsvoorstel tot vaststelling van de Huisvestingsverordening 2017 en de “Woonvisie Rotterdam, koers naar 2030 agenda tot 2020” (de Woonvisie), waarin volgens verweerder de schaarste aan middeldure en dure woningen uitgebreid is toegelicht. Verweerder stelt dat de uitgangspunten van de Huisvestingswet 2014 niet worden doorkruist met de Huisvestingsverordening 2017, zodat deze dan ook niet onverbindend is. Ten slotte stelt verweerder dat de Huisvestingsverordening 2017 in dit geval voor eiseres gunstiger is dan de op 3 januari 2018 in werking getreden Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2017/2 (de Verordening 2017/2), zodat de bezwaren van eiseres, gelet op het in artikel 5.2 van de Verordening 2017/2 opgenomen overgangsrecht, zijn getoetst aan de Huisvestingsverordening 2017.
3. Eiseres betoogt allereerst, onder verwijzing naar de geschiedenis van de totstandkoming van de Huisvestingswet 2014, dat de Huisvestingsverordening 2017 onverbindend is wegens strijd met de Huisvestingswet 2014. Uit de memorie van toelichting blijkt volgens eiseres dat het instrument van vergunningen voor woningvorming gericht moet zijn op het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte, waarbij verdringing in de hogere segmenten van de woningmarkt geen reden is voor overheidsingrijpen. Eiseres stelt dat haar woningen niet onder het goedkope deel van de woonruimtevoorraad kunnen worden geschaard en dat duurdere woningen niet op grond van artikel 21 van Pro de Huisvestingswet 2014 kunnen worden aangewezen. Eiseres meent dat de in de Huisvestingsverordening 2017 vervatte bevoegdheden hadden moeten worden beperkt tot de goedkope woonruimtevoorraad en dat de schaarste aan goedkope woonruimte door verweerder had moeten worden onderbouwd. Door de verordening toe te passen op alle woningen van de stad is de gemeenteraad volgens eiseres buiten de reikwijdte van de Huisvestingswet 2014 getreden. Eiseres stelt verder dat haar aanvragen door verweerder zijn geweigerd vanwege een beweerdelijke schaarste aan grote woonruimten in Rotterdam, maar dat verweerder het bestaan van deze schaarste niet heeft aangetoond. Evenmin is onderbouwd waarom een goede samenstelling van de woningvoorraad en de invloed die de woningvorming heeft op de leefbaarheid in de gehele gemeente, zouden noodzaken tot het uitgangspunt in de Huisvestingsverordening 2017 dat vergunningen voor woningvorming moeten worden geweigerd. Voor zover verweerder terecht een vergunning voor woningvorming vereist, voert eiseres onder meer aan dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom geen toepassing is gegeven aan de mogelijkheid tot het verlenen van de gevraagde vergunningen als bedoeld in artikel 3.3.4 van de Huisvestingsverordening 2017. De door haar in bezwaar overgelegde lijst van gevallen waarin wel vergunning tot woonvorming is verleend maakt volgens eiseres bovendien duidelijk dat verweerder geen eenduidige criteria hanteert en dat sprake is van willekeur.
4.1.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 maakt de gemeenteraad van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
Op grond van het tweede lid van dit artikel kan de gemeenteraad van zijn bevoegdheden op grond van de artikelen 12 en 13, alsmede, voor zover daartoe noodzakelijk, van die op grond van artikel 7, ook gebruik maken indien daartoe geen noodzaak is vanuit het oogpunt van het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 kan de gemeenteraad uitsluitend bij verordening voor de duur van ten hoogste vier jaar regels geven met betrekking tot:
a. het in gebruik nemen of geven van goedkope woonruimte, en
b. wijzigingen in de bestaande woonruimtevoorraad.
Op grond van artikel 21, aanhef en onder d, van de Huisvestingswet 2014 is het verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
Op grond van artikel 24 van Pro de Huisvestingswet 2014 stelt de gemeenteraad in de huisvestingsverordening regels omtrent de gronden die tot weigering van een vergunning als bedoeld in artikel 21 of Pro 22 kunnen leiden en de voorwaarden en voorschriften die burgemeester en wethouders kunnen verbinden aan een vergunning als bedoeld in die artikelen.
4.2.
Op grond van artikel 3.3.1 van de Huisvestingsverordening 2017 is paragraaf 3.3 (“Vergunning voor woningvorming”) van toepassing op alle woonruimten die zijn gelegen in de straten en gebieden die zijn genoemd in bijlage 4 bij deze verordening.
Op grond van artikel 3.3.2 van de Huisvestingsverordening 2017 is het verboden om een in artikel 3.3.1 aangewezen woonruimte zonder een vergunning voor woningvorming te verbouwen tot twee of meer woonruimten.
Op grond van artikel 3.3.4 van de Huisvestingsverordening 2017 weigert het college een vergunning voor woningvorming, tenzij het belang van het verbouwen van de woonruimte tot twee of meer woonruimten groter is dan het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad.
In de in bijlage 4 van de Huisvestingsverordening 2017 opgenomen lijst van nulquotumgebieden, zoals genoemd in artikel 3.3.1, zijn de gebieden genoemd waarin de panden van eiseres zijn gelegen, te weten de wijk Carnisse en de wijk Tarwewijk.
5. De rechtbank stelt gelet op het verhandelde ter zitting vast dat niet in geschil is dat aan de bestreden besluiten I en II de Huisvestingsverordening 2017 ten grondslag ligt, zodat de rechtbank uitsluitend deze verordening zal betrekken bij haar beoordeling.
6. Eiseres heeft als meest verstrekkende beroepsgrond aangevoerd dat de Huisvestingsverordening 2017 onverbindend is wegens strijd met de Huisvestingswet 2014, zodat verweerder de voorgenomen woningvorming in haar panden ten onrechte vergunningplichtig heeft gesteld. Deze beroepsgrond slaagt.
7. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de tekst van artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 dat de gemeenteraad slechts gebruik mag maken van zijn bevoegdheid om een huisvestingsverordening vast te stellen, indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. In de memorie van toelichting op de Huisvestingswet 2014 (Kamerstukken II 2009/2010, 32 271, nr. 3) is bij de toelichting op artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 vermeld dat het bij de bevoegdheden van de gemeenteraad altijd moet gaan om het goedkope deel van de woonruimtevoorraad, met uitzondering van de bevoegdheden met betrekking tot urgentieverlening (de artikelen 12 en 13 van de Huisvestingswet 2014). De rechtbank stelt vast dat deze uitzondering is neergelegd in artikel 2, tweede lid, van de Huisvestingswet 2014. Bij de toelichting op artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 is verder vermeld dat bij het vaststellen van de huisvestingsverordening niet alleen aangetoond zal moeten worden dat er sprake is van schaarste (aan goedkope woonruimte), maar dat tevens zal moeten worden onderbouwd dat de toepassing van de bevoegdheden van de Huisvestingswet 2014 geschikt en noodzakelijk is voor de beoogde rechtvaardige en evenwichtige verdeling. In artikel 4, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 is vervolgens geregeld waarop een huisvestingsverordening betrekking kan hebben en voor welke maximale termijn deze kan gelden. Dat in dit artikel niet (nogmaals) is vermeld dat een huisvestingsverordening slechts mag worden vastgesteld indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte, maakt, anders dan verweerder heeft gesteld, niet dat aan de in artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 gestelde voorwaarden voor het mogen vaststellen van een huisvestingsverordening voorbij kan worden gegaan. De rechtbank merkt voorts op dat bij nota van wijziging (Kamerstukken II 2010/2011, 32 271, nr. 8) de tweede volzin (‘of voor de bevordering van de leefbaarheid en is voldaan aan de vereisten van subsidiariteit en proportionaliteit.’) van artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014, zoals dit artikel luidde bij het voorstel van wet, is komen te vervallen. Anders dan verweerder heeft betoogd kan de huisvestingsverordening dan ook niet worden vastgesteld (enkel) met het oog op de aanpak van leefbaarheidsproblemen, zonder dat (eerst) is aangetoond dat het gebruik van deze bevoegdheid noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
8. De gemeenteraad van de gemeente Rotterdam heeft in de Huisvestingsverordening 2017 niet onderbouwd dat in (delen van) de gemeente Rotterdam sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte. In het verweerschrift heeft verweerder juist gesteld dat voor meer evenwicht in de Rotterdamse woonvoorraad is voorzien in een afname van het aantal goedkope woningen. Dit volgt ook uit de Woonvisie waarin onder meer is vermeld dat de toename van het middeldure en dure marktsegment is gekoppeld aan een afname van het aantal goedkope woningen, waardoor meer evenwicht ontstaat in de Rotterdamse woningvoorraad. Verder is in de Woonvisie vermeld dat Rotterdam de enige gemeente is met een grote overmaat aan goedkope woningen en dat dit de Rotterdamse woningmarkt fundamenteel anders maakt en de reden is waarom het vergroten van het aandeel middelduur/duur al jaren inzet van beleid is. Nu verweerder bij de vaststelling van de Huisvestingsverordening 2017 niet heeft onderbouwd en aangetoond dat in de gemeente Rotterdam sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte, was verweerder gelet op artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 niet bevoegd om een huisvestingsverordening vast te stellen, met uitzondering van de bevoegdheden met betrekking tot urgentieverlening (waartoe de gemeenteraad van de gemeente Rotterdam de Verordening Woonruimtebemiddeling regio Rotterdam 2015 heeft vastgesteld). De verwijzing door verweerder naar de door hem bij het verweerschrift overgelegde onderzoeksnotitie ‘Verkenning schaarste grote woningen’ van 21 november 2018, leidt niet tot een ander oordeel. Uit dit document blijkt niet dat in Rotterdam sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte. De onderzoeksnotitie is van veel latere datum dan de vaststelling van de Huisvestingsverordening 2017, is achteraf opgesteld en ziet bovendien op een andere vraag, namelijk of grotere woningen in Rotterdam schaars zijn.
9. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de Huisvestingsverordening 2017, (Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2017, zoals deze gold van 26 april 2017 tot 3 januari 2018) onverbindend is wegens strijd met artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 en bij de toetsing van de bestreden besluiten I en II buiten toepassing dient te blijven. Aangezien de bestreden besluiten I en II zijn gebaseerd op de bepalingen van de Huisvestingsverordening 2017 die onverbindend moet worden geacht, kunnen deze besluiten geen stand houden. De beroepen van eiseres zijn dan ook gegrond en de bestreden besluiten I en II worden vernietigd. Gelet op het onverbindend verklaren van de Huisvestingsverordening 2017 heeft de gemeenteraad ten onrechte op grond van artikel 21, aanhef en onder d, van de Huisvestingswet 2014 woonruimten aangewezen, zodat verweerder eiseres geen vergunningplicht voor woningvorming kan tegenwerpen. De rechtbank ziet gelet hierop aanleiding zelf in de zaak te voorzien door de primaire besluiten I en II te herroepen. Dit betekent dat eiseres geen vergunning voor woningvorming nodig heeft voor het tot twee of meer woonruimten verbouwen van haar panden aan de [adres 1] en de [adres 2] . Dit laat onverlet dat eventueel andere vergunningen voor de verbouwing nodig zijn. De overige beroepsgronden van eiseres behoeven daarom geen bespreking.
10. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en wegingsfactor 1). Daarbij merkt de rechtbank de zaken ROT 18/3599 en ROT 18/3608 aan als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten I en II;
- herroept de primaire besluiten I en II;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van in totaal € 676,- (twee keer € 338,-) vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.G.L. de Vette, voorzitter, en mr. A.I. van Strien en mr. M. de Rooij, leden, in aanwezigheid van mr. P.B. Thiemann, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 13 maart 2019.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.