Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht 3
zaaknummers: ROT 17/5420, ROT 17/4786, ROT 17/4784, ROT 17/4785, ROT 17/3093,
ROT 17/3130, ROT 17/3131, ROT 17/3134 en ROT 17/3135
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 januari 2019 in de zaken tussen
[eiseres 1] , te [vestigingsplaats] , en [eiseres 2] te [vestigingsplaats] ,
(eiseressen, voor de leesbaarheid hierna tezamen genoemd: eiseres)
gemachtigde: mr. E. Dans,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman.
Procesverloop
Bij besluiten van 7 april 2017, 3 maart 2017, 14 april 2017, 31 maart 2017, 9 september 2016, 23 september 2016, 21 oktober 2016, 23 december 2016 en 6 januari 2017 (de primaire besluiten) heeft verweerder eiseres negen boetes opgelegd van € 1.500,- dan wel € 2.500,- vanwege overtredingen van de Wet dieren.
Bij besluiten van 31 juli 2017, 27 juni 2017 en 14 april 2017 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 19 december 2018. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door dr. ing. M.A. Gerritzen, senior scientist animal welfare bij Wageningen Lifestock Research. Daarnaast zijn namens eiseres verschenen [naam] , directeur kwaliteit, en [naam] , plantmanager. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , dierenarts en senior inspecteur bij de afdeling ontwikkeling en ondersteuning van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), en [naam] , senior inspecteur en toezichthoudend dierenarts bij de NVWA en bedrijfsbeheerder namens de NVWA voor eiseres.
Overwegingen
1. Verweerder heeft aan eiseres negen boetes opgelegd omdat medewerkers (zogenoemde aanhakers of aanhangers) van eiseres op de controledatum niet over een getuigschrift van vakbekwaamheid beschikten. Verweerder heeft dit gebaseerd op rapporten van bevindingen die zijn opgemaakt door toezichthouders van de NVWA. Volgens verweerder gaat het in deze zaken om het beboetbare feit dat eiseres er niet op toezag dat de slachtactiviteiten uitsluitend werden verricht door personen die beschikten over een getuigschrift van vakbekwaamheid voor dergelijke activiteiten overeenkomstig artikel 21 van de Verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening 1099/2009). Volgens verweerder heeft eiseres daarmee artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren, en met artikel 7, tweede lid, van Verordening 1099/2009 overtreden.
2. Eiseres voert aan dat zij de overtredingen niet heeft begaan omdat voor de betreffende werkzaamheden (het aanhaken van gedode kuikens) geen getuigschrift is vereist. In de slachterij van eiseres ondergaan de kuikens een twee fasen CO2-bedwelming; de kuikens worden eerst bedwelmd door een verhoogde CO2 concentratie en vervolgens wordt de CO2 concentratie nog verder verhoogd met de dood van de kuikens tot gevolg. Nadat de kuikens bedwelmd en gedood zijn worden ze door medewerkers van eiseres aan de slachtlijn aangehangen. Deze aanhangmedewerkers hoeven geen getuigschrift te hebben omdat de kuikens die zij aanhangen al dood zijn. Eiseres verwijst naar het rapport “Twee-fasen CO2-bedwelming van pluimvee in de praktijk” van Wageningen UR Livestock Research (hierna: WUR) van december 2009. Uit het onderzoek dat aan dat rapport ten grondslag ligt blijkt dat de kuikens die na toepassing van die bedwelmingsmethode bij eiseres worden aangehaakt, al dood zijn. Daarnaast volgt ook uit Verordening 1099/2009 dat de bedwelmingsmethode die eiseres toepast geen eenvoudige bedwelming is en dus onmiddellijk de dood tot gevolg heeft. De dood treedt niet pas in bij het aansnijden van de aangehangen kuikens; het aansnijden heeft bij eiseres slechts tot doel de kuikens te laten leegbloeden. Voorts hanteert verweerder ten onrechte louter hartslag als beslissende indicator of de kuikens levend zijn; bij een dood kuiken kunnen ongecontroleerde hartspiersamentrekkingen worden waargenomen. Beslissend is of een kuiken definitief buiten bewustzijn en gevoelloos is, wat het geval is als een kuiken hersendood is. Eiseres verwijst daarbij naar voornoemd rapport van WUR waaruit volgt dat circa 40 seconden voor het verlaten van het bedwelmingsproces geen noemenswaardige hersenactiviteit meer bij de kuikens wordt waargenomen. Dr. ing. M.A. Gerritzen van WUR concludeert dat vleeskuikens die het bedwelmingssysteem bij eiseres verlaten niet levend aangehangen worden. Daarnaast hoeven de aanhangmedewerkers ook geen getuigschrift te hebben voor het beoordelen van de effectiviteit van de bedwelming omdat die beoordeling volgens Verordening 1099/2009 een steekproefsgewijze controle is die bij eiseres wordt verricht door andere medewerkers die wel over een getuigschrift als bedoeld in de Verordening 1099/2009 beschikken. Bovendien garandeert eiseres dat altijd één van de aanhangmedewerkers zo’n getuigschrift heeft; die medewerker heeft mede de taak om continu te monitoren of de bedwelming effectief verloopt. Overigens ligt aan de boete niet ten grondslag dat sprake was van inadequate bedwelming; het ging om kuikens die goed bedwelmd en niet meer levend waren, aldus eiseres.
3. Voor de beoordeling van dit geschil zijn onder meer de volgende onderdelen van Verordening 1099/2009 relevant.
3.1.
Overweging 24 van de preambule van Verordening 1099/2009:
Afhankelijk van de wijze waarop zij bij het slachten of doden gebruikt worden, kunnen sommige bedwelmingsmethoden tot de dood van dieren leiden op een manier die geen pijn en zo weinig mogelijk spanning en lijden bij het dier veroorzaakt. Andere bedwelmingsmethodes leiden niet altijd tot de dood en de dieren kunnen gedurende een verdere pijnlijke behandeling opnieuw tot bewustzijn komen of opnieuw gevoelig worden. Die methoden dienen daarom te worden aangevuld met andere technieken die tot een zekere dood leiden voordat de dieren weer bijkomen. Het is derhalve van essentieel belang aan te geven welke bedwelmingsmethoden moeten worden aangevuld met een methode voor het doden.
3.2.
Artikel 2, aanhef en onder f, van Verordening 1099/2009:
Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:
(f) “bedwelmen”: iedere bewust gebruikte methode die een dier pijnloos in een staat van bewusteloosheid en gevoelloosheid brengt, met inbegrip van methoden die onmiddellijk de dood tot gevolg hebben.
3.3.
Artikel 4, eerste lid, van Verordening 1099/2009:
Dieren worden uitsluitend gedood nadat zij zijn bedwelmd volgens de methoden en de desbetreffende specifieke toepassingsvoorschriften zoals beschreven in bijlage I. De toestand van bewusteloosheid en gevoelloosheid wordt aangehouden tot bij het dier de dood is ingetreden. De in bijlage I vermelde methoden die niet de onmiddellijke dood tot gevolg hebben (hierna “eenvoudige bedwelming” genoemd), worden zo spoedig mogelijk gevolgd door een methode die de dood garandeert, zoals het verbloeden, pithing, elektrocutie of langdurige blootstelling aan zuurstoftekort.
3.4.
Bijlage 1, overzicht van methoden voor het bedwelmen van dieren, plus bijbehorende specificaties (zoals bedoeld in artikel 4), van Verordening 1099/2009.
In Tabel 3 (gasmethoden) is de methode “Koolstofdioxide in twee fasen” opgenomen met daarbij deze beschrijving: “Opeenvolgende blootstelling van dieren bij bewustzijn aan een gasmengsel dat minder dan 40 % koolstofdioxide bevat, gevolgd door een hogere concentratie koolstofdioxide wanneer de dieren het bewustzijn hebben verloren”.
3.5.
Artikel 7, tweede lid, van Verordening 1099/2009:
De bedrijfsexploitanten zien erop toe dat de volgende slachtactiviteiten uitsluitend worden verricht door personen die beschikken over een getuigschrift van vakbekwaamheid voor dergelijke activiteiten overeenkomstig artikel 21, waaruit blijkt dat zij in staat zijn deze uit te voeren overeenkomstig de in deze verordening vastgestelde voorschriften:
het behandelen en verzorgen van dieren voorafgaand aan de fixatie;
het fixeren van dieren met het oog op het bedwelmen of doden;
het bedwelmen van dieren;
het beoordelen van de effectiviteit van de bedwelming;
het aanhaken of optakelen van levende dieren;
het verbloeden van levende dieren;
het slachten overeenkomstig artikel 4, lid 4.
4. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat bepaalde aanhangmedewerkers van eiseres, die de kuikens na het twee fasen CO2 bedwelmingsproces aanhangen, niet beschikten over een getuigschrift van vakbekwaamheid, zoals in de rapporten van bevindingen is geconstateerd.
5. Volgens verweerder heeft eiseres niet aan artikel 7, tweede, van Verordening 1099/2009 voldaan, omdat de aanhangmedewerkers van eiseres de slachtactiviteit genoemd onder e (het aanhaken van levende dieren) verrichten en dus over een getuigschrift moeten beschikken. Volgens eiseres verrichten de aanhangmedewerkers deze slachtactiviteit niet omdat deze medewerkers bij eiseres geen levende maar dode dieren aanhaken.
5.1.
In Verordening 1099/2009 wordt een onderscheid gemaakt tussen bedwelmingsmethoden die tot de dood van dieren leiden en bedwelmingsmethoden die niet tot de dood van dieren leiden en daarom moeten worden aangevuld met andere technieken die wél een zekere dood tot gevolg hebben. In overweging 24 van de preambule wordt gewezen op het belang om aan te geven welke bedwelmingsmethoden moeten worden aangevuld met een methode voor het doden. Dit uitgangspunt is uitgewerkt in artikel 4 en bijlage I. Op grond van artikel 4, eerste lid, worden in bijlage I de methoden die niet de onmiddellijke dood tot gevolg hebben “eenvoudige bedwelming” genoemd. Bij de door eiseres gebruikte methode “koolstofdioxide in twee fasen” is in bijlage I, anders dan bij andere methoden, niet vermeld dat het een eenvoudige bedwelming betreft. Aldus kan uit de bedoeling zoals die blijkt uit de preambule, de tekst en het systeem van Verordening 1099/2009 en in het bijzonder de hiervoor genoemde onderdelen worden geconcludeerd dat de door eiseres gebruikte twee fasen CO2 bedwelmingsmethode volgens die verordening in principe als een bedwelmingsmethode geldt die de onmiddellijke dood tot gevolg heeft.
5.2.
In het verweerschrift van 25 september 2017 (pagina 4, 5e alinea) heeft verweerder nog het standpunt ingenomen dat er bij eiseres sprake is van een methode van “eenvoudige bedwelming” zoals bedoeld in artikel 4 en bijlage I van de Verordening 1099/2009. Ter zitting heeft verweerder dat standpunt verlaten en erkend dat de door eiseres gebruikte bedwelmingsmethode tot de dood van de dieren leidt, maar gesteld dat in de praktijk bij eiseres, na toepassing van die methode, feitelijk dieren nog levend worden aangehangen, althans dat niet gegarandeerd alle dieren die worden aangehangen dood zijn. Wat hier ook van zij, naar het oordeel van de rechtbank zijn in Verordening 1099/2009 voorschriften in de eerste plaats gekoppeld aan de gebruikte bedwelmingsmethode. De voorschriften voor getuigschriften van vakbekwaamheid in artikel 7 kunnen dan ook niet anders worden gelezen dan dat de door de slachterij gebruikte bedwelmingsmethode bepaalt of en welk personeel gecertificeerd moet zijn. In dit geval hanteert eiseres een methode die de onmiddellijke dood tot gevolg heeft en deze methode bepaalt dus welke voorschriften gelden. Nu bij de door eiseres gebruikte twee fasen CO2 bedwelmingsmethode ervan mag worden uitgegaan dat de dieren aan het einde van het bedwelmingsproces dood zijn, vindt de in artikel 7 genoemde slachtactiviteit “het aanhaken van levende dieren” bij eiseres niet plaats. Dit is anders bij bijvoorbeeld de (in andere slachterijen) toegepaste methode van het elektrisch waterbad, die (slechts) tot doel heeft het bewustzijn en de gevoeligheid van de dieren uit te schakelen waarna ze levend worden aangehangen, of bij de methode van elektrische bedwelming. Dat de aanhangmedewerkers van eiseres in de praktijk wellicht soms een dier aanhaken dat nog levend is, maakt dit niet anders. Voor het mogelijk niet goed functioneren van de methode van twee fasen CO2-bedwelming bij bijvoorbeeld een storing, kent de Verordening 1099/2009 andere controlemechanismen, zoals opgenomen in artikel 3, derde lid, en wellicht artikel 5. Voor de lezing van artikel 7 zoals door verweerder toegepast bij de boetebesluiten zoals die aan eiseres zijn opgelegd, vindt de rechtbank geen grondslag in de Verordening 1099/2009.
5.3.
Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat de slachtactiviteit genoemd in artikel 7, onder e, van Verordening 1099/2009 niet door de aanhangmedewerkers van eiseres wordt verricht en dat de aanhangmedewerkers daarvoor dus niet over een getuigschrift hoeven te beschikken. Er kan naar het oordeel van de rechtbank redelijkerwijs geen twijfel bestaan over de uitleg van artikel 7, onder e, van Verordening 1099/2009 ten aanzien van niet eenvoudige bedwelmingsmethoden. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen, zoals verweerder ter zitting heeft geopperd.
6. Voorzover verweerder heeft gesteld dat de aanhangmedewerkers van eiseres eveneens over een getuigschrift moeten beschikken omdat zij de slachtactiviteit genoemd in artikel 7, onder d, namelijk het beoordelen van de effectiviteit van de bedwelming, dienen uit te voeren geldt het volgende.
6.1.
Zoals hiervoor is overwogen gebruikt eiseres een bedwelmingsmethode die de onmiddellijke dood tot gevolg heeft en zijn de voorschriften van de Verordening 1099/2009 gekoppeld aan de gebruikte bedwelmingsmethode. Nu bij de door eiseres gebruikte twee fasen CO2-bedwelmingsmethode ervan wordt uitgegaan dat de dieren aan het einde van het bedwelmingsproces, op het moment van aanhangen, dood zijn, kan niet worden geconcludeerd dat het tot de taak van de aanhangers behoort om de effectiviteit van de bedwelming bij de dieren te beoordelen. Hoogstens vindt een dergelijke controle op de bedwelming plaats in het kader van artikel 5 van Verordening 1099/2009, maar die wordt door een andere, wél gecertificeerde, medewerker (de welfare-officer) verricht, zoals eiseres ter zitting heeft toegelicht en door verweerder niet is betwist. De rechtbank concludeert dat ook de slachtactiviteit genoemd in artikel 7, onder d, van Verordening 1099/2009 niet op de aanhangmedewerkers van eiseres van toepassing is en dat deze medewerkers dus ook niet om die reden over een getuigschrift moesten beschikken.
7. De rechtbank merkt op dat verweerder ter onderbouwing van de boeteopleggingen er met name op wijst dat bij het bedwelmingsproces een en ander mis kan gaan. Door technische of menselijke fouten of anderszins kan het gebeuren dat een kuiken dat het bedwelmingsproces bij eiseres heeft doorlopen nog levend is of zelfs nog tekenen van bewustzijn vertoont. Zoals hiervoor is overwogen is die situatie in de praktijk niet relevant voor de toepasselijkheid van bepaalde voorschriften, zoals in artikel 7 van Verordening 1099/2009; bepalend daarvoor is de gebruikte bedwelmingsmethode. Dat betekent niet dat verweerder geen mogelijkheden heeft om op te treden als het in de praktijk bij eiseres niet gaat zoals het bij een dergelijk bedwelmingsproces zou moeten gaan. Verordening 1099/2009 kent immers op dat punt ook voorschriften waarop verweerder kan handhaven, zoals artikel 3, waarin onder meer staat dat dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden moet worden bespaard en dat in dat kader de voorzieningen voor het doden van dieren zodanig onderhouden en gebruikt worden dat het voorkomen van pijn, spanning of lijden het hele jaar door is gewaarborgd.
8. Gelet op het voorgaande heeft verweerder ten onrechte vastgesteld dat eiseres artikel 7, tweede lid, van Verordening 1099/2009 heeft overtreden. Verweerder was dus niet bevoegd de boetes op te leggen.
9. De rechtbank verklaart de beroepen daarom gegrond en vernietigt de bestreden besluiten. De rechtbank ziet gelet op artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht aanleiding zelf in deze zaken te voorzien, in die zin dat de bezwaren van eiseres tegen de primaire besluiten gegrond worden verklaard en de primaire besluiten worden herroepen. Dit betekent dat de negen boetes vervallen.
10. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres de door haar betaalde griffierechten vergoedt. Dit betekent dat verweerder aan eiseres € 2.997,- (9 x € 333,-) dient te vergoeden.
11. Daarnaast ziet de rechtbank in de gegrondverklaring van de beroepen aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vast. De rechtbank merkt deze negen zaken aan als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Bpb. De kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand stelt de rechtbank vast op in totaal
€ 2.304,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en wegingsfactor 1,5). Vergoeding van andere kosten is niet gevraagd.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
- herroept de primaire besluiten;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 2.997,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.304,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, voorzitter, en mr. A.S. Flikweert en
mr. F.P.J. Schoonen, leden, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 17 januari 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.