ECLI:NL:RBROT:2019:3177

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Team Bestuursrecht 1

zaaknummer: ROT 18/5111

uitspraak van de meervoudige kamer van 10 april 2019 in de zaak tussen

[eiseres] , te Rotterdam, eiseres,

gemachtigde: mr. J. Nagtegaal,

de burgemeester van Rotterdam, verweerder,

gemachtigde: mr. S.B.H. Fijneman.

Procesverloop

Bij besluit van 24 april 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder de sluiting van [naam horecagelegenheid] , gevestigd aan de [vestigingsadres horecagelegenheid] in Rotterdam, na eerdere sluitingen van respectievelijk twee weken en drie maanden, met drie maanden verlengd.

Bij uitspraak van 7 juni 2018 heeft de voorzieningenrechter het primaire besluit geschorst tot de bekendmaking van het bestreden besluit.

Bij besluit van 24 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Eiseres heeft nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 februari 2019. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het beroep is gelijktijdig behandeld met de zaak geregistreerd onder nummer ROT 18/3225.

Overwegingen

1.1

Op 20 december 2017 zijn door de politie op het trottoir direct voor de trap naar de ingang van [naam horecagelegenheid] patroonhulzen gevonden en is geconstateerd dat in de toegangsdeur kogelgaten zaten. Uit camerabeelden is gebleken dat door een persoon met een automatisch vuurwapen in de richting van [naam horecagelegenheid] is geschoten. Dit incident stond niet op zichzelf.
Op 15 december 2017 is tegen de gevel van [naam horecagelegenheid] een op scherp staande handgranaat aangetroffen. Op 16 december 2107 is tegen de gevel van het naast [naam horecagelegenheid] gevestigde restaurant een explosief, vermoedelijk een zware vuurwerkbom, tot ontploffing gebracht. Op 19 december 2017 is op de toegangsdeur van [naam horecagelegenheid] en bij het daarnaast gelegen restaurant graffiti aangetroffen. Bij de ingang is diverse malen de woorden “war” en “oorlog” geschreven. Deze incidenten zijn voor verweerder aanleiding geweest om bij besluit van 20 december 2017 [naam horecagelegenheid] , in het belang van de openbare orde en het woon- en leefklimaat, te sluiten voor de duur van twee weken. Bij besluit van 23 januari 2018 heeft verweerder de sluiting van [naam horecagelegenheid] verlengd voor de duur van drie maanden, waarbij hij tevens heeft aangegeven dat hij gedurende de sluiting zal onderzoeken of de periode van sluiting nogmaals verlengd moet worden.

1.2

Op 9 april 2018 heeft de politie de rapportage ‘stand van zaken van het strafrechtelijk onderzoek incidenten [naam horecagelegenheid] ’ uitgebracht. Hierin staat dat voor het graffiti- incident drie verdachten zijn aangehouden en dat zij dezelfde dag zijn heengezonden. De zaak is vooralsnog (en in afwachting van mogelijk ander bewijs) niet geseponeerd. Tot op heden ontbreekt ieder aanvullend bewijs tegen de drie aangehouden verdachten. Er wordt nog onderzoek gedaan aan de in beslag genomen telefoons van deze verdachten. Met betrekking tot de incidenten handgranaat, gooien van de fragmentatiebom en het beschieten van [naam horecagelegenheid] zijn geen verdachten in beeld gekomen. Het DNA onderzoek op de achtergebleven hulzen heeft niets opgeleverd. Het Team Criminele Inlichtingen en andere informatiebronnen hebben tot dusver niets opgeleverd. Over de afname van de dreiging kan geen uitspraak worden gedaan, omdat het onderzoek nog gaande is en nog niet heeft geleid tot aanhoudingen. De feitelijke situatie is onveranderd bij [naam horecagelegenheid] en bij de huidige stand van zaken kan de politie geen garantie geven voor de veiligheid van personeel en bezoekers.

1.3

Naar aanleiding van het politierapport van 9 april 2018 heeft verweerder eiseres bericht dat hij voornemens is om de sluiting van [naam horecagelegenheid] te verlengen. Op 23 april 2018 heeft een zienswijzegesprek plaatsgevonden. Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit genomen.

2. Het bestreden besluit berust op verweerders standpunt dat hij vanwege de incidenten, die zich eind december 2017 hebben voorgedaan, de bevoegdheid heeft om in het belang van de openbare orde, de veiligheid en het woon- en leefklimaat [naam horecagelegenheid] te sluiten. Volgens verweerder ontleent hij deze bevoegdheid aan artikel 2:30, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene plaatselijke verordening (APV) in verbinding met artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder a en b, van de APV en aan artikel 2:30, eerste lid, aanhef en onder d, van de APV in verbinding met artikel 1:8, eerste lid, aanhef en onder a, van de APV. Voor het hanteren van deze wettelijke grondslag is van belang dat een direct verband bestaat tussen de incidenten en de exploitatie van [naam horecagelegenheid] . Onder verwijzing naar de politierapportage van 9 april 2018 stelt verweerder zich op het standpunt dat het aannemelijk is dat de openbare orde en het woon- en leefklimaat gevaar lopen wanneer de exploitatie van [naam horecagelegenheid] wordt hervat. Verder concludeert verweerder aan de hand van het aanvullend advies van de politie van 12 juli 2018 dat de situatie nog steeds niet is gewijzigd. Gelet op de ernstige mate van escalatie, het feit dat de incidenten vermoedelijk hun oorsprong vinden in een lopend conflict met eiseres en de aard van de club, die met enige regelmaat een jong publiek trekt, dient het belang van de openbare orde te prevaleren, aldus verweerder.

3. Eiseres heeft – kort weergegeven – aangevoerd dat verweerder niet bevoegd was om tot sluiting over te gaan op grond van artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder a, van de APV, omdat de incidenten die hebben gezorgd voor een schending van de openbare orde niet “in of vanuit” de club hebben plaatsgevonden. Daarnaast is eiseres van mening dat de leefbaarheid in de buurt niet is aangetast door de exploitatie van [naam horecagelegenheid] , zodat verweerder ten onrechte gebruik heeft gemaakt van zijn sluitingsbevoegdheid op grond van artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder b, van de APV. In het bestreden besluit is onvoldoende onderbouwd dat een vrees bestaat voor de verstoring van de openbare orde of een aantasting van het woon- en leefklimaat. Verder heeft eiseres aangevoerd dat verweerder geen oplossingsgerichte aanpak hanteert, terwijl haar inspanningen ongezien blijven. Het bestreden besluit is daarom onzorgvuldig en in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Eiseres vindt dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met haar belangen.

4.1

Op grond van artikel 1:8, eerste lid, van de APV kan de vergunning of ontheffing door het bevoegd gezag of het bevoegde bestuursorgaan worden geweigerd:

a. in het belang van de openbare orde;

b. in het belang van de openbare veiligheid;

c. in het belang van de volksgezondheid;

d. in het belang van de bescherming van het milieu.

Op grond van artikel 2:28, zesde lid van de APV kan de burgemeester, onverminderd de artikelen 1:6 en 1:8, de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, intrekken, wijzigen of schorsen, indien:

a. in of vanuit de openbare inrichting een feit of feiten zich hebben voorgedaan of aannemelijk is dat in de toekomst zich een feit of feiten gaan voordoen waardoor de openbare orde of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting nadelig zal worden beïnvloed;

b. door de exploitatie van de openbare inrichting de leefbaarheid in de omgeving van de openbare inrichting wordt aangetast of dreigt te worden aangetast.

Op grond van artikel 2:30, eerste lid, van de APV kan de burgemeester in het belang van de openbare orde, veiligheid of gezondheid of in het geval van bijzondere omstandigheden een openbare inrichting tijdelijk of voor onbepaalde tijd gesloten verklaren indien:

de openbare inrichting wordt geëxploiteerd zonder geldige exploitatievergunning;

een van de in artikel 2:28, vijfde of zesde lid, genoemde situaties zich voordoet

die openbare inrichting wordt geëxploiteerd in strijd met de aan de exploitatievergunning verbonden voorschriften.

op grond van een van de in artikel 1:8, eerste lid, onderdelen a tot en met d, bedoelde belangen.

De rechtbank overweegt als volgt.

5.1.

Onder verwijzing naar overweging 5.2 van de uitspraak in de zaak geregistreerd onder nummer ROT 18/3225 wordt geoordeeld dat vanwege de meerdere ernstige en uitzonderlijke geweldsincidenten die zich hebben voorgedaan in de nabije omgeving van [naam horecagelegenheid] verweerder in beginsel bevoegd was om de sluiting van [naam horecagelegenheid] te verlengen in het belang van de openbare orde op grond van artikel 2:30, eerste lid, aanhef en onder d, van de APV in verbinding met artikel 1:8, eerste lid, aanhef en onder a, van de APV.
De vraag is echter of verweerder in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt, gelet op de belangen van eiseres bij het exploiteren van [naam horecagelegenheid] .

5.2

Voor de uitvoering van zijn handhavingsbevoegdheid met betrekking tot horeca-inrichtingen heeft verweerder beleid opgesteld dat is neergelegd in de Horecanota Rotterdam 2017-2021 (de Horecanota). Onderdeel van dit beleid is een handhavingsarrangement waarin is weergegeven hoe in beginsel wordt gehandeld bij specifieke overtredingen. Dit laat onverlet dat concrete omstandigheden de burgemeester ertoe kunnen besluiten om andere of extra maatregelen te treffen. Incidenten waarbij vanuit of in de directe omgeving van het horecabedrijf gebruik is gemaakt van één of meer explosieven, vuur-, steek-, slag-, of stroomstootwapens worden beschouwd als ernstige geweldsincidenten. Bij ernstige geweldsincidenten wordt de horeca-inrichting voor een periode van twee weken gesloten, waarna verweerder kan besluiten om de sluiting te verlengen met een periode van drie maanden. De sluiting van het horecabedrijf is bedoeld voor herstel van de openbare orde. Verweerder kan ook besluiten dat een langere sluiting niet noodzakelijk is als de feiten en omstandigheden hiertoe aanleiding geven, bijvoorbeeld als de ondernemer overtuigend kan aantonen dat hij maatregelen treft die herhaling voorkomen én de openbare orde en veiligheid niet verder is aangetast.

5.3

Niet in geschil is dat zich na 20 december 2017 geen geweldsincidenten in de nabije omgeving van [naam horecagelegenheid] hebben voorgedaan. Gelet daarop en op het tijdsverloop heeft verweerder onvoldoende inzichtelijk gemaakt waarom ten tijde van het primaire besluit nog sprake was van een dreiging voor de verstoring van de openbare orde en de veiligheid en waarom de sluiting voor een tweede keer moest worden verlengd voor een periode van drie maanden. Weliswaar bestond op dat moment nog steeds geen duidelijkheid over de oorzaak van de incidenten, maar ook was op dat moment onduidelijk wanneer het onderzoek van de politie afgerond zou zijn en of dit onderzoek tot enig resultaat zou leiden. Onder deze omstandigheden heeft verweerder geen doorslaggevende betekenis mogen hechten aan de mededeling van de politie in de rapportage dat geen garantie kan worden gegeven voor de veiligheid van personeel en bezoekers. Een garantie voor de veiligheid van het publiek van een openbare gelegenheid zoals die van eiseres kan nooit volledig worden gegeven. Verweerder heeft geen concrete feiten en omstandigheden gesteld die maakten dat de veiligheid van het publiek in [naam horecagelegenheid] ten tijde van de verlenging van de sluiting minder kon worden gegarandeerd dan de veiligheid van het publiek in vergelijkbare openbare gelegenheden. Gelet op het feit dat de openbare orde en de veiligheid na het laatste incident van 20 december 2017 niet verder zijn aangetast en eiseres aantoonbare inspanningen heeft verricht om de beveiliging van [naam horecagelegenheid] aan te scherpen, mocht van verweerder worden verwacht te motiveren waarom alleen met een nadere verlenging van de sluiting een mogelijke toekomstige verstoring van de openbare orde en veiligheid kon worden weggenomen. Hoewel verweerder stelt dat is gekeken naar de mogelijkheden die de politie heeft om een toekomstige verstoring van de openbare orde en veiligheid te voorkomen, blijkt niet uit de stukken dat verweerder alternatieve maatregelen, zoals bijvoorbeeld tijdelijke extra politiebeveiliging, heeft onderzocht. Ook ter zitting heeft verweerder hierin geen inzicht kunnen verschaffen.
Het beschermen van de openbare orde en veiligheid in een horecagelegenheid is uiteraard van groot gewicht, maar sluiting van een horecagelegenheid is een ver strekkend middel met grote financiële gevolgen voor de exploitant dat daarom alleen moet worden toegepast als er geen andere, minder ver strekkende maatregelen mogelijk zijn. Hoewel de rechtbank zich realiseert dat verweerder zich daarvan bewust zal zijn, dient voorkomen te worden dat door dreiging met of toepassing van geweld steeds wordt bereikt dat een horecagelegenheid voor lange tijd gesloten wordt.

6. Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd. Gelet op het tijdsverloop acht de rechtbank het uitgesloten dat de gebreken die kleven aan het bestreden besluit nog kunnen worden hersteld. De rechtbank ziet daarom aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en het primaire besluit te herroepen.

7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.048,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 338,00 vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.048,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.F. van Ginneken, voorzitter, en mr. A.C. Rop en mr. I.S. Vreken-Westra, leden, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 10 april 2019.

griffier voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.