Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 18/5210
tussenuitspraak als bedoeld in artikel 8:80a van de Algemene wet bestuursrecht van de meervoudige kamer van 19 juli 2019 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
en
de algemeen directeur van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, verweerder,
gemachtigde: mr. J.J. Kwant.
Procesverloop
Bij besluit van 23 mei 2018, gewijzigd op 1 juni 2018 (het primaire besluit), heeft verweerder eiser rijgeschikt verklaard voor de rijbewijscategorieën B, BE en T, tot en met 30 juni 2023, en voor de rijbewijscategorieën C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 of D1E, voor zover in het bezit van eiser, voor een termijn van vijf jaar.
Bij besluit van 3 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 mei 2019. Eiser is ter zitting verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
1. Eiser heeft bij verweerder een aanvraag ingediend voor het verkrijgen van een verklaring van geschiktheid. Op het aanvraagformulier zijn de categorieën T, C1, C, C1E en CE aangekruist. Eiser is onderzocht door psychiater M. van Loenen (hierna: de psychiater). Deze heeft geconcludeerd dat bij eiser sprake is van een ‘Depressieve stoornis NAO, in langdurige volledige remissie’ en van een ‘Persoonlijkheidsstoornis NAO, stabiel’. De psychiater heeft de medisch adviseur van het CBR geadviseerd eiser rijgeschikt te verklaren zonder termijnbeperking.
2. Voor wat betreft de termijnbeperking voor de rijbewijscategorieën B, BE en T, heeft verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat bij eiser sprake is van een depressieve stoornis in remissie sinds begin 2017 en dat, gelet daarop, de maximale geschiktheidstermijn vijf jaar is.
3. Volgens eiser heeft verweerder aan de geschiktheidsverklaring voor de rijbewijscategorieën B, BE en T ten onrechte een termijnbeperking verbonden en is ten onrechte niet ook rijbewijscategorie AM meegenomen in de geschiktheidsverklaring. Het bestreden besluit is volgens eiser niet toereikend gemotiveerd. Eiser heeft ook aangevoerd dat hij in bezwaar ten onrechte niet is gehoord.
Wet- en regelgeving
4.1.
In deze zaak is de volgende wet- en regelgeving van belang.
4.2.
Op grond van artikel 122 van Pro de Wegenverkeerswet 1994 wordt met inachtneming van de artikelen 123, 123a en 123b de geldigheidsduur van het rijbewijs bij algemene maatregel van bestuur vastgelegd.
4.3.
Op grond van artikel 103, eerste lid, eerste volzin, van het Reglement rijbewijzen registreert het CBR, indien de aanvrager naar het oordeel van het CBR voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen ten aanzien van de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen van de rijbewijscategorie of rijbewijscategorieën waarop de aanvraag betrekking heeft, in het rijbewijzenregister ten behoeve van de aanvrager voor die categorie of categorieën een verklaring van geschiktheid.
4.4.
Op grond van artikel 103, achtste lid, van het Reglement rijbewijzen, zoals dit luidde ten tijde van belang, registreert het CBR, indien naar het oordeel van het CBR redelijke grond bestaat voor de verwachting dat de aanvrager slechts aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid voldoet voor een daarbij te bepalen termijn die korter is dan de in de artikelen 25a, eerste en tweede lid, en 25b voorziene geldigheidsduur, die termijn in het rijbewijzenregister.
4.5.
Op grond van artikel 2 van Pro de Regeling eisen geschiktheid 2000 (hierna: de regeling) worden de eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen vastgesteld overeenkomstig de bij deze regeling behorende bijlage (hierna: de bijlage).
4.6
Artikel 1 van Pro de regeling luidt, voor zover van belang, als volgt:
“1. In deze regeling wordt verstaan onder:
a. groep 1: rijbewijzen van de categorieën A1, A2, A, B, B+ E en T;
b. groep 2: rijbewijzen van de categorieën C, C1, CE, C1E, D, D1, DE en D1E.”
4.7.
Paragraaf 8.3.1 van de bijlage (hierna: paragraaf 8.3.1), getiteld ‘Depressieve stoornis’, luidt als volgt:
“Personen met een depressieve stoornis kunnen voor rijbewijzen van groep 1 en 2 geschikt worden verklaard onder de volgende voorwaarden:
a. geen suïciderisico
b. adequate behandeling
c. redelijk ziekte-inzicht
Een adequate behandeling wil zeggen dat er geen of lichte depressieve symptomen zijn en dat de persoon therapietrouw is.
Voor de beoordeling van personen bij wie de diagnose depressieve stoornis minder dan vijf jaar geleden is gesteld, is een psychiatrisch rapport vereist als men het afgelopen jaar onder behandeling van een psychiater is geweest. Is dit niet het geval dan volstaat een door een arts ingevulde psychiatrievragenlijst.
Voor de beoordeling van personen bij wie de depressieve stoornis meer dan vijf jaar geleden is vastgesteld, voldoet in eerste instantie een door een arts ingevulde psychiatrievragenlijst. Als uit de vragenlijst blijkt dat depressieve symptomen nog aanwezig zijn, is alsnog een psychiatrisch rapport vereist.
De maximale geschiktheidstermijn is vijf jaar. Bij totale remissie van symptomen kunnen zij geschikt worden verklaard zonder termijnbeperking.”
Schending van de hoorplicht
5. Artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt dat het bestuursorgaan, voordat op het bezwaar wordt beslist, belanghebbenden in de gelegenheid stelt om te worden gehoord. Verweerder heeft gesteld dat eiser per brief is uitgenodigd voor een hoorzitting. Eiser heeft verklaard dat hij deze brief nooit heeft ontvangen. Verweerder heeft desgevraagd verklaard niet te kunnen aantonen dat de brief is verstuurd. De rechtbank gaat er daarom vanuit dat eiser niet in de gelegenheid is gesteld om te worden gehoord. De beroepsgrond over de schending van de hoorplicht slaagt dus. Wat hiervan het gevolg moet zijn, komt hierna in 9.1-9.10 aan de orde.
Rijbewijscategorie AM
6. Ter zitting heeft verweerder gesteld dat rijbewijscategorie AM niet in de besluiten is betrokken omdat voor deze categorie geen wettelijke geschiktheidseisen gelden. Dit laatste heeft eiser niet betwist. Eiser heeft niet duidelijk kunnen maken waarom hij er desondanks belang bij heeft dit punt in deze procedure over de geschiktheidsverklaring aan de orde te stellen. De beroepsgrond over de rijbewijscategorie AM faalt daarom.
De termijnbeperking
7.1.
De rechtbank zal nu ingaan op de beroepsgrond over de termijnbeperking.
7.2.
Volgens verweerder volgt uit paragraaf 8.3.1 dat, indien (zoals in het geval van eiser) sprake is (geweest) van een depressieve stoornis, pas een geschiktheidsverklaring zonder termijnbeperking kan worden afgegeven als sinds de laatste klachten ten minste vijf jaren zijn verstreken.
7.3.
De rechtbank volgt verweerder in deze uitleg van paragraaf 8.3.1 niet. Paragraaf 8.3.1 bevat allereerst de regel dat personen met een depressieve stoornis voor rijbewijzen van groep 1 en 2 geschikt kunnen worden verklaard onder de volgende voorwaarden: geen suïciderisico, een adequate behandeling en een redelijk ziekte-inzicht. De maximale geschiktheidstermijn is vijf jaar, aldus de voorlaatste zin van paragraaf 8.3.1. De laatste zin van paragraaf 8.3.1 bepaalt vervolgens dat, indien sprake is van ‘totale remissie van symptomen’, een geschiktheidsverklaring kan worden afgegeven zonder termijnbeperking. Dat pas na vijf klachtenvrije jaren een geschiktheidsverklaring zonder termijnbeperking kan worden verstrekt, blijkt uit paragraaf 8.3.1 niet, ook niet wanneer – zoals verweerder bepleit – de twee laatste zinnen in samenhang worden gelezen: dat de maximale geschiktheidstermijn bij een depressieve stoornis vijf jaar is, betekent nog niet dat ook een periode van vijf jaren moet worden afgewacht ingeval van ‘totale remissie van symptomen’. Dit laatste begrip wordt in de regeling of in de bijlage niet gedefinieerd.
7.4.
Nu de psychiater heeft geconcludeerd dat bij eiser sprake is van ‘langdurige volledige remissie’, en verweerder dit op zichzelf niet heeft betwist, heeft verweerder de termijnbeperking niet enkel kunnen baseren op paragraaf 8.3.1.
7.5.
Hieruit volgt dat het bestreden besluit, voor zover ziend op de termijnbeperking voor de rijbewijscategorieën B, BE en T, niet berust op een deugdelijke motivering. Het bestreden besluit is dus in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
8.1.
Met het oog op de toepassing van artikel 8:51a van de Awb (zie hierna in 9.1-9.10) overweegt de rechtbank voorts het volgende.
8.2.
Verweerder heeft zijn standpunt in een brief van 13 mei 2019 nader toegelicht. Volgens verweerder is het zijn ‘vaste werkwijze’ om personen die nog geen vijf jaar klachtenvrij zijn met betrekking tot een depressieve stoornis, voor een termijn van maximaal vijf jaar geschikt te verklaren. Deze vaste werkwijze wordt gehanteerd, aldus verweerder, om uniformiteit te betrachten en rechtsongelijkheid te voorkomen. In de genoemde brief heeft verweerder ook verwezen naar artikel 103, achtste lid, van het Reglement Rijbewijzen. Uit dit artikel volgt dat verweerder een termijnbeperking kan bepalen indien hiervoor een redelijke grond bestaat. Volgens verweerder is er in dit geval een redelijke grond, te weten ‘de onderzoeksresultaten’ en de genoemde ‘vaste werkwijze bij paragraaf 8.3.1 van de Regeling’. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat met de onderzoeksresultaten bedoeld wordt: het gegeven dat bij eiser sprake is van een depressieve stoornis die in remissie is sinds begin 2017.
8.3.
Zoals hiervoor in 7.3 is overwogen, schrijft paragraaf 8.3.1 niet dwingend voor dat pas een geschiktheidsverklaring zonder termijnbeperking kan worden verstrekt nadat een periode van vijf jaren zonder klachten is verstreken. Paragraaf 8.3.1 sluit een termijnbeperking in deze gevallen echter ook niet uit. Verweerder kan daarom, op grond van artikel 103, achtste lid, van het Reglement Rijbewijzen, een termijnbeperking bepalen indien, naar zijn oordeel, redelijke grond bestaat voor de verwachting dat eiser slechts voor een beperkte termijn aan de eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid voldoet. Verweerder heeft in dit verband beoordelingsvrijheid. (Vergelijk de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3670, punt 2.4.)
8.4.
De motivering van de toepassing van artikel 103, achtste lid, van het Reglement Rijbewijzen, zoals deze blijkt uit de brief van 13 mei 2019, schiet echter tekort. Deze motivering komt erop neer dat sprake is van een redelijke grond voor het bepalen van een termijnbeperking in alle gevallen waarin sinds de laatste klachten nog geen periode van vijf jaren is verstreken. Niet alleen bouwt verweerder hiermee voort op zijn uitleg van paragraaf 8.3.1 (in welke uitleg de rechtbank verweerder niet volgt), ook heeft verweerder zijn motivering ten onrechte niet op de persoon van eiser toegespitst (vergelijk de hiervoor in 8.3 genoemde uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, punt 2.6). Voor een op de situatie van eiser toegespitste beoordeling is in dit geval temeer reden, nu de psychiater heeft geconcludeerd dat de depressieve stoornis in ‘langdurige volledige remissie’ is en heeft geadviseerd geen termijnbeperking op te leggen.
8.5.
Over de stelling van verweerder dat het zijn ‘vaste werkwijze’ is om personen die nog geen vijf jaar klachtenvrij zijn met betrekking tot een depressieve stoornis, voor een termijn van maximaal vijf jaar geschikt te verklaren, overweegt de rechtbank nog het volgende. Verweerder heeft ter zitting bevestigd dat deze ‘vaste werkwijze’ niet is vastgelegd in een gepubliceerde beleidsregel. Dat betekent dat de enkele verwijzing hiernaar niet kan dienen als toereikende motivering (zie artikel 4:82 van Pro de Awb).
De conclusie
9.1.
Er is dus sprake van twee gebreken: het bestreden besluit berust niet op een deugdelijke motivering en eiser is in bezwaar ten onrechte niet gehoord.
9.2.
De rechtbank zal verweerder op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb in de gelegenheid stellen de gebreken te herstellen.
9.3.
Verweerder kan het motiveringsgebrek herstellen ofwel door het bestreden besluit aanvullend te motiveren, ofwel door een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen (met intrekking van het bestreden besluit). In beide gevallen zal verweerder de overwegingen en aanwijzingen in deze uitspraak in acht moeten nemen. De rechtbank wijst daarbij in het bijzonder op hetgeen hiervoor in 8.4-8.5 is overwogen.
9.4.
Verweerder kan het gebrek van de schending van de hoorplicht herstellen door, voorafgaand aan de nadere motivering dan wel aan het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar (zie hiervoor in 9.3), eiser te horen.
9.5.
De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder beide gebreken kan herstellen op acht weken na verzending van deze tussenuitspraak.
9.6.
Na ontvangst van het schriftelijke bericht van verweerder binnen deze termijn, zal de rechtbank eiser per brief in de gelegenheid stellen op de herstelpoging van verweerder te reageren.
9.7.
Als verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen, moet hij dat zo spoedig mogelijk aan de rechtbank meedelen (zie artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb).
9.8.
Zowel in het geval dat verweerder gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen als in het geval dat verweerder hiervan geen gebruik maakt, zal de rechtbank in beginsel zonder nieuwe zitting uitspraak doen op het beroep. Dit zal in beginsel ook het geval zijn in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken.
9.9.
De procedure zoals deze na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden die hiervoor in punt 3 zijn genoemd. Indien toch nieuwe geschilpunten worden ingebracht, is dat in beginsel in strijd met de goede procesorde.
9.10.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Over de proceskosten en het griffierecht wordt dus nu nog geen beslissing genomen.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, voorzitter, en mr. M.A.C. Prins en mr. A.S. Flikweert, leden, in aanwezigheid van S. Vahabi Barzi, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 19 juli 2019.
De griffier is verhinderdvoorzitter
deze uitspraak mede te ondertekenen.
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.