Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 19/864
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 mei 2020 in de zaak tussen
[naam eiseres], te [vestigingsplaats eiseres], eiseres,
gemachtigde: mr. M.J. van Dam,
en
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder,
gemachtigde: mr. A.E. Bakare.
Procesverloop
Bij besluit van 20 oktober 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres op grond van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbowet) een boete opgelegd van € 10.800,-.
Bij besluit van 16 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 januari 2020. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] (directeur) en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1
Op grond van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit) is bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat zo mogelijk een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer aangebracht of is het gevaar tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen.
Op grond van het vijfde lid zijn, indien de in het eerste lid genoemde voorzieningen niet of slechts ten dele kunnen worden aangebracht of indien het aanbrengen of wegnemen daarvan grotere gevaren meebrengt dan de arbeid ter beveiliging waarvan zij zouden moeten dienen, ter voorkoming van het gevaar voldoende sterke en voldoende grote vangnetten op doelmatige plaatsen en wijze aangebracht of worden doelmatige veiligheidsgordels met vanglijnen van voldoende sterkte gebruikt dan wel worden andere technische middelen toegepast, die ten minste een zelfde mate van beveiliging van de in het eerste lid bedoelde arbeid geven. Daarbij hebben maatregelen gericht op collectieve bescherming de voorrang boven maatregelen gericht op individuele bescherming.
1.2.
Op grond van artikel 11.02 (bescherming tegen vallen), lid 4a, van Bijlage II van Richtlijn 2006/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 tot vaststelling van de technische voorschriften voor binnenschepen en tot intrekking van Richtlijn 82/714/EEG van de Raad (PB L 389: hierna: de Richtlijn) hoeven in afwijking van lid 4 bij duwbakken en sleepschepen zonder verblijven geen verschansing of relingen aanwezig te zijn, indien:
a. a) aan de buitenkanten van de dekken en de gangboorden voetlijsten zijn bevestigd;
b) aan de dennenbomen handrelingen als bedoeld in lid 4, onder a) werden bevestigd, en
c) op goed zichtbare plaatsen op het dek markeringen overeenkomstig aanhangsel 1, figuur 10, met een diameter van ten minste 15 zijn aangebracht.
1.3.
Op grond van artikel 3.2, eerste lid, van de Binnenvaartregeling voldoen binnenschepen als bedoeld in artikel 6 van het Binnenvaartbesluit die worden gebruikt op de zones 2, 3 en 4, aan de technische voorschriften van Bijlage II van de Richtlijn.
1.4.
Artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregel) luidt: "Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
c. als er adequate instructies zijn gegeven;
d. als er adequaat toezicht is gehouden."
2. Aan de boeteoplegging heeft verweerder een door de arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW opgesteld boeterapport van 9 februari 2017 ten grondslag gelegd. Het boeterapport vermeldt dat op 23 juli 2016 door twee aan eiseres ter beschikking gestelde werknemers [naam 2] (hierna: [naam 2]) en [naam 3] werkzaamheden zijn verricht, verband houdende met het lossen van goederen van een duwbak de ‘[naam duwbak]’. De [naam duwbak] lag afgemeerd in het water en was aan de bovenkant voorzien van luiken. Aan de buitenkant van de duwbak, rondom de luiken, bevond zich een gangpad waar gelopen kon worden. De breedte van het gangpad was ongeveer 56 centimeter op het smalste deel en ongeveer 66 centimeter op het breedste deel. Er waren geen hekwerken of andere dergelijke voorzieningen langs het gangpad en de hoogte van het gangpad, gerekend van het gangpad met een lege [naam duwbak], tot het wateroppervlak was ongeveer 4 meter. Ten tijde van de werkzaamheden lag de [naam duwbak] afgemeerd naast een kraanponton. Dit kraanponton lag ongeveer 1 meter boven het wateroppervlak. Toen de [naam duwbak] was gelost, hebben de werknemers de luiken gesloten. Zij gebruikten spanbanden om de luiken vast te binden. Bij het vastbinden van één van de luiken constateerde [naam 2] dat de spanband te kort was. [naam 2] probeerde door aan de spanband te trekken, het tekort aan spanband, dat om de haspel was opgerold, op te heffen. Hij zette hierbij veel kracht, waardoor de haspel is gaan terugspoelen en de spanband loskwam. Het gevolg daarvan was dat hij zijn evenwicht verloor en achterover van het gangpad van de duwbak viel. Hij maakte een val van ongeveer 3 meter en kwam bij zijn val terecht op het dek van de kraanponton die lag afgemeerd langs de duwbak. Als gevolg van dit arbeidsongeval liep het slachtoffer letsel op waarvoor hij ter behandeling in een ziekenhuis is opgenomen.
3. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiseres artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit heeft overtreden, omdat langs het gangpad van duwbak ‘[naam duwbak]’ geen voorzieningen waren getroffen ter voorkoming van valgevaar en dat het technisch gezien mogelijk was om gebruik te maken van veiligheidsgordels. Verweerder heeft op grond van de Beleidsregel de boete vastgesteld op € 10.800,- .
De Richtlijn
4.1.
Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat artikel 3.16 van het Arbobesluit buiten toepassing moet worden gelaten, omdat de Richtlijn rechtstreeks van toepassing is verklaard in artikel 3.2, eerste lid, van de Binnenvaartregeling. De Richtlijn geeft regels voor de veilige inrichting van de werkplek en beoogt volledige harmonisatie. Subsidiair stelt eiseres dat artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit richtlijnconform moet worden uitgelegd. Aan de invulling van het voorkomen van valgevaar als bepaald in het Arbobesluit, moet geen andere invulling worden gegeven dan die van artikel 11.02 van de Richtlijn.
4.2.
Verweerder stelt zich, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:507, op het standpunt dat de Richtlijn een ander onderwerp regelt dan de arbowetgeving, namelijk de technische inrichting en certificering van binnenschepen Eiseres diende dus aan artikel 3.16 van het Arbobesluit te voldoen.
4.3.
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:507 volgt dat de Richtlijn een ander onderwerp regelt dan de arbowetgeving. De Richtlijn richt zich op de technische inrichting en certificering van binnenschepen en de arbowetgeving richt zich op een veilige inrichting van de werkplek. De veiligheidsmaatregelen die in het Arbobesluit worden voorgeschreven (vangnetten, veiligheidsgordels) betreffen niet de inrichting van het schip zelf, maar de omstandigheden die nodig zijn om veilig te werken. Het is niet in strijd met de Richtlijn om dergelijke maatregelen van eiseres te vragen. In de uitspraak van de afdeling wordt verwezen naar het arrest van het Hof van Justitie van 6 oktober 2005, ECLI:EU:C:2005:593 (Geharo). Het argument van eiseres dat in haar zaak hierover anders moet worden geoordeeld omdat het in de zaak Geharo om twee Richtlijnen gaat is naar het oordeel van de rechtbank niet juist. Centraal staat immers de vraag of de bestreden norm ten onrechte iets extra voorschrijft dat al uitputtend (door middel van volledige harmonisatie) in de Richtlijn is geregeld. Zoals hiervoor is overwogen is hiervan naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat eiseres aan artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit had moeten voldoen. Omdat sprake is van overtreding van artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit, is verweerder bevoegd een boete op te leggen.
De door verweerder verlangde voorziening
5.1.
Eiseres stelt dat haar geen enkel verwijt treft omdat in de binnenvaart bij werkzaamheden in het gangboord geen gebruik wordt gemaakt van veiligheidsgordels. Door verweerder is dat altijd toegelaten. Verweerder heeft niet aangekondigd dat daarin verandering zou komen en eigen personeel van verweerder werkt ook zonder veiligheidsgordels in het gangboord van ongeladen duwbakken en ongeladen motorschepen. Ook een delegatie van de Tweede Kamercommissie Infrastructuur en Milieu is toegestaan zonder enige beveiliging door het gangboord te lopen van binnenschepen. Eiseres beroept zich in dit kader ook op het gelijkheidsbeginsel.
5.2.
Verweerder stelt zich, onder verwijzing naar het aanvullend boeterapport, op het standpunt dat een veiligheidsgordel of andere voorziening had moeten gebruikt.
5.3.
De rechtbank stelt vast dat verweerder in het verweerschrift en ter zitting uitdrukkelijk heeft betwist dat wordt toegestaan dat in de scheepvaart bij valgevaar wordt gewerkt zonder doelmatige veiligheidsvoorzieningen. Dit beeld wordt ook bevestigd door de hierboven genoemde uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2018, waarin door verweerder ter zake ook handhavend is opgetreden. De verwijzing naar het door eiseres overgelegde krantenartikel kan hieraan evenmin afdoen, omdat dit niet door de inspectie is geconstateerd, terwijl het arbeidsongeval dat zich in de onderhavige zaak heeft voorgedaan een meldingsplichtig ongeval betrof. Bovendien is de rechtbank van oordeel dat het bezoek van Tweede Kamerleden of inspecteur aan een binnenschip niet kan worden gelijkgesteld met de situatie waar werknemers de hele dag op een schip aan het werk zijn. Hetzelfde geldt voor de door eiseres genoemde bemanningsleden die met boodschappen aan boord komen. Gelet op het voorgaande en daarbij in aanmerking genomen dat eiseres haar stellingen hierover nauwelijks heeft onderbouwd, heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt dat van het ontbreken van (dan wel verminderde) verwijtbaarheid dan wel strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel geen sprake is.
Hoogte boete in verband met ziekenhuisopname
6. Verweerder heeft in het verweerschrift en ter zitting verklaard dat er aanleiding bestaat de boete met 25% te matigen naar € 8.100,-. De rechtbank ziet hierin reden om het beroep in zoverre gegrond te verklaren en het bestreden besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft te vernietigen.
Matigingsgronden van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel
7.1.
Eiseres stelt zich, onder verwijzing naar artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel, op het standpunt dat er aanleiding is de boete te matigen. Eiseres heeft de risico’s ten aanzien van het werk op hoogte, uitglijden, struikelen en vallen onderkend. Hiervoor zijn alle voorgeschreven en de in de binnenvaart gebruikelijke maatregelen genomen. Ook heeft eiseres een veilige werkwijze ontwikkeld voor het werken op een duwbak. Zoals gebruikelijk bestaat deze werkwijze uit het dragen van de benodigde beschermingsmiddelen en het werken met twee personen, zodat er toezicht is. Eiseres meent dat zij alle noodzakelijke randvoorwaarden heeft gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze. De toevallige omstandigheid dat naast de duwbak een ponton was afgemeerd, maakt dat niet anders. Naar de mening van eiseres miskent verweerder dat de werknemer instructies heeft gekregen over het veilig werken op een duwbak. Eiseres wijst erop dat de kapitein verantwoordelijk is voor het houden van het toezicht op de werkzaamheden en de gehele dag aanwezig is op de arbeidsplaats.
7.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat er geen aanleiding bestaat de boete op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel te matigen. Verweerder meent dat eiseres de risico’s van het werken op een duwbak onvoldoende heeft geïnventariseerd en geëvalueerd. Ook heeft eiseres geen veilige werkwijze ontwikkeld voor het werken op een duwbak. Hoewel eiseres persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking zijn gesteld, is niet gebleken hoe deze het aanwezige valgevaar konden tegengaan. Verweerder meent dat niet blijkt dat eiseres instructies heeft gegeven die zagen op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, namelijk de voorkoming van het valgevaar van de duwbak. Evenmin is gebleken dat het toezicht gericht was op het voorkomen van het valgevaar van de duwbak.
7.3.
Hoewel de risico’s ten aanzien van werken op hoogte, uitglijden, struikelen en vallen in de Risico-inventarisatie en -evaluatie (RI&E) in algemene zin zijn erkend, is daarin niet (en ook niet in het Safety Management System) een veilige werkwijze ontwikkeld die specifiek ziet op het voorkomen van valgevaar in een duwbak die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet. Verweerder heeft derhalve terecht geen aanleiding gezien tot matiging van de boete op grond van artikel 1, elfde lid, onder a, van de Beleidsregel over te gaan. Voor wat betreft de matigingsgrond, zoals opgenomen in artikel 1, elfde lid, onder b, van de Beleidsregel overweegt de rechtbank dat niet blijkt hoe de aan de werknemers ter beschikking gestelde persoonlijke beschermingsmiddelen (zoals een zwemvest) het aanwezige valgevaar in een duwbak kon tegengaan. Ook voor dit onderdeel heeft verweerder terecht geen aanleiding gezien tot matiging van de boete. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat niet blijkt dat eiseres instructies heeft gegeven die zagen op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, namelijk de voorkoming van het valgevaar van de duwbak. Ook wat betreft het adequaat toezicht blijkt niet dat het toezicht (door de kapitein) specifiek was gericht op het voorkomen van valgevaar vanaf de duwbak. Verweerder heeft terecht geen aanleiding gezien tot matiging van de boete op grond van artikel 1, elfde, onder c en d, van de Beleidsregel over te gaan.
Matiging vanwege maatregelen na de overtreding
8.1.
Eiseres stelt dat de door haar ontwikkelde veiligheidsgordel die bij de werkzaamheden kan worden gebruikt een reden is om de boete te matigen.
8.2.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat niet blijkt hoe de valbescherming moet worden vastgemaakt aan een duwbak en hoe de werknemers de werkzaamheden kunnen uitvoeren met de valbescherming zonder dat zij deze valbescherming continu moeten verplaatsen en indien verplaatsing van het harnas nodig is, hoe wordt voorkomen dat er sprake is van valgevaar tijdens het verplaatsen. De uitleg van het gebruik is aan werknemers mondeling meegedeeld en de beschrijving is ook in het bezit van de werknemers. Het gebruik van de valbescherming kan verweerder echter niet toetsen, omdat de inhoud van de mondelinge (en schriftelijke) instructies niet bij verweerder bekend is.
8.3.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3044) kunnen inspanningen die zijn verricht na de overtreding ter voorkoming van verdere overtredingen van betekenis zijn voor de beoordeling of de opgelegde boete evenredig is. De genomen inspanningen en maatregelen moeten adequaat zijn om soortgelijke overtredingen te voorkomen.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met de aanschaf en het ontwikkelen van de, ook ter zitting getoonde valbeveiliging, op adequate wijze maatregelen genomen ter voorkoming van toekomstige overtredingen van artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit. Ter zitting is uiteengezet dat de haak van de veiligheidsgordel ook om de reling past en op de luiken een handvat zit waardoor verplaatsen vrij gemakkelijk is. Eiseres heeft voorts verklaard dat er in verschillende talen toolboxmeetingen zijn geweest over deze valbeveiliging en dat de beveiliging daadwerkelijk door de werknemers gebruikt wordt. De rechtbank acht om deze reden een matiging van de opgelegde boete van € 10.800,- met 12,5% passend en geboden.
9. Gelet op hetgeen in punt 6 en punt 8.3 is overwogen is het beroep gegrond en dient het bestreden besluit wat betreft de hoogte van de boete te worden vernietigd. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaak voorzien door de boete vast te stellen op € 6.750,- en te bepalen dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit.
10. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, zal de rechtbank verweerder opdragen aan eiseres het door haar betaalde griffierecht te vergoeden.
11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en wegingsfactor 1). Nu niet is gebleken dat eiseres met in achtneming van artikel 7:15, derde lid, van de Awb voor het nemen van het besluit op bezwaar heeft verzocht om toekenning van een vergoeding in de kosten van bezwaar, komen deze kosten niet voor vergoeding in aanmerking.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- herroept het primaire besluit, voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- bepaalt dat het bedrag van de aan eiseres opgelegde boete wordt vastgesteld op
€ 6.750,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het
bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten die eiseres heeft gemaakt tot een bedrag
van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Boesman, rechter, in aanwezigheid van mr. J.V. Baan de Vries, griffier. Deze uitspraak is gedaan op 19 mei 2020. Als gevolg van maatregelen rondom het Coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken
.
.
De griffier is buiten staat De rechter is verhinderd te tekenen
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.