Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 19/3570
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 juli 2020 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats eiseres] , eiseres,
gemachtigde: mr. M.S. Kerkhof-Pöttger,
en
het gemeenschappelijk orgaan ROGplus Nieuwe Waterweg Noord, verweerder,
gemachtigde: [naam gemachtigde] .
Procesverloop
Bij besluit van 23 januari 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres ondersteuning bij sociaal en persoonlijk functioneren in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) toegekend op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015).
Bij besluit van 20 juni 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft nadere stukken ingezonden.
De mondelinge behandeling heeft met toepassing van artikel 2, eerste lid, van de Tijdelijke wet COVID-19 Justitie en Veiligheid, met een elektronisch communicatiemiddel plaatsgevonden. Gehoord zijn eiseres, bijgestaan door haar gemachtigde en begeleidster en de gemachtigde van verweerder.
Overwegingen
1.1.
Eiseres was wegens psychische problemen in behandeling bij GGZ Delfland. Omdat zij meende daar niet adequaat behandeld te worden is zij, na een wachttijd, per november 2019 overgestapt naar [naam psychologenpraktijk] .
1.2.
Naast de behandeling ontving eiseres onder de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) één uur begeleiding per week. Deze begeleiding is onder de Wmo 2015 voortgezet, op enkele perioden na met een tijdelijke ophoging of verlaging van de mate van begeleiding. De begeleiding werd aanvankelijk verzorgd door Pameijer, sinds begin 2018 door Moments of Care en sinds januari 2020 door ABC Coaching. Sedert het voorjaar van 2018 ontvangt eiseres voor de begeleiding een pgb. Per 1 juli 2018 is de begeleiding op verzoek verhoogd naar anderhalf uur per week, omdat het slechter ging met eiseres. Op 8 november 2018 heeft eiseres zich bij verweerder gemeld om verhoging van de indicatie, zij wenste meer uren begeleiding. Hieraan lag ten grondslag dat eiseres als gevolg van het overlijden van haar vriend in juli 2018 een moeilijke periode doormaakte en zij van GGZ Delfland niet de behandeling ontving waar zij behoefte aan had, zodat zij een groter beroep moest doen op haar begeleiding.
2.1.
Bij het primaire besluit heeft verweerder eiseres voor ondersteuning bij sociaal en persoonlijk functioneren over de periode van 1 november tot en met 31 december 2018 een pgb ter hoogte van € 1.792,29 en voor de periode van 1 januari tot en met 30 april 2019 een pgb van € 2.609,52 toegekend. Deze bedragen komen overeen met het inkopen van drie uur per week begeleiding door een zorgaanbieder met AGB-code, categorie speciaal. Voor de periode van 1 mei 2019 tot en met 31 oktober 2020 is aan eiseres een bedrag van € 2.611,90 voor het jaar 2019 toegekend, waarmee eiseres anderhalf uur per week begeleiding kan inkopen van een zorgaanbieder met AGB-code, categorie speciaal.
2.2.
In verband met het ingediende bezwaar heeft verweerder Salude Deskundige Dienst (Salude) opdracht gegeven voor een medisch onderzoek van eiseres. De arts van Salude heeft eiseres op 9 april 2019 thuis bezocht en vervolgens op 11 april 2019 zijn advies uitgebracht.
3. Verweerder stelt zich blijkens het bestreden besluit op het standpunt dat het aan eiseres toegekende pgb, vanaf 1 mei 2019 voor anderhalf uur begeleiding per week, voldoende is. Daarbij is er op grond van het medisch advies van Salude vanuit gegaan dat eiseres voor haar sociale zelfredzaamheid aangewezen is op begeleiding bij het onderhouden en opbouwen van sociale relaties, incidenteel bij communicatie met instanties en bij het omgaan met gedrag. Nu het bij begeleiding gaat om de situatie thuis is het niet de bedoeling is dat de begeleider meer dan incidenteel mee gaat naar afspraken, zoals met behandelaars. Daarnaast is behandeling op grond van de Zorgverzekeringswet (Zvw) voorliggend op de Wmo 2015, zodat een ontbrekende behandeling niet behoort te leiden tot meer ondersteuning door de begeleider in het kader van de Wmo 2015.
Het pgb-tarief voor sociaal en persoonlijk functioneren voor een zorgaanbieder met AGB-code is vastgesteld op € 25,08, met een maximum van € 50,15. De zorgverlener van eiseres rekent een uurtarief van € 56,00. Voor de vraag of het pgb een passende bijdrage levert aan de zelfredzaamheid van eiseres is echter niet het met de zorgverlener overeengekomen tarief leidend, maar de mogelijkheid om met het pgb de geïndiceerde zorg in te kopen. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij met het toegekende pgb die zorg niet kan inkopen, aldus verweerder.
4. Eiseres betoogt in beroep, kort weergegeven, dat het toegekende pgb ontoereikend is, omdat de drie respectievelijk anderhalf uur begeleiding onvoldoende is. Door het ontbreken van adequate hulp door de GGZ had eiseres veel baat bij de begeleiding door Moments of Care. Deze heeft echter een tekort aan uren voor begeleiding van eiseres ervaren. Volgens haar huidige begeleider zou acht uur begeleiding per week zijn aangewezen. Volgens eiseres lijkt het er op dat verweerder anticipeert op het resultaat van de GGZ-behandeling, terwijl niet vaststaat of de behandeling tot een verbetering zal leiden. Eiseres meent dat verweerder het medisch advies van Salude te beperkt uitlegt en dat in dit advies de begeleidingsbehoefte van eiseres is onderschat. Eiseres heeft diverse stukken overgelegd ter onderbouwing van haar standpunt.
De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
5. Uit vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad), bijvoorbeeld de uitspraak van 21 maart 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:819), volgt dat na een melding in de zin van de Wmo 2015 achtereenvolgens de volgende aspecten dienen te worden onderzocht: 1. de hulpvraag, 2. de problemen met de zelfredzaamheid, de maatschappelijke participatie en het zich handhaven in de samenleving, 3. de aard en omvang van de benodigde ondersteuning, en 4. de eigen mogelijkheden om te voorzien in hulp en ondersteuning.
Gelet op het debat tussen partijen is in dit geding in geschil de omvang van de benodigde ondersteuning.
Naar ter zitting is komen vast te staan heeft eiseres tot en met het jaar 2019 van Moments of Care de door haar gewenste begeleiding ontvangen en is eiseres daarvoor niets aan Moments of Care verschuldigd. Voor de indicatieperiode van 1 november 2018 tot en met 31 december 2019 heeft eiseres daarom geen belang meer bij een beoordeling van het bestreden besluit.
6.1.
Uit het bestreden besluit blijkt dat de anderhalf uur begeleiding per week als volgt is verdeeld:
- hulp in het onderhouden en/of opbouwen van sociale relaties: 30 minuten;
- hulp bij het omgaan met gedrag (ventilerende gesprekken inclusief telefonisch contact):
30 tot 45 minuten;
- aanwezig zijn bij incidentele communicatie met instanties: 10 tot 15 minuten.
Naar de mening van verweerder is hiermee beslist overeenkomstig het advies van Salude.
6.2.
Volgens Salude heeft eiseres behoefte aan begeleiding bij:
- het onderhouden en/of opbouwen van sociale relaties;
- het omgaan met gedrag (en emoties);
- het voeren van gesprekken met instanties en andere derden.
6.3.
Dat in het bestreden besluit de toevoeging “(en emoties)” ontbreekt lijkt veeleer een
kwestie van woordkeus; uit de context kan niet worden afgeleid dat een inhoudelijk verschil is beoogd.
Dat is wel het geval bij het voeren van gesprekken met instanties en andere derden. Uit het
medisch advies kan niet worden opgemaakt dat het zou gaan om slechts incidentele
aanwezigheid. Uit het bestreden besluit, zoals toegelicht ter zitting, kan worden opgemaakt
dat deze beperking is terug te voeren op verweerders opvatting dat begeleiding in de Wmo
2015 is beperkt tot de thuissituatie en dat slechts incidenteel begeleiding buiten die situatie
kan worden toegestaan. Deze opvatting kan niet zonder meer worden aanvaard. Weliswaar
is in artikel 2.3.5. derde lid, van de Wmo 2015 vermeld dat de maatwerkvoorziening een
passende bijdrage levert “aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt
gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan
blijven”, maar hieruit kan niet worden afgeleid dat begeleiding in beginsel tot de
thuissituatie beperkt dient te blijven. Ook verweerders beleidsvrijheid bij de uitvoering van
de Wmo 2015 brengt niet mee dat zo een wezenlijke beperking kan worden aangebracht bij
het vaststellen van de benodigde maatwerkvoorziening. Vergelijk de uitspraak van de Raad van 24 oktober 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:3348).
6.4
Verweerders vaststelling van de omvang van de begeleiding heeft blijkens het indicatierapport plaatsgevonden op basis van een punten- en tredesysteem. Deze is gebaseerd op de Verordening maatschappelijke ondersteuning MVS 2018 en de Beleidsregels maatschappelijke ondersteuning MVS 2018. Zonder nadere uitleg, die ontbreekt, is evenwel onduidelijk op welke wijze en naar welke omvang de punten en treden in geval van eiseres zijn vastgesteld.
In het advies van Salude, waarin geen uitspraak wordt gedaan over het aantal uren benodigde ondersteuning, is opgemerkt dat desgewenst de meest recente richtlijnen van het CIZ als raamwerk kunnen dienen om te komen tot een reële urenomvang. Ter zitting heeft verweerder gesteld dat bij de vaststelling van de omvang van de indicatie dezelfde systematiek wordt gevolgd als eerder onder de AWBZ. Dit is echter niet nader gespecificeerd. Nu eiseres stelt dat de feiten zijn gewijzigd (wat betreft de GGZ-zorg en haar ondersteuningsvraag) was dit wel aangewezen.
7.1.
Bij het vaststellen van de omvang van de benodigde ondersteuning is verweerder ervan uitgegaan dat behandeling op grond van de Zvw voorliggend is op de Wmo 2015, zodat een ontbrekende behandeling niet behoort te leiden tot meer ondersteuning door de begeleider in het kader van de Wmo 2015.
In artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 is begeleiding omschreven als: “activiteiten gericht op het bevorderen van zelfredzaamheid en participatie van de cliënt opdat hij zo lang mogelijk in zijn eigen leefomgeving kan blijven”.
Artikel 2.1, tweede lid, van het Besluit zorgverzekering luidt: “De inhoud en omvang van de vormen van zorg of diensten worden mede bepaald door de stand van de wetenschap en praktijk en, bij ontbreken van een zodanige maatstaf, door hetgeen in het betrokken vakgebied geldt als verantwoorde en adequate zorg en diensten.”
7.2.
Voor zover de aan eiseres geboden begeleiding moet worden aangemerkt als GGZ-behandeling (zorgen en diensten in de zin van de Zvw) moet verweerder worden nagegeven dat in zoverre begeleiding op grond van de Wmo 2015 niet is aangewezen. Bij de totstandkoming van de Wmo 2015 (memorie van toelichting, Kamerstukken II 2013-2014, 33 841, nr. 3, p. 15) is daarover onder meer overwogen: ´Indien op grond van de criteria voor de toegang tot zorg op grond van de Wlz en de Zvw recht op zorg op basis van deze wetten bestaat, is de gemeente, voor de onderdelen die het betreft, niet gehouden maatschappelijke ondersteuning te bieden. Voor de onderdelen waarvoor geen recht op zorg bestaat, kan de cliënt een beroep op ondersteuning door de gemeente doen.”
7.3.
Anderzijds kan begeleiding op grond van de Wmo 2015 ondersteunend zijn aan een GGZ-behandeling in de zin van de Zvw. Artikel 2.3.2, vierde lid, aanhef en onder f, van de Wmo 2015 bepaalt: “ Het college onderzoekt de mogelijkheden om door middel van samenwerking met zorgverzekeraars en zorgaanbieders als bedoeld in de Zorgverzekeringswet en partijen op het gebied van publieke gezondheid, jeugdhulp, onderwijs, welzijn, wonen, werk en inkomen, te komen tot een zo goed mogelijk afgestemde dienstverlening met het oog op de behoefte aan verbetering van zijn zelfredzaamheid, zijn participatie of aan beschermd wonen of opvang;”.
Bij de totstandkoming van de Wmo 2015 (memorie van toelichting, Kamerstukken II 2013-2014, 33 841, nr. 3, p. 150) is onder meer overwogen: “Met de formulering «omstandigheden en mogelijkheden» wordt bedoeld dat het maatwerkvoorziening moet zijn afgestemd op de situatie van de aanvrager. Daarbij kan worden gedacht aan de woonsituatie (incl. inventaris), gezinssituatie, medische situatie, etc. De onderdelen b, c en d benadrukken dat het maatwerkvoorziening gecoördineerd moet worden met zorg, hulp en andere diensten uit het sociale domein. De formulering «voor zover daartoe aanleiding bestaat» maakt duidelijk dat het college alleen dan tot deze afstemming verplicht is als de in het onderzoek verzamelde gegevens daartoe aanleiding geven. De afstemming kan ook inhouden dat het college de aanvrager indien nodig verwijst naar de Zvw, Wet op de jeugdzorg/Jeugdwet, Wet werk en bijstand etc. De rechter zal in zijn oordeel kunnen betrekken of aan deze eisen voldaan is.” Op p. 22 van dit stuk is onder meer overwogen: “Zorgverzekeraars en gemeenten hebben gezamenlijke doelen namelijk het vergroten van de kwaliteit van dienst-verlening, het beheersen van de kosten en het delen van informatie over de zorg- en ondersteuningsvraag van cliënten. Cliënten mogen in het dagelijks leven geen hinder ondervinden van de verschillende stelsels van waaruit zorg en ondersteuning wordt geleverd. De regering verwacht dan ook van zorgverzekeraars en gemeenten dat zij actief investeren in onderlinge samenwerkingsafspraken op lokaal niveau over de zorgverlening aan individuele cliënten.” In dit verband kan voorts worden verwezen naar de uitspraak van de Raad van 19 december 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:3933).
Uit verweerders onderzoek kan echter niet worden afgeleid in hoeverre overleg is gepleegd met de GGZ-zorgaanbieder (ten tijde van de besluitvorming GGZ-Delfland) en de zorgverzekeraar om tot een juiste afstemming te komen van GGZ-behandeling in het kader van de Zvw en begeleiding in het kader van de Wmo 2015.
7.4.
Volgens het zorgplan van Moments of Care van 20 september 2019 had de hulpverlening tot doel om eiseres te ondersteunen:
1. bij het omgaan met spanningen en stress in moeilijke situaties;
2. bij beter reguleren van emoties;
3. te adviseren naast therapie; en
4. bij het vinden van gepaste dagbesteding.
Nader onderzoek, waarvan uit de stukken niet blijkt dat dit is gedaan, zou kunnen uitwijzen in hoeverre met deze hulpverlening in feite GGZ-behandeling plaatsvindt en in hoeverre sprake is van deze behandeling ondersteunende begeleiding in de zin van de Wmo 2015.
7.5.
Naast wat boven is overwogen moet worden vastgesteld dat uit hetgeen eiseres aanvoert niet zonder meer kan worden afgeleid dat verweerder de omvang van de benodigde ondersteuning onjuist heeft vastgesteld. Anders dan eiseres stelt blijkt uit het bestreden besluit niet dat verweerder het advies van Salude te beperkt uitlegt. Verweerder volgt het advies wat betreft de aard van de benodigde ondersteuning. Uit het advies volgt niet dat meer ondersteuning is aangewezen dan verweerder heeft aangenomen.
Uit hetgeen eiseres aanvoert, onder verwijzing naar stukken van haar behandelaars uit 2018, volgt ook niet dat in het advies de begeleidingsbehoefte van eiseres is onderschat. Weliswaar blijkt uit deze stukken dat de psychische toestand van eiseres was verslechterd, maar daaruit volgt niet dat naast de mogelijke behandeling ook de noodzaak van begeleiding zou zijn toegenomen.
Het enkele feit voorts dat volgens het verslag van mei 2020 van de huidige begeleider van eiseres acht uur begeleiding per week nodig is om verslechtering te voorkomen, kan niet zonder meer tot het oordeel leiden dat de indicatie onvoldoende is. Naast het feit dat de begeleider van eiseres niet onafhankelijk is (ten opzichte van de belangen van eiseres en van ABC Coaching), blijkt uit het verslag dat de begeleidingsbehoefte raakvlakken heeft met de GGZ-behandeling en daar zelfs mogelijk deels in overgaat. Het in 7.3 van deze uitspraak bedoelde onderzoek zou daar mogelijk meer duidelijkheid kunnen brengen.
8.
Hoe nu verder?
Hoe nu verder?
8.1.
Uit hetgeen boven is overwogen volgt dat verweerders onderzoek en motivering niet voldoende zijn geweest. Het bestreden besluit is in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. In zoverre slaagt het betoog van eiseres.
Anderzijds kan uit hetgeen eiseres in beroep aanvoert niet worden afgeleid wat de omvang van de benodigde ondersteuning dan wel zou moeten zijn.
8.2.
Het materiële belang van eiseres betreft de periode vanaf januari 2020 tot 31 oktober 2020. Het feit dat, zoals verweerder ter zitting heeft gesteld het pgb voor 2020 nog niet volledig is benut, maakt dit niet anders, nu eiseres onbestreden heeft gesteld dat zij noodgedwongen slechts zorg inkoopt die naar omvang en tarief past binnen het toegekende budget. Nu het einde van de indicatieperiode in zicht is en thans uit niets valt af te leiden dat ondersteuning van eiseres niet langer nodig zal zijn, kan ervan worden uitgegaan dat binnenkort nader onderzoek zal moeten worden gedaan naar de ondersteuningsbehoefte van eiseres vanaf 1 november 2020.
In het medisch advies van Salude van 11 april 2019 was vermeld: ”Van de voorgenomen behandeling kan op de middellange termijn (6 maanden) nog een afname worden verwacht in de beperkingen. Een medisch heronderzoek kan desgewenst over een half jaar plaatsvinden.” Uit de stukken blijkt niet dat dit heronderzoek heeft plaatsgevonden.
Inmiddels heeft eiseres een andere GGZ-behandelaar, zodat bezien zal moeten worden in hoeverre het resultaat van deze behandeling gevolgen heeft voor de begeleidingsbehoefte van eiseres.
8.3.
Al met al zal verweerder nader onderzoek moeten doen naar de omvang van de ondersteuningsbehoefte van eiseres, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen over begeleiding buitenshuis en de afstemming met de GGZ-behandelaar. De motivering van de omvang van de ondersteuningsbehoefte zal, voor zover de berekening ervan is gebaseerd op een in een verordening en beleidsregels neergelegde systematiek en voor zover deze zou zijn terug te voeren op normering onder de tot 1 januari 2015 geldende AWBZ, voldoende gespecificeerd moeten zijn zodat deze navolgbaar is.
Volgens artikel 2.3.2, zevende lid, van de Wmo 2015 dient eiseres verweerder de gegevens en bescheiden te verschaffen die voor het onderzoek nodig zijn en waarover zij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. Voor de benodigde afstemming met de GGZ-behandelaar zal mogelijk een machtiging van eiseres nodig zijn om informatie van haar behandelaar uit te wisselen; het is aan eiseres om hier de afweging te maken tussen haar privacy en het belang van onderzoek naar haar ondersteuningsbehoefte.
Het staat verweerder vrij het onderzoek naar de ondersteuningsbehoefte voor de periode vanaf januari 2020 tot en met oktober 2020 te combineren met het onderzoek naar die behoefte voor de periode nadien.
8.4.
Gelet op dit onderzoek is er thans onvoldoende mogelijkheid het geschil definitief te beslechten. Daarom zal worden volstaan met gegrondverklaring van het beroep, vernietiging van het bestreden besluit en de opdracht aan verweerder om opnieuw op het bezwaar te beslissen.
9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 47,- aan haar vergoeden.
10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres in beroep gemaakte proceskosten. Het bedrag van deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.050,- voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuwe beslissing op het bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 47,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H. Bedee, rechter, in aanwezigheid van J. van Mazijk, griffier. De uitspraak is gedaan op 22 juli 2020.
Als gevolg van maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken.
De griffier De rechter
De rechter is verhinderd te tekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.