Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 19/2202
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 september 2020 in de zaak tussen
[naam eiser], voorheen verblijvende in de Penitentiaire Inrichting te Krimpen aan den IJssel, eiser,
gemachtigde: mr. E.A. Blok,
en
de Minister voor Rechtsbescherming, verweerder,
gemachtigde: mr. S. Ftitache.
Procesverloop
Bij besluit van 23 november 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om openbaarmaking van informatie inzake het functioneren van In-Made winkels op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) afgewezen.
Bij besluit van 20 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit - deels onder toevoeging van een nadere motivering - ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 28 juni 2019 heeft verweerder het rapport “Advies bedrijfsvoering winkels justitiabelen, managementsamenvatting” van 3 april 2018 aan de rechtbank opgestuurd. Ten aanzien van dit document heeft verweerder verzocht om geheimhouding op de voet van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Bij brief van 22 juli 2019 heeft eiser de rechtbank toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb gegeven om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte documenten.
Het onderzoek ter zitting in Dordrecht heeft plaatsgevonden op 28 augustus 2020. Eiser is verschenen, bijgestaan door een kantoorgenoot van zijn gemachtigde, mr. E. Janse, die heeft waargenomen. Verweerder is zonder bericht van verhindering niet verschenen.
Overwegingen
wettelijk kader
1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wob wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
(…)
b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
(…)
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van de artikelen 10 en 11 van de Wob.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2. Eiser heeft verweerder bij brief van 6 augustus 2018 verzocht om openbaarmaking van de informatie inzake het functioneren van de In-Made winkels. Dit verzoek ziet specifiek toe op de volgende documenten:
- de balans van In-Made;
- de winst- en verliesrekening van In-Made winkels;
- het rapport van Ernst & Young inzake In-Made winkels.
standpunt verweerder
3.1.
Verweerder heeft bij het primaire besluit het Wob-verzoek van eiser afgewezen. Wat betreft het verzoek van eiser, dat ziet op de balans en de winst- en verliesrekening van In-Made, verwijst verweerder naar het jaarverslag 2017 van In-Made van 30 april 2018. Omdat het hier openbare informatie betreft, is de Wob niet van toepassing.
Verweerder weigert de openbaarmaking van het “Advies bedrijfsvoering winkels justitiabelen, managementsamenvatting” van Ernst & Young op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Dit rapport is immers opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevat advisering gericht aan het management in het kader van het verandertraject winkelvoorziening justitiabelen. Deze advisering bevat volgens verweerder informatie op het gebied van verbetervoorstellen en concept-initiatieven op grond waarvan nog beleidsvorming moet plaatsvinden. Verweerder acht het niet in het belang van een goede en democratische bestuursvoering om deze standpunten nu al te betrekken in de publieke discussie.
3.2.1.
Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat het jaarverslag 2017 wel inzage biedt in het functioneren van In-Made en dat het daarmee wel onder de reikwijdte van het verzoek valt. Het is juist dat dit jaarverslag geen balans of een winst- en verliesrekening bevat. Verweerder beschikt zelf echter niet over deze documenten. In-Made is namelijk geen commercieel bedrijf dat haar balans en winst- en verliesrekening publiceert op grond van de verplichtingen uit Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. In-Made is onderdeel van de Dienst Justitiële Inrichtingen en valt daarmee onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Justitie en Veiligheid. De Comptabiliteitswet is in dit geval van toepassing. Deze wet kent een eigen regeling voor openbaarmaking en er geldt een bijzonder openbaarmakingsregime waar de Wob voor wijkt. Dit laatste merkt verweerder aan als een aanvulling van de motivering van het primaire besluit.
3.2.2.
Met betrekking tot het “advies bedrijfsvoering winkels justitiabelen, managementsamenvatting” van Ernst & Young stelt verweerder zich in het bestreden besluit op het standpunt dat dit een document met een intern karakter betreft, nu het oogmerk van dit rapport advisering voor het kunnen maken van een gewogen en geïnformeerde beleidskeuze in het verandertraject is. De omstandigheid dat inmiddels in de praktijk uitvoering wordt gegeven aan een beleidswijziging, die is opgesteld onder meer op basis van dit advies, doet volgens verweerder niet af aan het karakter van dit document en het oogmerk waarmee het is opgesteld. De cijfermatige gegevens in dit rapport zijn dusdanig verweven met de adviezen dat weigering van de openbaarmaking in stand kan worden gelaten, aldus verweerder.
Wob-verzoek met betrekking tot de financiële gegevens van de In-Made-winkels
4. Eiser voert met betrekking tot de balans en de winst- en verliesrekening van In-Made in beroep aan dat verweerder met de verwijzing naar het jaarverslag niet heeft voldaan aan zijn informatieverzoek. Dit jaarverslag bevat immers niet de informatie waarom eiser heeft verzocht. Het verzoek van eiser is duidelijk; hij verzoekt om de financiële gegevens van In-Made, te weten de balans en de winst- en verliesrekening. Eiser volgt verweerder niet in zijn standpunt dat hij niet over deze informatie beschikt dan wel dat hij deze op grond van de Wob niet openbaar zou mogen maken. Verweerders standpunt is in zoverre ook tegenstrijdig. Verweerder heeft in het bestreden besluit volstrekt onvoldoende gemotiveerd hoe dit zich tot elkaar verhoudt. Volgens eiser valt niet in te zien waarom deze gegevens niet na zwartmaking van de delen die niet geopenbaard mogen worden openbaar zouden kunnen worden gemaakt.
4.1.
De rechtbank overweegt dat pas op zitting duidelijk is geworden dat eiser met zijn Wob-verzoek beoogt vast te kunnen stellen of verweerder voldoet aan de door eiser gestelde wettelijke eis voor de In-Made-winkels dat niet meer dan 20% winst mag worden gemaakt. De rechtbank moet dan constateren dat het oorspronkelijke Wob-verzoek van eiser daar niet op ziet, nu eiser in zijn Wob-verzoek van 6 augustus 2018 zonder enige toelichting slechts heeft verzocht om de balans en de winst- en verliesrekening van de In-Made-winkels. Nu deze door eiser in het oorspronkelijke Wob-verzoek gevraagde stukken zich niet onder verweerder bevinden - hetgeen de rechtbank gezien de door verweerder in het bestreden besluit gegeven toelichting over het ontbreken van de betreffende stukken niet ongeloofwaardig voorkomt - hoefde verweerder niet aan het oorspronkelijke Wob-verzoek te voldoen. In zoverre is het beroep ongegrond.
Dit laat echter onverlet dat eiser een nieuw Wob-verzoek kan indienen om openbaarmaking van de stukken welke hij denkt nodig te hebben om te kunnen vaststellen of aan de 20%-eis is voldaan. Het is dan aan verweerder om een nieuwe afweging te maken.
Wob-verzoek met betrekking tot het adviesrapport van Ernst & Young
5. Met betrekking tot het “advies bedrijfsvoering winkels justitiabelen, managementsamenvatting” voert eiser in beroep aan dat verweerder te gemakkelijk heeft aangenomen dat de bedoeling waarmee een document is opgesteld voor altijd de aard van een document bepaalt. Eiser kan begrijpen dat dit document ooit is opgesteld voor intern beraad, maar het document is dit doel inmiddels voorbij geschoten. Nu delen van dit rapport één op één worden toegepast in de praktijk, geldt in ieder geval dat deze delen niet langer voor intern beraad zijn, maar dat het juist gaat om gegevens ter ondersteuning van de operationele gang van zaken.
De cijfermatige delen vormen de basis voor het nu gevoerde beleid. Deze delen van het rapport kunnen volgens eiser niet meer als document voor interne beraad worden aangemerkt. Eiser vindt het daarom volstrekt onbegrijpelijk dat verweerder juist deze delen benoemt als delen die niet openbaar zouden kunnen worden gemaakt. Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd waarom het advies een document bestemd voor intern beraad zou zijn, aldus eiser.
5.1.
De rechtbank heeft op grond van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennisgenomen van het door verweerder niet aan eiser openbaar gemaakte adviesrapport van Ernst & Young van 3 april 2018.
5.2.
Anders dan eiser stelt, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd waarom in dit geval sprake is van een document dat is bestemd voor intern beraad. Verweerder heeft in het bestreden besluit toegelicht dat dit externe rapport is opgesteld om het management in het verandertraject justitiabelen te adviseren over verbetering van het proces. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het hier gaat om een document met een intern karakter, nu het oogmerk van dit rapport advisering voor het kunnen maken van een gewogen beleidskeuze in het verandertraject is. Dat inmiddels in de praktijk uitvoering wordt gegeven aan een beleidswijziging die is gebaseerd op dit adviesrapport van Ernst & Young, maakt het karakter en het oogmerk waarmee dit rapport is opgesteld niet anders. Verweerder heeft in dit verband onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis van artikel 1 van Pro de Wob (Kamerstukken II 1986/1987, 19 859, nr 3, pagina 15) van belang kunnen achten dat stukken voor intern beraad ook na beëindiging van dat beraad hun interne karakter behouden.
Verder heeft verweerder zich ten aanzien van de in het rapport opgenomen cijfermatige gegevens terecht op het standpunt gesteld dat die gegevens zodanig met persoonlijke beleidsopvattingen in de zin van artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob zijn verweven dat het onmogelijk is om deze van elkaar te scheiden. De rechtbank verwijst in dit kader naar de door verweerder aangehaalde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 31 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:314).
Dit betekent dat de in het adviesrapport opgenomen beleidsopvattingen beschermd konden blijven en dat verweerder openbaarmaking van dit adviesrapport heeft kunnen weigeren op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.
Conclusie
6. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F.P. J. Schoonen, rechter, in aanwezigheid van
P. Deinum, griffier. De beslissing is gedaan op 17 september 2020.
Als gevolg van maatregelen rondom het Coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.