Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Zittingsplaats Dordrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 19/472 en ROT 19/3917
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer als bedoeld in artikel 8:80a van de Algemene wet bestuursrecht van 8 oktober 2020 in de zaken tussen
[naam eiser] , te [woonplaats eiser] , eiser,
en
de Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten, verweerder,
gemachtigde: mr. M.E. Veenboer.
Procesverloop
Bij besluit van 31 augustus 2018 (het primaire besluit 1) heeft verweerder het verzoek van eiser om verstrekking van documenten, die zien op de beleidsvorming en
-uitvoering omtrent het provisieverbod met betrekking tot online platforms in de periode van 1 september 2013 tot 6 juli 2018, op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 27 maart 2019 (het primaire besluit 2) heeft verweerder het verzoek van eiser om verstrekking van documenten, die zien op de beleidsvorming en –uitvoering omtrent het provisieverbod met betrekking tot online platforms in de periode van 7 juli 2018 tot
25 januari 2019 op grond van de Wob gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 21 december 2018 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit 1 ongegrond verklaard.
Bij besluit van 27 juni 2019 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit 2 gedeeltelijk gegrond verklaard.
Eiser heeft tegen de bestreden besluiten afzonderlijk beroep ingesteld. In de afzonderlijke beroepschriften heeft eiser de rechtbank toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gegeven om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte documenten.
Op verzoek van eiser zijn de beroepen, geregistreerd onder ROT 19/472 en ROT 19/3917, gevoegd.
Verweerder heeft in beide procedures afzonderlijk een verweerschrift ingediend.
Op 10 januari 2020 heeft de rechtbank de niet (volledig) openbaar gemaakte stukken van verweerder ontvangen. Ten aanzien van deze stukken heeft verweerder verzocht om geheimhouding op grond van artikel 8:29 van Pro de Awb.
Het onderzoek ter zitting in beide zaken heeft plaatsgevonden op 28 augustus 2020 in Dordrecht. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst omdat verweerder ter zitting kenbaar heeft gemaakt bereid te zijn om twee documenten (nr. 61 en 62 in zaaknummer ROT 19/472) gedeeltelijk openbaar te maken. Bij brief van 1 september 2020 heeft verweerder deze twee documenten met gedeeltelijk weggelakte passages toegezonden. Bij brief van
7 september 2020 heeft eiser te kennen gegeven dat de documenten nr. 61 en nr. 62 door de rechtbank niet meer bij zijn beroep, geregistreerd onder ROT 19/472, hoeven te worden betrokken.
Vervolgens heeft de rechtbank het onderzoek in beide zaken gesloten en partijen medegedeeld binnen zes weken uitspraak te zullen doen.
Overwegingen
1.1.
Bij brief van 6 juli 2018 heeft eiser, die als journalist werkzaam is voor NRC Media, verzocht om openbaarmaking van de documenten met betrekking tot beleidsvorming en -uitvoering omtrent het provisieverbod met betrekking tot online platforms vanaf
1 september 2013 tot 6 juli 2018. Het zogenoemde provisieverbod houdt verband met gedragsregels die gelden voor de advocatuur. Volgens verweerder handelden bepaalde websites, die advocaten en potentiële cliënten koppelden, in strijd met gedragsregels voor de advocatuur, omdat deze platforms een vergoeding kregen voor deze koppeldienst.
1.2.
Bij brief van 25 januari 2019 heeft eiser verzocht om openbaarmaking van de documenten met betrekking tot de beleidsvorming en -uitvoering omtrent het provisieverbod met betrekking tot online platforms vanaf 7 juli 2018 tot 25 januari 2019.
1.3.
Met de primaire besluiten heeft verweerder op de verzoeken van eiser beslist. Bij de primaire besluiten zijn lijsten gevoegd waarop per document staat vermeld welke weigeringsgrond van de Wob volgens verweerder van toepassing is.
1.4.
Bij het bestreden besluit 1 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit 1 in stand gelaten. Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit 2 gedeeltelijk gegrond verklaard en zijn de documenten 3 en 6 deels openbaar gemaakt.
2. De rechtbank heeft kennis genomen van de niet openbaar gemaakte stukken en overweegt als volgt met betrekking tot de zaak, geregistreerd onder ROT 19/472.
2.1.
Het beroep van eiser heeft betrekking op in totaal 17 documenten. Eiser heeft in het kader van de schorsing van het onderzoek te kennen gegeven dat de documenten nr. 61 en nr. 62 niet langer onderdeel uitmaken van zijn beroep, omdat verweerder de inhoud van deze documenten voor een deel openbaar heeft gemaakt. Dit betekent dat de rechtbank over deze documenten geen oordeel meer hoeft te geven en dat er 15 documenten overblijven waarover de rechtbank nog wel een oordeel moet geven. Dit zal de rechtbank doen aan de hand van het door eiser opgestelde overzicht van documenten, met daarbij vermeld de gehanteerde weigeringsgronden. Dit overzicht, dat is gevoegd bij de beroepsgronden, is gebaseerd op het overzicht dat verweerder bij het primaire besluit 1 heeft gevoegd.
2.2.
De rechtbank stelt vast dat 11 van de 15 documenten betrekking hebben op het dekenberaad. Alle dekens van de orden in de arrondissementen gezamenlijk vormen het dekenberaad. Dit is het overlegorgaan waarin de dekens met elkaar overleggen over de wijze waarop zij hun toezichttaken en -bevoegdheden uitoefenen en klachten behandelen. Doel is om op een zelfde manier om te gaan met bepaalde kwesties, zoals het handhavingsbeleid met betrekking tot het door de dekens uit te oefenen toezicht op advocaten.
Voor al deze 11 documenten geldt dat verweerder openbaarmaking hiervan in ieder geval heeft geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid van de Wob. In deze bepaling staat dat, indien er sprake is van een verzoek om informatie uit documenten, die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
3. Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314) van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) moet een bestuursorgaan per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, te bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 van Pro de Wob. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen.
3.1.
De rechtbank staat allereerst voor de vraag of het dekenberaad als bestuursorgaan kan worden gezien. Deze vraag is van belang om te kunnen beoordelen of de stukken die betrekking hebben op het dekenberaad wel onder het toepassingsbereik van de Wob vallen. De rechtbank verwijst in dit kader naar het jaarplan dekenberaad 2020 dat op verweerders website staat en naar de (inmiddels vervallen) Verordening op het landelijk dekenberaad toezicht, gepubliceerd in de Staatscourant 2012, 14425. In het jaarplan staat op pagina 5 dat het dekenberaad op dit moment geen juridische status heeft waardoor het niet zelfstandig besluiten kan nemen. De formalisering van het dekenberaad zou ook juridisch vorm moeten krijgen, bij voorkeur met de instelling van een bestuursorgaan dat landelijk het toezicht op de advocatuur zou moeten besturen. In de Verordening staat in de toelichting bij artikel 2 dat Pro de Algemene Raad nadrukkelijk stelt dat het dekenberaad geen bestuursorgaan in de zin van de Awb is. In deze procedure hebben partijen zich nog niet uitgelaten op dit punt. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit 1 in zoverre een motiveringsgebrek vertoont.
Het is de bedoeling dat de rechtbank het haar voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief beslecht. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te (laten) herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank in deze zaak een tussenuitspraak waarbij verweerder wordt verzocht nader te motiveren dat het dekenberaad een bestuursorgaan is. Mocht verweerder van mening zijn dat dit bij nader inzien niet het geval is, verzoekt de rechtbank om een gemotiveerd standpunt waarom de betreffende stukken toch onder de Wob zouden vallen. Daarbij kan onder meer aan de orde komen dat de betreffende stukken in de administratie van verweerder zijn opgenomen dan wel inhoudelijk betrekking hebben op de werkzaamheden van verweerder.
3.2.
Eiser voert in beroep - onder verwijzing naar de hiervoor genoemde jurisprudentie van de Afdeling - onder meer aan dat verweerder het begrip “persoonlijke beleidsopvatting” te ruim interpreteert. Het lijkt eiser onwaarschijnlijk dat voor al deze documenten geldt dat deze feitelijke informatie bevatten die niet van persoonlijke beleidsopvattingen te scheiden is. Verweerder kan door een beroep te doen op artikel 11, eerste lid van de Wob niet op deze wijze, zonder nadere motivering, een heel document aan de openbaarheid onttrekken. Verweerder had per onderdeel van elk document moeten aantonen dat er sprake is van verwevenheid als bedoeld in de jurisprudentie. Dit heeft verweerder niet gedaan, aldus eiser.
3.3.
De rechtbank is het met dit betoog van eiser eens. Daarbij overweegt de rechtbank in de eerste plaats dat zij verweerder niet volgt in de uitleg die hij in het verweerschrift heeft gegeven over de stukken die zien op het dekenberaad. Volgens verweerder heeft het dekenberaad een rol in het houden van toezicht op de naleving door advocaten van de geldende regelgeving, waaronder het provisieverbod, en niet in de herijking van de gedragsregels waarop het Wob-verzoek van eiser betrekking heeft. De rechtbank leidt uit de stukken waarvan zij kennis heeft genomen echter niet af dat het enkel zou gaan om toezicht op de naleving van de gedragsregels door de advocatuur. Dat het dekenberaad geen directe rol heeft in de herijking van de gedragsregels maakt dit niet anders.
3.4.
De rechtbank constateert, net als eiser, dat verweerder niet per zelfstandig onderdeel van elk afzonderlijk document heeft beoordeeld of gegevens openbaar gemaakt kunnen worden om de reden dat er sprake is van feitelijke gegevens die kunnen worden gescheiden van de persoonlijke beleidsopvattingen, die niet openbaar mogen worden gemaakt. De rechtbank wijst daarbij met name op document nr. 50. Dit document betreft een begeleidend schrijven bij een lijst van advocaten die publiekelijk zijn aangesloten bij een koppelwebsite. Uit deze brief blijkt dat de lijst namen bevat die geautomatiseerd van de websites konden worden gehaald en daarmee kennelijk waren bestemd voor publieke kennisname. De rechtbank volgt dan ook niet zonder nadere motivering dat de door verweerder gehanteerde weigeringsgrond als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob hier van toepassing is.
3.5.
De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit 1 in zoverre mogelijk ook (voor zover de stukken onder de Wob vallen) een motiveringsgebrek vertoont.
Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb zal de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen het gebrek in het bestreden besluit 1 te (laten) herstellen.
De rechtbank ziet in dit geval aanleiding om verweerder in zaaknummer ROT 19/472 in de gelegenheid te stellen de hiervoor genoemde gebreken in het bestreden besluit 1 binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen door een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze tussenuitspraak.
De rechtbank merkt voor de duidelijkheid nog op dat zij van verweerder verwacht dat hij per zelfstandig onderdeel van elk afzonderlijk document beoordeelt of gegevens openbaar gemaakt kunnen worden om de reden dat er sprake is van feitelijke gegevens die kunnen worden gescheiden van de persoonlijke beleidsopvattingen, die niet openbaar mogen worden gemaakt. Dit los van de voorliggende vraag of het dekenberaad als bestuursorgaan kan worden gezien.
3.6.
Als verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek in het bestreden besluit 1 te herstellen, dient hij dit binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak schriftelijk kenbaar te maken. In dat geval zal de rechtbank het onderzoek sluiten en zonder nadere zitting uitspraak doen.
3.7.
Als verweerder wel gebruik maakt van de gelegenheid het geconstateerde gebrek in de besluitvorming te herstellen, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken schriftelijk te reageren op de wijze waarop verweerder dit gebrek heeft hersteld. In dat geval zal de rechtbank in principe vervolgens het onderzoek sluiten en zonder nadere zitting uitspraak doen.
3.8.
Omdat de rechtbank beide zaken gevoegd heeft behandeld, houdt zij in deze twee zaken iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op de beroepen. Dit betekent dat de rechtbank in beide procedures de andere beroepsgronden van eiser niet in deze tussenuitspraak, maar in de einduitspraak zal bespreken.
Beslissing
- stelt verweerder in zaaknummer ROT 19/472 in de gelegenheid het gebrek in het bestreden besluit 1 binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen met inachtneming van deze uitspraak;
- verzoekt verweerder, indien hij van deze gelegenheid geen gebruik maakt, dit binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak schriftelijk kenbaar te maken;
- houdt in beide procedures iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F.P.J. Schoonen, rechter, in aanwezigheid van
P. Deinum, griffier. De beslissing is gedaan op 8 oktober 2020
.
.
Als gevolg van maatregelen rondom het Coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken.
griffier rechter
De rechter is verhinderd te tekenen
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.