Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 19/2524 en ROT 20/604
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 november 2021 in de zaken tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
gemachtigde: mr. N. Köse-Albayrak,
en
de Staatssecretaris van Financiën, verweerder
gemachtigde: mr. S.W. te Selle.
Procesverloop
ROT 19/2524
Bij besluit van 5 juni 2018 (het primaire besluit I) heeft verweerder eiser met onmiddellijke ingang voor de duur van vier maanden geschorst en hem de toegang tot de dienstgebouwen ontzegt.
Bij besluit van 9 april 2019 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser gericht tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard.
ROT 20/604
Bij besluit van 17 augustus 2018 (het primaire besluit II) heeft verweerder eiser met ingang van 19 augustus 2018 geschorst. Tevens heeft verweerder besloten tijdens de eerste zes weken van deze schorsing één derde gedeelte van de bezoldiging in te houden. Dit besluit vervangt het primaire besluit I vanaf 19 augustus 2018.
Bij besluit van 7 november 2018 (het primaire besluit III) heeft verweerder eiser met ingang van 9 november 2018 wegens zeer ernstig plichtsverzuim de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag (strafontslag) opgelegd.
Bij besluit van 19 december 2019 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiser gericht tegen de primaire besluiten II en III ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen de bestreden besluiten beroep en nadere gronden ingediend.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Op 19 oktober 2020 is het onderzoek ter zitting na opening in beide zaken geschorst.
De inhoudelijke behandeling van de zaken ter zitting heeft vervolgens gelijktijdig plaatsgevonden op 23 september 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde, vergezeld door mr. A. Güngörmez (kantoorgenoot) en M.L. Vredenbregt (tolk Nederlandse gebarentaal). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 1] .
Overwegingen
1. Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) in werking getreden. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de AW 2017 behouden krachtens deze wet genomen besluiten die zijn genomen voor 1 januari 2020 hun geldigheid. Ingevolge artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft ten aanzien van de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen alsmede de behandeling van zodanig bezwaar of beroep tegen een op grond van deze wet genomen besluit of handeling dat voor 1 januari 2020 is bekendgemaakt, het recht van toepassing zoals dat gold voor 1 januari 2020.
Feiten
2.1
Eiser was sinds 8 maart 2004 werkzaam bij het ministerie van Financiën, laatstelijk als medewerker administratie bij de Belastingdienst/Centrale Administratieve Processen/Klantbeheer. Van 1 februari 2018 tot 1 augustus 2018 was hij op een contract Interim Functievervulling tijdelijk geplaatst als Douanemedewerker B bij Douane Landelijk Tactisch Centrum (DLTC).
2.2
Eiser heeft op 24 maart 2013 aangifte inkomstenbelasting (IB), premie volksverzekeringen en inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet (PV) over 2012 ingediend. Op 13 december 2013 is de aanslag opgelegd.
Op 22 maart 2014 geeft eiser de aangifte IB/PV 2013 ingediend. Deze aanslag is op 16 mei 2014 opgelegd.
2.3
Na een melding van de Belastingdienst dat een administratiekantoor vermoedelijk opzettelijk onjuiste aangiften IB zou hebben gedaan met betrekking tot de persoonsgeboden aftrekpost ‘giften’ voor diverse klanten, is de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD) een strafrechtelijk onderzoek gestart. Bij dat onderzoek kwam naar voren dat diverse belastingplichtigen opzettelijk onjuiste aangiften IB hebben gedaan waarbij gebruik werd gemaakt van vermoedelijk valse giftkwitanties op naam van de stichting Islamitische Universiteit Europa (IUE) te [woonplaats] . De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 24 mei 2017.
2.3
Voortvloeiend uit voornoemd strafrechtelijk onderzoek zijn, in het kader van een administratief onderzoek bij de belastingplichtigen in verband met een mogelijke navordering, de aangiften IB/PV over de jaren 2012 en 2013 van eiser uitgevraagd voor giften gedaan aan de IUE. In beide aangiften van eiser is een gift van € 2.000,- aan de IUE opgenomen. Tevens is uitvraag gedaan naar de in aftrek gebrachte specifieke zorgkosten van € 483,- na toepassing van de drempel. De resultaten van dit onderzoek zijn opgenomen in een fiscale rapportage van 6 april 2018.
2.4
Bij brieven van 29 november 2017 zijn door de inspecteur van de Belastingdienst aan eiser navorderingsaanslagen IB opgelegd met betrekking tot de aftrekpost ‘giften’ over de jaren 2012 en 2013 en de specifieke zorgkosten 2013. Daarnaast is een vergrijpboete opgelegd van 75% wegens het (opzettelijk) opvoeren van de giften aan de IUE als aftrekpost, terwijl gebruik is gemaakt van de donatieverklaring en/of kwitanties waarvan de vervalsing kenbaar was.
Tegen deze aanslagen heeft eiser geen bezwaar gemaakt.
Eisers verzoek om herziening van de navorderingsaanslagen en vergrijpboete is bij besluiten van 24 april 2019 afgewezen. Dit is bevestigd bij uitspraak van rechtbank Den Haag van 14 juli 2021, waarbij eisers beroepen ongegrond zijn verklaard.
Eiser heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld.
2.5
Bij brief van 6 april 2018 is de heer [naam 2] , plaatsvervangend directeur DLTC geïnformeerd over het vermoedelijk plichtsverzuim van eiser en op 16 mei 2018 heeft een gesprek met eiser plaatsgevonden. Vanaf 5 juni 2018 is eiser geschorst.
Op 19 juli 2018 zijn de resultaten van het disciplinair onderzoek naar eiser bekend gemaakt en is hij voor ontslag voorgedragen. Op 17 augustus 2018 is het voornemen tot onvoorwaardelijk ontslag aan eiser bekend gemaakt. Vervolgens heeft besluitvorming plaatsgevonden zoals weergegeven onder het procesverloop.
Schorsing 1 en toegangsontzegging
3.1
Op grond van artikel 77, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR), zoals dit artikel destijds luidde, kan aan den ambtenaar door het bevoegd gezag de toegang tot de dienstlokalen, dienstgebouwen of het werk, dan wel het verblijf aldaar, worden ontzegd.
Op grond van artikel 91, aanhef en onder c, van het ARAR, zoals dit artikel destijds luidde, kan de ambtenaar, onverminderd het bepaalde in artikel 81, eerste lid onder k, in zijn ambt worden geschorst wanneer, naar het oordeel van het bevoegde gezag, het belang van de dienst zulks vordert.
3.2
Volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) van 7 maart 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:BZ3512), is een concrete verdenking van plichtsverzuim in het algemeen voldoende grond voor het treffen van een ordemaatregel, als aan de integriteit van de betrokken ambtenaar moet worden getwijfeld en het in hem te stellen vertrouwen zozeer is geschaad dat het niet aanvaardbaar is dat hij zijn werk blijft doen. Het besluit tot het treffen van een ordemaatregel wordt marginaal getoetst.
Een schorsing met behoud van salaris gedurende het onderzoek in de aanloop naar een ontslagbesluit is niet ongebruikelijk. Naar het oordeel van de rechtbank is naar aanleiding van de brief van 6 april 2018 met fiscale rapportage voldoende duidelijk dat verweerder een concrete verdenking had van plichtsverzuim (fiscaal onjuist gehandeld) waardoor aan de integriteit van eiser moest worden getwijfeld en het noodzakelijk in hem te stellen vertrouwen was geschaad. Verweerder heeft zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat het onder die omstandigheden niet aanvaardbaar was dat eiser zijn werkzaamheden bleef verrichten.
3.3
Het beroep van eiser gericht tegen de handhaving van het schorsingsbesluit 1 en toegangsontzegging is dan ook ongegrond.
Schorsing 2 en inhouding bezoldiging
4.1
Op grond van artikel 91, aanhef en onder b, van het ARAR, zoals dit artikel destijds luidde, kan de ambtenaar, onverminderd het bepaalde in artikel 81, eerste lid onder k, in zijn ambt worden geschorst wanneer hem door het daartoe bevoegde gezag het voornemen tot bestraffing met onvoorwaardelijk ontslag is te kennen gegeven, dan wel hem die straf is opgelegd.
Op grond van artikel 92, eerste lid, van het ARAR kan tijdens de schorsing de bezoldiging voor één derde gedeelte worden ingehouden; na verloop van zes weken kan een verdere inhouding, ook van het volle bedrag der bezoldiging, plaatsvinden.
Geen inhouding vindt plaats in geval van schorsing in het belang van de dienst, bedoeld in het eerste lid onder c van het vorige artikel (…).
4.2
Eiser heeft in beroep geen gronden geformuleerd tegen de inhouding van de bezoldiging en de tweede schorsing, zodat dit punt geen verdere bespreking behoeft.
4.3
Ten overvloede overweegt de rechtbank dat gelet op de omstandigheid dat op 17 augustus 2018 het voornemen tot strafontslag werd uitgebracht verweerder de schorsing van eiser heeft kunnen omzetten op grond van artikel 91, aanhef en onder b, van het ARAR. Eveneens was hij op grond van artikel 92, eerste lid, van het ARAR gerechtigd een derde deel van de bezoldiging in te houden.
4.4
Het beroep van eiser tegen de handhaving van het schorsingsbesluit 2 en inhouding van de bezoldiging is dan ook ongegrond.
Strafontslag
5.1
Verweerder heeft aan het ontslagbesluit ten grondslag gelegd dat eiser zich schuldig heeft gemaakt aan (zeer ernstig) plichtsverzuim en hem de volgende gedragingen verweten:
I. Eiser heeft zijn aangifte IB/PV 2012 en 2013 opzettelijk onjuist ingediend. Eiser heeft een aan de IUE gedane gift van in totaal € 4.000,- (€ 2.000 per jaar) in aftrek gebracht, terwijl hij dit bedrag niet heeft gedoneerd. Eiser heeft hierbij gebruik gemaakt van valse kwitanties kennelijk om daarmee de Belastingdienst te misleiden.
II. Eiser heeft in zijn aangifte IB/PV 2013 ten onrechte een bedrag van € 483,- als zorgkosten in aftrek gebracht.
III. Eiser heeft voorafgaand aan de melding van het vermoedelijk plichtsverzuim door de heer [naam 3] bij brief van 6 april 2018, geen openheid van zaken over zijn fiscale situatie jegens zijn werkgever gegeven. Dit terwijl de procedure al geruime tijd liep en de inspecteur op 2 november 2017 reeds heeft aangegeven dat hij over zou gaan tot het opleggen van een navorderingsaanslag met een vergrijpboete.
5.2
Op grond van artikel 50, eerste lid, van het ARAR, zoals dat artikel destijds luidde, is de ambtenaar gehouden de plichten uit zijn functie voortvloeiende nauwgezet en ijverig te vervullen en zich te gedragen, zoals een goed ambtenaar betaamt.
Op grond van artikel 80, eerste lid, van het ARAR, zoals dat artikel destijds luidde, kan de ambtenaar, die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, deswege disciplinair worden gestraft.
Op grond van artikel 81, eerste lid, aanhef en onder l, van het ARAR, zoals dat artikel destijds luidde, kan de disciplinaire straf van ontslag worden opgelegd.
5.3
Volgens vaste rechtspraak van de Raad, bijvoorbeeld de uitspraak van 19 juli 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:2202), gelden in het ambtenarenrecht niet de strikte bewijsregels die in het strafrecht van toepassing zijn. Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot disciplinaire bestraffing aanleiding kan geven, is voldoende dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de ambtenaar zich aan de hem verweten gedragingen heeft schuldig gemaakt.
Gedraging I
5.4
Eiser betwist dat hij zich schuldig heeft gemaakt aan gedraging I.
5.5
Het vertrekpunt van verweerder om eiser gedraging I te verwijten is gelegen in de navorderingsaanslagen en vergrijpboete die op 29 november 2017 aan eiser zijn opgelegd.
Daarin is vastgesteld dat eiser (opzettelijk) over de jaren 2012 en 2013 giften aan de IUE als aftrekpost heeft opgevoerd, terwijl gebruik is gemaakt van donatieverklaringen en/of kwitanties waarvan de vervalsing kenbaar was. Eiser heeft destijds geen bezwaar gemaakt tegen deze besluiten. Dat eiser na lange tijd een herzieningsverzoek heeft gedaan en hoger beroep heeft ingesteld tegen de uitspraak van 14 juli 2021 van de rechtbank Den Haag, maakt niet dat verweerder aan de navorderingsaanslagen en vergrijpboete geen consequenties heeft mogen verbinden.
5.6
Op eiser rust de last om aannemelijk te maken dat hij in 2012 en 2013 aan IUE een bedrag van € 4.000 heeft geschonken. Nu eiser ervoor heeft gekozen de door hem gestelde giften niet aan de IUE over te maken, maar deze contant te schenken, dient eiser met andere schriftelijke bescheiden aan te tonen dat de door hem gestelde giften daadwerkelijk zijn gedaan, dat wil zeggen aan de IUE ten goede is gekomen.
De rechtbank is van oordeel dat eiser met de door hem overgelegde stukken daarin niet is geslaagd. Dat op de website van de Belastingdienst geen nadere eisen aan kwitanties worden gesteld betekent niet dat de enkele kwitanties voldoende bewijzen dat de volledige giften daadwerkelijk zijn geschonken.
Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat blijkens de gedingstukken in het strafrechtelijk onderzoek is geconstateerd dat donatiekwitanties van de IUE tussen 2011 en 2014 valselijk zijn opgemaakt, in ieder geval de kwitanties van die de € 500,- te boven gingen. De penningmeester van de IUE heeft verklaard dat hij op grote schaal kwitanties heeft afgegeven waarbij sprake was van kwitanties die werden gekocht voor 10 tot 12 percent van het op de kwitantie vermelde geldbedrag en dat slechts in een aantal gevallen bij donaties van € 300,- tot € 500,- het werkelijke bedrag van de kwitantie was betaald. Dat het strafrechtelijk onderzoek naar de penningmeester nog niet is afgerond, zoals door eiser is aangevoerd, betekent niet dat er geen waarde aan deze verklaring mag worden gehecht.
Een aantal anderen die verdacht zijn van het opzettelijk doen van onjuiste aangifte hebben tijdens het onderzoek eveneens verklaard dat zij de kwitanties hadden gekocht voor een percentage van circa 10% van het daarop vermelde kwitantiebedrag. Gelet op deze verklaringen acht de rechtbank de door eiser overgelegde donatieformulieren van 2 juli 2012 (€ 2.000,-), 29 mei 2013 (€ 1.000,-) en 26 augustus 2013 (€ 1.000,-) niet toereikend nu ze ver boven het normbedrag van € 500,- liggen.
Volgens de FIOD komt het handschrift op de kwitanties van eiser overeen met het handschrift op de kwitanties waarover de penningmeester van de IUE heeft verklaard dat die door hem zijn opgemaakt. Ook uit het nader administratieve onderzoek is niet gebleken dat eiser deze giften daadwerkelijk heeft gedaan. Uit de kasadministratie van de IUE van 2008 tot en met 2012 is gebleken dat de door eiser opgegeven gift van € 2.000,- niet voorkomt in de kasadministratie, ook niet met een andere naam of zonder naam. Dat bij diverse bestuurders van de IUE grote sommen contant geld zouden zijn aangetroffen dan wel op hun privé-rekeningen zijn gestort, toont niet het concrete verband met het volledige bedrag aan giften die eiser stelt te hebben gedaan. Ook anderszins heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat deze contante donaties daadwerkelijk voor de genoemde bedragen zijn verricht.
De aftrek is om die reden ook niet geaccepteerd door de Belastingdienst en er zijn, zoals hierboven vermeld, om die reden navorderingsaanslagen en een vergrijpboete opgelegd. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt kunnen stellen dat eiser zich ervan bewust moet zijn geweest dat de kwitanties in strijd met de waarheid waren opgemaakt en dat hij dus opzet heeft gehad op de onjuistheid van de belastingaangiften. Eiser beschikte immers over kwitanties met hogere giften dan hij daadwerkelijk had betaald en gaf in zijn aangiften over 2012 en 2013 hogere bedragen op.
5.7
Aan hetgeen eiser heeft aangevoerd over de bedragen in de boeken, die hoger zouden uitvallen dan 12% van de giftwaarde is de rechtbank van oordeel dat daaraan geen belang kan worden gehecht ter bewijs van eisers stellingen over de gedane giften.
Uit het dossier komt naar voren dat de boekhouding van de IUE niet op orde was, er verschillende administraties zijn die deels achteraf aan de hand van doorgedrukte bonnen zijn opgesteld. Dat eiser geen zeggenschap heeft over de administratie van de IUE doet hieraan niet af. Aan de lijst met giften van 2013 waarop de naam van eiser voorkomt kan evenmin de waarde worden gehecht die eiser wenst. Deze lijst is niet de lijst van verantwoorde betalingen in de boekhouding, maar de lijst van bedragen waarvoor valselijke kwitanties zijn verstrekt.
Ook eisers beroep op de Instructie afdoening giftenaftrek en het Memorandum Giftenaftrek kan hem niet baten. De besluiten (navorderingsaanslagen en vergrijpboete) waarop de instructie en het memorandum zien staan in rechte vast. In dit geval heeft de belastingplichtige (eiser) gelet op het voorgaande niet voldoende aangetoond dat de giften daadwerkelijk zijn betaald zodat de aftrek niet alsnog akkoord kon worden bevonden.
In tegenstelling tot wat eiser stelt is van het in strijd handelen met de eigen instructie geen sprake geweest.
5.8
Het disciplinaire onderzoek is gebaseerd op de fiscale rapportage van de Belastingdienst, het rapport van de FIOD inzake het frauduleus handelen van de IUE en het gehoor van eiser op 16 mei 2018 waarvan een verslag is gemaakt. De rechtbank is van oordeel dat aan het ontslagbesluit uitgebreid en gedegen onderzoek ten grondslag ligt en dat niet kan worden geconcludeerd dat het disciplinaire onderzoek op een onvoldoende zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. Er is geen reden te twijfelen aan de juistheid van het onderzoek door de FIOD. Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat verweerder zelf meer nader onderzoek diende te doen.
5.9
Na bestudering van de op de zaak betrekking hebbende stukken en gelet op het voorgaande, is de rechtbank van oordeel dat verweerder op grond van het daaraan ten grondslag liggende onderzoek zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat eiser opzettelijk onjuiste aangifte IB/PV 2012 en 2013 heeft gedaan door aan de IUE gedane giften van in totaal € 4.000,- in aftrek te brengen op basis van valse kwitanties, terwijl hij dit bedrag niet heeft gedoneerd. Eiser heeft zich schuldig gemaakt aan belastingfraude.
Hij heeft tweemaal een onjuiste belastingaangifte inkomstenbelasting gedaan door daarop in strijd met de waarheid en met gebruikmaking van valse kwitanties donaties als aftrekpost op te geven. Hierdoor is te weinig inkomstenbelasting geheven. Door zijn handelen heeft hij geld dat bestemd was voor het algemeen belang ten goede laten komen aan zichzelf.
Hij heeft daarbij slechts oog gehad voor zijn eigen financieel gewin. Dat eiser ten tijde van het begaan van dit feit zelf bij de Belastingdienst werkte, maakt het des te laakbaarder. Daaraan doet het niveau van eisers functie niet af. Aan iedere medewerker van de Belastingdienst mogen hoge eisen worden gesteld bij het doen van aangifte, al dan niet door middel van inschakeling van en professional. Dat eiser met een handicap (slecht gehoor) kampt en minder goed Nederlands spreekt zijn evenmin omstandigheden die afdoen aan zijn verantwoordelijkheid en tot een verminderde verwijtbaarheid leiden.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht geconcludeerd dat eiser zich aan de onder I genoemde gedraging schuldig heeft gemaakt. Deze gedraging levert op zichzelf, gelet op de aard ervan, reeds zeer ernstig plichtsverzuim op.
Gedraging II
6. Eiser heeft pas - nadat bij brief van 15 december 2016 in verband met een mogelijke navordering uitvraag is gedaan over de giften en in aftrek gebrachte specifieke zorgkosten over 2013 - bij brief van 19 mei 2017 gemeld dat hij de zorgkosten ten onrechte heeft opgenomen in de aangifte. Mede gelet op de omstandigheid dat de voorwaarden voor aftrek van zorgkosten duidelijk in de hulpteksten van het aangifteprogramma staan vermeld, heeft verweerder eiser kunnen tegenwerpen dat hij in zijn aangifte IB/PV 2013 ten onrechte een bedrag van € 483,- als zorgkosten in aftrek gebracht.
Ook deze gedraging levert op zichzelf, gelet op de aard ervan, ernstig plichtsverzuim op.
Gedraging III
7. Verweerder heeft eiser verder mogen tegenwerpen dat hij voor 6 april 2018 niet uit eigen beweging openheid van zaken over zijn fiscale situatie jegens zijn werkgever heeft gegeven. Hem was immers reeds sinds 2 november 2017 bekend dat de Belastingdienst voornemens was hem navorderingsaanslagen en een vergrijpboete op te leggen vanwege frauduleuze handelingen. Verweerder heeft deze gedraging terecht als plichtsverzuim aangemerkt.
Toerekenbaarheid
8. Niet is gebleken dat de gedragingen niet aan eiser kunnen worden toegerekend. Verweerder was dan ook bevoegd eiser wegens zeer ernstig plichtsverzuim een disciplinaire straf op te leggen.
Evenredigheid
9. De opgelegde disciplinaire straf van ontslag is, gezien de ernst en de aard van de gedragingen, de terecht gestelde hoge eisen aan de integriteit, openheid, betrouwbaarheid en verantwoordelijkheid van medewerkers van de Belastingdienst, niet onevenredig aan het gepleegde plichtsverzuim. Verweerder heeft het dienstbelang dan ook mogen laten prevaleren boven de persoonlijke belangen van eiser.
10 Het beroep van eiser tegen het strafontslag is ongegrond.
Conclusie
11. De beroepen zijn ongegrond.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Rutten, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Naaijen-van Kleunen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 november 2021.
De griffier en de rechter zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.