Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Zittingsplaats Dordrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 19/2102
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 mei 2021 in de zaak tussen
[naam eiseres] te [woonplaats eiseres], eiseres,
gemachtigde: [naam 1],
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman.
Procesverloop
Bij besluit van 27 april 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een boete van € 2.500,- opgelegd voor overtreding van bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften.
Bij besluit van 12 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 december 2020. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 2]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voorts is namens verweerder verschenen [naam 3], toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1. De wettelijke bepalingen die in deze zaak van belang zijn, zijn opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
2. In het op ambtsbelofte opgemaakte rapport van bevindingen van 13 maart 2018 hebben twee toezichthouders van de NVWA gerapporteerd dat zij zich op 12 maart 2018, omstreeks 10.45 uur, in het bedrijf van eiseres bevonden om een inspectie uit te voeren. Terwijl de toezichthouders zich bevonden in de vuile slachthal, hielden zij toezicht op het onbedwelmd slachten van runderen. De toezichthouders zagen dat een rund na het aanbrengen van de halssnede haar kop omhoog en van links naar rechts bewoog. Zij zagen dat de wond in contact kwam met de metalen kopbeugel. Zij zagen verder dat het rund pas werd bedwelmd nadat de wond in contact kwam met de beugel. De toezichthouders stelden vast dat de kopfixatievoorziening van het toestel waarin runderen werden gefixeerd en onbedwelmd ritueel werden geslacht niet voldeed omdat het rund nog ruim met haar kop kon bewegen. Hiermee werd het rund vermijdbaar lijden berokkend, aldus de toezichthouders.
2.1.
Op basis van de bevindingen uit het hiervoor genoemde rapport van bevindingen heeft verweerder in het primaire besluit aan eiseres een boete opgelegd van € 2.500,- wegens het plegen van het volgende feit:
Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten heeft eiseres er niet voor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard. Eiseres heeft er als bedrijfsexploitant niet voor gezorgd dat de dieren, die zonder voorafgaande bedwelming gedood worden overeenkomstig artikel 4, vierde lid, van Verordening 1099/2009, en die afzonderlijk gefixeerd worden, zijn vastgemaakt met een voorziening die zowel de laterale als de verticale beweging van het dier beperkt, en die aan de afmetingen van het dier kan worden aangepast.
Volgens verweerder is dit een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren, alsmede artikel 3, eerste lid en derde lid, en artikel 15, tweede lid, van Verordening 1099/2009.
2.2.
In het bestreden besluit heeft verweerder deze boete gehandhaafd.
3. Eiseres voert in beroep aan dat zij al jaren een erkenning heeft om ritueel te slachten volgens de richtlijnen van het convenant onbedwelmd slachten. Dit gebeurt onder permanent toezicht van de NVWA. De werkwijze van eiseres is bekeken en goedgekeurd. De rituele slacht wordt door eiseres al vier jaar gedaan in een goedgekeurde fixatiebox van de firma VDZ. De instructie die bij deze box wordt geleverd, wordt door eiseres strikt nageleefd. De slachter van eiseres beoordeelt voor de slacht of een dier in aanmerking komt voor de rituele slacht. Hiervoor is deze slachter getraind. Als zichtbaar was dat het dier niet goed was gefixeerd dan had een van de toezichthouders zelf kunnen en moeten ingrijpen. Bovendien zorgt eiseres ervoor dat leed voor het dier wordt vermeden. Eiseres past de zogeheten post-cut-stunning methode toe, waarbij direct na de halssnede met een schietmasker wordt geschoten. De slachter heeft correct gehandeld door het na-bedwelmen direct toe te passen en niet de wettelijke 40 seconden te wachten. Het is onjuist dat de tijd tussen de halssnede en het na-bedwelmen langer zou duren bij een niet goed gefixeerd dier. Het gaat om een gelijk aantal van vijf seconden. Het dodingsproces bij de rituele slacht is sneller dan bij de reguliere slacht, aldus eiseres.
3.1.
Zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 19 maart 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:124) geldt als uitgangspunt dat een bestuursorgaan in beginsel mag afgaan op de juistheid van de inhoud van een toezichtrapport en de daarin vermelde bevindingen. Indien die bevindingen evenwel gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
3.2.
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het rapport van bevindingen van
13 maart 2018 in voldoende mate wat eiseres wordt verweten. Eiseres heeft het betreffende rund vermijdbaar lijden berokkend doordat de kopfixatievoorziening van het toestel waarin runderen binnen het bedrijf van eiseres worden gefixeerd en onbedwelmd ritueel worden geslacht ten tijde van de controle niet voldeed.
Het rund kon de kop na het aanbrengen van de halssnede omhoog en van links naar rechts bewegen en omdat de wond in contact kwam met de metalen kopbeugel is het rund hierdoor vermijdbaar lijden berokkend. Eiseres diende de fixatiebox zo te gebruiken dat zowel de laterale als de verticale beweging van de kop van het dier wordt beperkt en dat deze aan de afmetingen van het dier kan worden aangepast. Eiseres had het leed van het rund kunnen voorkomen door extra maatregelen te nemen om de fixatieapparatuur aan te passen. Dat de fixatiebox en de werkwijze van eiseres in zijn algemeenheid is goedgekeurd, dat de slachter is getraind om de geschiktheid van de dieren te beoordelen en of de toezichthouders al dan niet zelf konden ingrijpen, doet daar niet aan af.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat de periode tussen het snijden en het schieten (eiseres hanteert binnen haar bedrijf de methode van “post-cut-stunning” waarbij het dier na de halssnede met een schietmasker wordt geschoten) zodanig kort is dat het dier geen pijn zou ervaren. In dit geval was het dier niet goed gefixeerd, waardoor de wond contact heeft gemaakt met de fixatieapparatuur, wat pijn bij het dier veroorzaakt.
4. Eiseres stelt verder dat bij eiseres extra eisen aan de fixatieapparatuur worden gesteld in vergelijking met andere slachthuizen. De betreffende toezichthoudende dierenarts is niet onafhankelijk en evenmin objectief ten aanzien van de rituele slacht.
4.1.
Voor zover eiseres met haar stelling dat de NVWA ten opzichte van haar bedrijf strenger handhaaft dan ten opzichte van andere slachthuizen die vergelijkbare fixatieapparatuur gebruiken bij de rituele slacht een beroep heeft willen doen op het gelijkheidsbeginsel, slaagt dit betoog niet, reeds nu eiseres dit niet nader heeft onderbouwd.
Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat eiseres in 2017 meerdere malen is gewaarschuwd dat de fixatieapparatuur niet voldoet. In de bevindingen tijdens de inspectie op 12 maart 2018 hebben de betrokken toezichthouders aanleiding gezien om een boeterapport op te maken. Ook heeft verweerder ter zitting toegelicht dat op het bedrijf van eiseres vijf of zes verschillende personen toezicht hebben gehouden. Wat eiseres naar voren heeft gebracht ten aanzien van de betrokken toezichthoudende dierenarts, die op 12 maart 2018 de inspectie heeft verricht, levert naar het oordeel van de rechtbank in elk geval geen objectieve aanwijzing op dat sprake is geweest van vooringenomenheid bij deze dierenarts.
5. Nu verweerder op basis van het rapport van bevindingen terecht heeft vastgesteld dat eiseres artikel 3, eerste lid en derde lid, en artikel 15, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1099/2009 heeft overtreden, was verweerder bevoegd om eiseres daarvoor de boete op te leggen.
6. Eiseres voert voorts aan dat de boete onterecht hoog is gezien de minimale gevolgen en het volledig accuraat handelen door eiseres. De handelwijze is al jaren hetzelfde en deze is dagelijks gecontroleerd door de NVWA.
6.1.
De wetgever heeft reeds een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de Verordening 1099/2009 gediende doel - bescherming van het dierenwelzijn - staat voorop. De rechtbank acht de hoogte van de boete die hier geldt als zodanig niet onredelijk. Voorts heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank geen bijzondere omstandigheden gesteld op grond waarvan het boetebedrag moet worden gematigd. Verder heeft verweerder terecht geen aanleiding gezien om de boete te halveren op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, nu het dierenwelzijn volgens het rapport van bevindingen van 13 maart 2018 door deze overtreding ernstig is geschaad. Dat de handelwijze van eiseres, die naar eigen zeggen al jarenlang hetzelfde was, dagelijks werd gecontroleerd door de NVWA doet niet af aan de geconstateerde overtreding.
6.2.
De beroepsgrond slaagt niet.
7. Partijen hebben ter zitting aan de orde gesteld dat de redelijke termijn is overschreden en dat de boete om die reden dient te worden gematigd.
7.1.
Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen door de rechtbank uitspraak wordt gedaan. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen
€ 2.500,-.
7.2.
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen op 19 maart 2018, de datum waarop verweerder het voornemen tot boeteoplegging heeft uitgebracht. Verweerder had uiterlijk op 19 maart 2019 (een jaar na aanvang van de redelijke termijn) op het bezwaar van eiseres moeten beslissen, maar heeft dat eerst op 12 april 2019 gedaan. Dit betekent dat de bestuurlijke fase ongeveer één maand te lang in beslag heeft genomen. De rechtbank had uiterlijk op 26 april 2020 (een jaar na het instellen van het beroep, gedateerd op 20 april 2019, dat door de rechtbank op 26 april 2019 is ontvangen) uitspraak moeten doen. Dit betekent dat de rechterlijke fase in eerste aanleg ongeveer dertien maanden te lang heeft geduurd. De rechtbank ziet in de overschrijding van de redelijke termijn met zestien maanden aanleiding de boete te matigen met 15% tot een bedrag van € 2.125,-
Omdat het boetebedrag wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt verlaagd, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit herroepen. Het beroep is dus gegrond. De rechtbank stelt vervolgens zelf het boetebedrag vast op
€ 2.125,-
7.3.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht en een deel van de proceskosten van eiseres worden vergoed. De rechtbank zal verweerder en/of de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen deze bedragen te vergoeden al naar gelang de mate waarin de overschrijding van de redelijke termijn aan verweerder dan wel aan de rechtbank valt toe te rekenen. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van het CBb van 21 mei 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:209).
De overschrijding van de redelijke termijn is zowel aan verweerder als aan de rechtbank toe te rekenen, zodat de te vergoeden kosten voor 1/14 deel door verweerder worden gedragen en voor 13/14 deel door de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 345,- Van dit bedrag dient verweerder
€ 24,64 (1/14 deel) te vergoeden en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) € 320,36 (13/14 deel).
7.4.
Daarnaast vindt een veroordeling plaats van de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om matiging van de boete vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 534,- (1 punt voor het indienen van het verzoek om matiging van de boete en 1 punt voor de zitting met een waarde per punt van € 534,- en wegingsfactor 0,5). De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van het CBb van 16 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:32). Van het bedrag aan proceskosten dient verweerder € 38,14 (1/14 deel) te vergoeden en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid)
€ 495,86 (13/14 deel).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- herroept het primair besluit voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- stelt het boetebedrag vast op € 2.125,-;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres € 24,64 aan griffierecht vergoedt;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) aan eiseres € 320,36 aan griffierecht vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 38,14;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 495,86.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Fransen, rechter, in aanwezigheid van
P. Deinum, griffier. De beslissing is in het openbaar gedaan op 6 mei 2021.
griffier rechter
de griffier is buiten staat te tekenen de rechter is verhinderd te tekenen
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Bijlage: wettelijke bepalingen
Artikel 3, eerste lid, van Verordening 1099/2009: Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten wordt ervoor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare
vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard.
Artikel 3, derde lid, van Verordening 1099/2009: Voorzieningen voor het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten worden zodanig ontworpen, gebouwd, onderhouden en gebruikt, dat de naleving van de verplichtingen in de leden 1 en 2 overeenkomstig het verwachte activiteitenniveau het hele jaar door gewaarborgd is.
Artikel 4, vierde lid, van Verordening 1099/2009: Indien dieren worden geslacht volgens speciale methoden die vereist zijn voor religieuze riten, zijn de voorschriften van lid 1, niet van toepassing mits het slachten plaatsvindt in een slachthuis.
Artikel 15, tweede lid, van Verordening 1099/2009: De bedrijfsexploitanten zorgen ervoor dat alle dieren die zonder voorafgaande bedwelming gedood worden overeenkomstig artikel 4, lid 4, afzonderlijk gefixeerd worden; herkauwers worden mechanisch gefixeerd.
Fixatiesystemen waarin runderen ondersteboven of in een onnatuurlijke houding worden gefixeerd, mogen niet worden gebruikt, tenzij de dieren worden geslacht overeenkomstig artikel 4, lid 4, en zij worden vastgemaakt met een voorziening die zowel de laterale als de verticale beweging van de kop van het dier beperkt, en die aan de afmetingen van het dier kan worden aangepast.
Artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren: Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
Artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren: Als voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet worden aangewezen de artikelen 3, 4, eerste en vierde lid, 5, eerste en tweede lid, 6, eerste en tweede lid, 7, 8, 9, 12, 14, eerste en tweede lid, 15, eerste, tweede en derde lid, 16, eerste tot en met vierde lid, 17, 19, 21, zesde lid, 24 en 28, eerste lid, van verordening (EG) nr. 1099/2009.
Hoogte boete
Artikel 5:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht: De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
Artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht: Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Artikel 2.2, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren: De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
a. categorie 1: € 500;
b. categorie 2: € 1500;
c. categorie 3: € 2500;
d. categorie 4: € 5000;
e. categorie 5: € 10.000 of, indien dat meer is, 10% van de jaaromzet.
Artikel 2.3 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren:
Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:
a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;
b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.
Artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren: De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
Volgens de bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren valt een overtreding van artikel 5.8 van de regeling houders van dieren onder categorie 3.