Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 19/5234
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 juni 2021 in de zaak tussen
[eiser], te [plaats], eiser,
gemachtigde: mr. K.J. Breedijk,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman.
Procesverloop
Bij besluit van 23 november 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 5.000,- vanwege een overtreding van de Wet dieren.
Op 14 oktober 2019 heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar tegen het primaire besluit.
Bij besluit van 6 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder alsnog op het bezwaar van eiser beslist. Verweerder heeft eisers bezwaar ongegrond verklaard en een dwangsom toegekend van € 1.442,- vanwege het niet tijdig beslissen.
Op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt het beroep geacht mede te zijn gericht tegen het bestreden besluit.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 maart 2021. Eiser en zijn gemachtigde hebben aan de zitting deelgenomen via een videoverbinding. Verweerder heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] en [naam], toezichthouders bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
Het beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen
1. De rechtbank stelt vast dat verweerder alsnog op het bezwaar van eiser heeft beslist en daarin de maximale dwangsom heeft toegekend vanwege het niet tijdige besluit. Gelet hierop heeft eiser geen belang meer bij een beoordeling van zijn beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar. De rechtbank verklaart dit onderdeel van het beroep dan ook niet-ontvankelijk.
2. Omdat verweerder wel te laat heeft beslist op het bezwaar en eiser dus terecht zijn beroep heeft ingesteld, ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten voor dat onderdeel van het beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 267,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 534,- en wegingsfactor 0,5).
Het beroep voor zover gericht tegen het reële bestreden besluit
3. Verweerder heeft aan eiser een boete opgelegd voor het volgende beboetbare feit: “Het afleveren van UDD gekanaliseerde diergeneesmiddelen door een dierenarts aan een houder van dieren waarbij niet werd voldaan aan één of meerdere voorwaarden van de bijlage 1 onder 5, aanhef en verder onder k en bijlage 9, onderdeel 5, lid 3, aanhef en onder b en lid 6, aanhef en onder 1, onderdeel 6, lid 2, onder a en b en lid 3, aanhef en onder c, en lid 4 van de Regeling diergeneesmiddelen.”
Volgens verweerder heeft eiser daarmee een overtreding begaan van artikel 2.19, eerste en tweede lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8, aanhef en onder c, van het Besluit diergeneesmiddelen, en gelezen in samenhang met artikel 2.17 en artikel 2.18, tweede lid en verder onder b, van de Regeling Diergeneesmiddelen.
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 11 april 2018 is opgemaakt door twee toezichthouders van de NVWA. In dit rapport schrijven de toezichthouders dat zij een inspectie hebben uitgevoerd bij varkensbedrijf [varkensbedrijf] waar eiser als dierenarts een 1-op-1 overeenkomst mee heeft. Bij deze inspectie op 12 december 2017 hebben de toezichthouders geconstateerd dat eiser onder meer het middel Draxxin (een antibioticum met kanalisatiestatus UDD) aan het bedrijf heeft afgeleverd. Vervolgens hebben de toezichthouders bij eiser de relevante stukken opgevraagd en gekregen. De toezichthouders stellen vast dat in de bedrijfsbehandelplannen niet is opgenomen dat de dierenarts uitsluitend op basis van een klinische inspectie en de op grond daarvan gestelde diagnose, antibiotica aflevert voor eenmalige behandeling van de dieren en ook niet dat de houder ter behandeling van in het bedrijfsbehandelplan genoemde aandoeningen of ziekten zelf kan overgaan tot individuele behandeling van de dieren. Daarnaast is de toezichthouders uit de administratie gebleken dat eiser op 10 en 26 mei 2017, 8 en 28 juni 2017, 18 juli 2017, 6 september 2017 en 2 november 2017 Draxxin aan het bedrijf heeft afgeleverd en dat dit middel niet in het bedrijfsbehandelplan is opgenomen voor de behandeling van daarin genoemde aandoeningen en ziekten. Daarnaast is uit de aangeleverde administratie niet gebleken dat een klinische inspectie van de te behandelen dieren was verricht. Bovendien is de toezichthouders uit de stukken gebleken dat eiser op 25 april 2017 beduidend meer antibiotica heeft afgeleverd (200 ml Draxxin) dan wat nodig is gelet op de dosering van dit middel in de registratiebeschikking in relatie tot de eenmalige behandeling van de dieren waarvoor de klinische inspectie was uitgevoerd en de diagnose was gesteld (namelijk 62,5 ml Draxxin voor circa 100 biggen van 25 kg. Daarnaast constateren de toezichthouders uit de administratie dat op voornoemde zeven data het middel Draxxin, een 2e keus antibioticum, is afgeleverd terwijl mogelijk te behandelen dieren niet ondubbelzinnig zijn geïdentificeerd dan wel een schriftelijke instructie met vastlegging van het contactmoment ontbreekt. Ten slotte stellen de toezichthouders in het rapport van bevindingen vast dat eiser ook niet heeft voldaan aan de voorwaarden met betrekking tot verslaglegging en evaluatie van het gebruik van antibiotica.
3. Eiser voert aan dat hij na eerdere medicatie met onvoldoende resultaat, heeft gekozen voor de strategische inzet van Draxxin, een antibioticum dat humaan niet wordt gebruikt. Daarmee heeft hij juist invulling gegeven aan een van de belangrijkste redenen voor de UDD-regeling, namelijk het reduceren van resistentie van bacteriën bij mensen. Daarnaast heeft hij de medicatie op door verweerder genoemde data wel degelijk persoonlijk afgeleverd bij de veehouder; eiser verwijst naar uitdraaien uit zijn outlookagenda en een verklaring van de veehouder. Voorts wijst eiser op de afdelingskaarten bij de veehouder waaruit ondubbelzinnig de identificatie en administratie van de behandelde dieren blijkt. Verder verwijt verweerder eiser ten onrechte dat er veel dieren zijn behandeld met Draxxin; het ging namelijk om slechts circa 3,8 % van de totale populatie en er was sprake van zeer hoge morbiditeit en mortaliteit en ernstige aantasting van het dierenwelzijn. Daarnaast leeft eiser de goede veterinaire praktijken na en zal hij dus geen preventieve medicatie toestaan of voorschrijven. Bovendien zou de vermeende preventieve medicatie met Draxxin betekenen dat per jaar 91 flacons zouden moeten zijn geleverd, terwijl er maar 34 flacons zijn geleverd. Voorts is van belang dat ten tijde van de inspectie geen Draxxin meer werd ingezet op het bedrijf en door allerlei andere maatregelen (vaccinatiebeleid, management, klimaat) was er ook al sprake van een zeer sterke reductie van het totale antibioticumgebruik in 2017, die zich in 2018 heeft voortgezet. Het varkensbedrijf bevond zich in 2017 ook binnen het streefgebied wat betreft het gebruik van antibiotica, zodat er bepaalde vrijstellingen golden die door verweerder niet zijn toegepast. Ten slotte wijst eiser nog op een beslissing op bezwaar in een andere soortgelijke zaak waarin is overwogen dat de overtreding niet is opgenomen in de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, zodat geen boete mocht worden opgelegd, aldus eiser.
4. In de Regeling diergeneesmiddelen zijn regels gesteld voor het gebruik van diergeneesmiddelen; daarin gelden vier categorieën: VRIJ (zonder recept verkrijgbaar), URA (uitsluitend verkrijgbaar op recept bij dierenarts, apotheker of erkend handelaar), UDA (uitsluitend op recept afgeleverd door de dierenarts maar de dierenhouder mag het middel wel zelf toedienen), en UDD (uitsluitend door de dierenarts afgeleverd en toegediend). Het gaat in deze boetezaak om het middel Draxxin, een antibioticum. Alle antimicrobiële middelen hebben de UDD-status en mogen dus in beginsel alleen door de dierenarts worden voorgeschreven en toegediend. Op grond van artikel 2.18, tweede lid, van de Regeling diergeneesmiddelen mogen echter ook houders van dieren, onder verantwoordelijkheid van de dierenarts, zelf UDD-middelen toepassen mits voldaan is aan bepaalde strenge voorwaarden. Deze voorwaarden geldend voor antimicrobiële middelen zijn opgenomen in Bijlage 9 van de Regeling diergeneesmiddelen (hierna: Bijlage 9). Daarin staat onder meer dat de dierenarts regelmatig een bezoek moet afleggen aan het bedrijf waarbij onder meer het gebruik van antibiotica wordt geëvalueerd (onderdeel 5 van Bijlage 9), dat in het bedrijfsbehandelplan bepaalde punten over het afleveren en toepassen van antibiotica moeten zijn opgenomen (onderdeel 6, tweede en derde lid, van Bijlage 9) en dat in bepaalde gevallen bij een individuele behandeling de dierenarts schriftelijk toestemming en een instructie geeft voor het toepassen van het middel door de houder (onderdeel 6, vierde lid, van Bijlage 9). Als niet aan alle voorwaarden in Bijlage 9 is voldaan mag de houder de antibiotica niet zelf toedienen en geldt dus weer het uitgangspunt dat alleen de dierenarts het middel mag toepassen. De rechtbank merkt hierbij op dat een goede verslaglegging van de afspraken tussen dierenarts en houder en van de toepassing van de antibiotica noodzakelijk is, zodat ook controleerbaar is of de dierenarts en houder aan alle voorwaarden in Bijlage 9 hebben voldaan.
4.1.
Niet in geschil is dat het middel Draxxin een tweede keus middel is en het gebruik ervan niet in het bedrijfsbehandelplan is opgenomen. Evenmin is in het bedrijfsbehandelplan opgenomen dat uitsluitend op basis van klinische inspectie en diagnose de dierenarts antimicrobiële middelen aflevert en de houder deze middelen volgens goede veterinaire praktijken toepast. Bij het rapport van bevindingen is de Richtlijn verslaglegging van de Koninklijke Nederlandse Maatschappij voor Diergeneeskunde gevoegd. Eiser stelt terecht dat dit geen wettelijk voorschrift is; het gaat om handvatten voor dierenartsen om te voldoen aan de wettelijke eisen voor verslaglegging. De in Bijlage 9 genoemde stukken, zoals het bedrijfsbehandelplan en bedrijfsgezondheidsplan, zijn vormvrij, maar uit die stukken moet wel blijken dat aan de vereisten van Bijlage 9 is voldaan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht vastgesteld dat in het bedrijfsbehandelplan niet is voldaan aan de vereisten genoemd in het tweede en derde lid, van onderdeel 6 van Bijlage 9.
Eiser heeft gewezen op visitebrieven waarin het gebruik van het middel Draxxin wel zou worden genoemd, maar ook indien visitebrieven als onderdeel van het bedrijfsbehandelplan of -gezondheidsplan zouden kunnen worden gezien, heeft eiser daarmee nog steeds niet voldaan aan alle vereisten van het derde lid van onderdeel 6, van Bijlage 9 (waaronder een beschrijving van de noodzaak van deze middelen en de genomen maatregelen ter voorkoming van herhaling).
4.2.
Bovendien heeft eiser ook aan andere voorwaarden voor het gebruik van antibiotica in Bijlage 9 niet voldaan. Zo volgt uit het tweede en derde lid van onderdeel 5 van Bijlage 9 dat de dierenarts regelmatig het bedrijf bezoekt (in dit geval ten minste 1 maal per 2 weken) en daarbij het gebruik van antimicrobiële middelen evalueert. Uit de door eiser verstrekte visitebrieven volgt echter niet dat met die regelmaat een bezoek is afgelegd en ook niet dat daarbij (altijd) die evaluatie heeft plaatsgevonden. Weliswaar is niet uitgesloten dat eiser wellicht vaker een bezoek heeft gebracht aan het bedrijf en dat hij mondeling met de veehouder het antibioticagebruik heeft geëvalueerd, maar zoals hiervoor is overwogen moet controleerbaar zijn dat aan alle voorwaarden van Bijlage 9 is voldaan. Dat betekent dus dat uit stukken moet blijken dat die regelmatige bedrijfsbezoeken en evaluatie daadwerkelijk hebben plaatsgevonden. Daarbij is in het tweede lid, onder b, van onderdeel 5 van Bijlage 9 ook expliciet opgenomen dat van het bedrijfsbezoek een verslag moet worden gemaakt. Reeds daarom heeft verweerder voorbij mogen gaan aan de overgelegde uitdraaien uit de outlookagenda van eiser, nog afgezien van het feit dat met een gemaakte afspraak in een agenda nog niet vaststaat dat het afgesproken bezoek ook daadwerkelijk heeft plaatsgevonden, laat staan wat daarbij is besproken met de veehouder.
4.3.
Daarnaast is uit de door eiser overgelegde administratie niet gebleken dat is voldaan aan de vereisten van het instrueren van de veehouder voor het gebruik van het middel Draxxin. Uit Bijlage 9, onderdeel 5, zesde en zevende lid, volgt dat bij de behandeling van biggen tot en met acht weken oud met een tweede keus middel, de dierenarts bij de veehouder een schriftelijke instructie achterlaat over het gebruik van het middel waarin de te behandelen dieren ondubbelzinnig worden geïdentificeerd. En uit Bijlage 9, onderdeel 6, vierde lid, volgt dat bij de behandeling van andere dieren met een tweede keus middel, de dierenarts ook een schriftelijke instructie opstelt over het gebruik van het middel met daarbij de datum en tijd van de toestemming voor die behandeling. De toezichthouders hebben de door eiser overgelegde administratie onderzocht en volgens het rapport van bevindingen met betrekking tot de aflevering van het middel Draxxin op 10 en 26 mei 2017, 8 en 28 juni 2017, 18 juli 2017, 6 september 2017 en 2 november 2017 geen stukken aangetroffen waaruit blijkt dat te behandelen dieren ondubbelzinnig zijn geïdentificeerd dan wel dat een schriftelijke instructie voor het gebruik is gegeven met daarin een vastlegging van het contactmoment. Een overzicht van de afleveringen en de omschrijving in de relevante visitebrieven is bij het bestreden besluit gevoegd. Eiser heeft geen andere stukken overgelegd waaruit blijkt dat rondom deze zeven afleveringen van Draxxin wel een schriftelijke instructie en/of een ondubbelzinnige identificatie heeft plaatsgevonden. Eiser heeft gewezen op de afdelingskaarten die bij de veehouder aanwezig zijn, maar daarvan stelt verweerder terecht dat daaruit niet blijkt dat vooraf een ondubbelzinnige identificatie van de te behandelen dieren heeft plaatsgevonden. Op de afdelingskaarten wordt namelijk alleen geregistreerd welke behandelingen in een bepaald hok van een afdeling hebben plaatsgevonden en dat is een registratie achteraf. Daarbij ontbreekt ook dan meestal een identificatie van de specifiek te behandelen biggen (behoudens de situatie dat een geheel hok is aangewezen om te worden behandeld). Nu de dierenarts in de situaties van onderdeel 5, zevende lid en onderdeel 6, vierde lid, van Bijlage 9 de toepassing van het antibioticum overlaat aan de veehouder is van groot belang dat vooraf een duidelijk vastgelegde instructie voor de veehouder wordt gegeven en een duidelijke identificatie van de dieren plaatsvindt. Niet is gebleken dat dit bij die zeven leveringen van het middel Draxxin is gebeurd.
4.4.
Het verwijt van verweerder dat er ook teveel van het middel Draxxin zou zijn geleverd en zou zijn ingezet voor preventief gebruik, laat de rechtbank onbesproken, nu reeds gelet op al het voorgaande verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiser op meerdere punten niet heeft voldaan aan de voorwaarden van Bijlage 9.
4.5.
Eiser heeft in de beroepsgronden zijn beweegredenen voor het gebruik van het middel Draxxin gegeven en aangevoerd dat juist bewust is omgegaan met antibioticagebruik en dat dit sindsdien ook sterk is gereduceerd op het betreffende bedrijf. De rechtbank ziet ook geen reden om aan de goede intenties van eiser met betrekking tot antibioticagebruik te twijfelen. Echter, zoals hiervoor is overwogen is het van groot belang dat alles rondom het antibioticagebruik goed is vastgelegd zodat ook controleerbaar is of aan alle vereisten voor toepassing van dit gebruik door de veehouder zelf is voldaan. Overigens is ook niet gebleken dat bij het betreffende bedrijf sprake was een structureel laag gebruik van antibiotica (namelijk drie opvolgende halve jaren in het streefgebied) ten tijde van het controlejaar 2017. Van een vrijstelling van bepaalde voorwaarden op grond van onderdeel 9 van Bijlage 9 was dus geen sprake. Daarbij ziet die vrijstelling slechts op enkele voorwaarden van Bijlage 9 en zou verweerder ook bij die vrijstelling nog terecht hebben geconcludeerd dat eiser niet heeft voldaan aan Bijlage 9.
4.6.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht vastgesteld dat niet is voldaan aan verschillende voorwaarden die zijn gesteld in Bijlage 9 voor de toepassing van antimicrobiële middelen door de veehouder. Dat betekent dat het middel Draxxin niet door de veehouder mocht worden toegepast (zoals bedoeld in artikel 2.18 van de Regeling diergeneesmiddelen) maar enkel en alleen door de dierenarts, dus eiser, zelf (artikel 2.17 van de Regeling diergeneesmiddelen). Eiser heeft dus het diergeneesmiddel afgeleverd aan de veehouder voor toepassing door die veehouder terwijl dit niet was toegestaan. Daarmee heeft eiser een handeling verricht die niet is toegestaan krachtens zijn vergunning voor het verstrekken van diergeneesmiddelen. Dit is een overtreding van artikel 2.19, eerste lid van de Wet dieren en op grond van de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren is verweerder bevoegd eiser daarvoor een boete op te leggen van € 5.000. De verwijzing van eiser naar een beslissing op bezwaar in een andere zaak treft geen doel, nu daarin sprake was van een andere grondslag en overtreding op grond waarvan verweerder de boete heeft herroepen.
5. De rechtbank stelt vast dat eiser geen gronden heeft gericht tegen de hoogte van de boete. Evenmin is de rechtbank gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan verweerder de boete had moeten matigen dan wel had moeten afzien van de oplegging van een boete.
6. Het beroep is dus voor het overige ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van in totaal € 267,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 10 juni 2021.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.