Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/436
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 juli 2021 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. L.C.M. van den Bosch.
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
Procesverloop
Bij besluit van 15 maart 20219 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 2.500,- vanwege een overtreding van de Wet dieren.
Bij besluit van 12 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 juli 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [persoon H] , bestuurder van [naam bedrijf] zijnde de bestuurder van [naam bedrijf] , die de bestuurder is van eiseres, bijgestaan door haar gemachtigde. Ook was aanwezig [persoon P] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. H.J. Kram en [toezichthouder], toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1. Verweerder heeft aan eiseres een boete opgelegd voor het volgende beboetbare feit:
“De exploitant zag er niet op toe dat dierlijke bijproducten en/of afgeleide producten tijdens het vervoer vergezeld gingen van handelsdocumenten of gezondheidscertificaten waarop de vereiste informatie was opgenomen. Op twee handelsdocumenten kwam de opgegeven hoeveelheid dierlijke bijproducten en/of afgeleide producten niet overeen met de feitelijk bepaalde hoeveelheid.” Dit is in strijd met artikel 17, eerste lid, aanhef en onder b, en Bijlage VIII, Hoofdstuk III, punt 6 van Verordening (EU) nr. 142/2011 van de Commissie van 25 februari 2011 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 1069/2009 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten en tot uitvoering van Richtlijn 97/78/EG van de Raad wat betreft bepaalde monsters en producten die vrijgesteld zijn van veterinaire controles aan de grens krachtens die richtlijn (Verordening 142/2011), gelet op artikel 21, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1069/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1774/2002 (Verordening 1069/2009).
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling dierlijke producten. Hiervoor geldt een boete van € 2.500,-.
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 27 november 2018 door twee toezichthouders van de NVWA is opgemaakt. In dit rapport schrijven de toezichthouders dat zij in het digitaal dossier zagen dat er op 11 september 2018 drie exporten van mest door [vervoerder] stonden gepland vanaf [eiseres] De toezichthouders bevonden zich die datum bij [eiseres] en zagen dat daar een vrachtwagen van [vervoerder] werd gevuld met twee loaderscheppen mest en wegreed. Bij controle van deze vrachtwagen bleek er meer mest in te zitten dan dat de toezichthouders bij [eiseres] geladen hadden zien worden, namelijk een halve vracht (18.000 kg). De chauffeur, [persoon P] , verklaarde tegenover de toezichthouders dat hij het na de eerste vracht had overgenomen van zijn vader, dat hij problemen had bij het lossen van de tweede vracht in België en dat hij daarom maar half had gelost en weer half vol terug was gereden naar Nederland. Later heeft [persoon P] die verklaring herzien en verklaard dat hij de tweede vracht wel volledig in België had gelost, toen is teruggereden en bij [landbouwbedrijf P] mest heeft geladen voordat hij bij [eiseres] de wagen met 2 loaderscheppen liet vullen. [persoon P] verklaarde dat eerder was besloten om tijdelijk bij [landbouwbedrijf P] . mest op te slaan afkomstig van [eiseres] omdat zich daar teveel mest bevond voor een partijbemonstering. Dit laatste is ook door [persoon H] tegenover de toezichthouders verklaard. Hij heeft ook verklaard dat hij de mest van zijn bedrijf in twee vrachten heeft vervoerd naar [landbouwbedrijf P] om daar tijdelijk op te slaan. Verder heeft zijn broer, [naam] , tegenover de toezichthouders verklaard dat hij de drie vrachten voor België zelf heeft geladen. De eerste heeft hij vol geladen op aangeven van [chauffeur D] en bij de derde vracht had hij er een paar scheppen ingegooid totdat chauffeur [persoon P] zei dat het genoeg was. Bij controle na de derde vracht hebben de toezichthouders ook geconstateerd dat bij [eiseres] nog een grote hoeveelheid mest aanwezig was. De toezichthouders hebben de documenten en track en trace-gegevens van alle drie de vrachten naar België opgevraagd en nader onderzoek ingesteld. Daarbij constateerden de toezichthouders dat op het handelsdocument van de eerste vracht een geschat gewicht stond van 36.000 kg terwijl dit na weging in België 23.930 kg bleek te zijn en dat ook op het handelsdocument van de derde vracht een onjuist gewicht stond, namelijk 36.000 kg in plaats van 18.020 kg.
3. Eiseres voert aan dat het exacte gewicht van de vrachten op de plaats van bestemming in België is bepaald en dat het dus onmogelijk was om het exacte gewicht op het handelsdocument te zetten. Daarnaast moet het handelsdocument wel volledig worden ingevuld en moet het gewicht dus wel worden ingevuld. Het is voor eiseres niet mogelijk om het correcte gewicht in te vullen en eiseres kan dan ook onmogelijk een boete daarvoor worden opgelegd. Er is altijd sprake van het feit dat de opgegeven hoeveelheid op het handelsdocument afwijkt van de werkelijke hoeveelheid aangezien het gewicht pas op de plaats van bestemming wordt bepaald. Dat er door de transporteur abusievelijk verkeerde hoeveelheden zijn ingevuld kan niet leiden tot een boete. Daarnaast voert eiseres aan dat enkel sprake is van een administratieve omissie die geen gevolgen heeft gehad voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of het milieu. Om die reden had verweerder de boete moeten matigen, aldus eiseres.
3.1.
Naar het oordeel van de rechtbank zijn de constateringen in het rapport van bevindingen voldoende duidelijk omschreven en de rechtbank ziet geen reden voor twijfel aan de juistheid ervan. Uit het rapport volgt dat op de handelsdocumenten voor de eerste en derde vracht een onjuist gewicht stond vermeld. Eiseres heeft die constatering op zichzelf ook niet betwist.
3.2.
Uit artikel 17, eerste lid, aanhef en onder b, en bijlage VIII, hoofdstuk III, van Verordening 142/2011, gelezen in samenhang met artikel 21, derde lid, van Verordening 1069/2009 volgt dat het vervoer van mest vergezeld moet gaan van een handelsdocument waarop onder meer de hoeveelheid mest is vermeld. Nu door de toezichthouders is geconstateerd dat bij twee vrachten niet de juiste hoeveelheid op het handelsdocument is vermeld, is sprake van een overtreding van deze voorschriften. Anders dan eiseres lijkt te stellen richten deze voorschriften zich niet alleen tot de vervoerder van de mest maar ook tot de leverancier. Artikel 17, eerste lid van Verordening 142/2011 legt de verplichting op aan exploitanten. In artikel 3, van Verordening 1069/2009 is een definitie gegeven van exploitanten: de natuurlijke of rechtspersonen die de feitelijke controle hebben over een dierlijke bijproduct of een afgeleid product, waaronder vervoerders, handelaren en gebruikers. Ook eiseres valt onder deze definitie; de mest bevond zich op haar bedrijf, zij had daar de feitelijke controle over en zij heeft een transporteur ingeschakeld voor het vervoer van de mest afkomstig van haar bedrijf. De hier overtreden voorschriften zien op de bescherming van de volks- en diergezondheid en zijn erop gericht om ten behoeve van de bestrijding van zoönosen (bijvoorbeeld BSE) zicht te houden op de meststromen. Om de meststromen in de gehele keten van product tot eindgebruiker te kunnen volgen is een transparante, tijdige en correcte administratie van elke vervoersbeweging van mest van groot belang. Zoals volgt uit overweging 22 van de preambule van Verordening 142/2011 moet die traceerbaarheid niet alleen worden gewaarborgd door exploitanten die de mest vervoeren maar ook door exploitanten die de mest produceren en verzamelen. Dat betekent dat ook eiseres als leverancier verantwoordelijk is voor een juiste administratie om de mest afkomstig van haar bedrijf te kunnen traceren.
3.3.
Het voorgaande betekent dat eiseres, als onderdeel van de keten, dus zelf ook een verantwoordelijkheid heeft bij het invullen van documenten voor het vervoer van haar mest. Zij kan daarbij niet louter naar de vervoerder verwijzen. Daar komt bij dat in dit geval ook niet kan worden volgehouden dat alleen de vervoerder kennis zou kunnen hebben van de hoeveelheid te vervoeren mest en eiseres als leverancier niet. De op 11 september 2018 af te voeren mest was vooraf bemonsterd en eiseres was bekend met de hoeveelheid mest die zij die dag wilde laten vervoeren door [vervoerder] Daar komt bij dat uit de afgelegde verklaringen volgt dat door een medewerker van eiseres zelf de mest in de wagen van [vervoerder] is geladen. Bij de derde vracht hebben de toezichthouders dit zelf ook gezien bij eiseres. Ook hebben de toezichthouders gezien dat na het laden van de derde vracht nog een grote hoeveelheid mest op het terrein van eiseres aanwezig was. Eiseres had dus redelijkerwijs kunnen en moeten weten hoeveel mest er in de drie vrachten ongeveer vervoerd werd. Zoals verweerder ook heeft aangegeven wordt eiseres niet verweten dat zij niet het exacte gewicht van de te vervoeren mest heeft opgegeven; een schatting is voldoende. In dit geval is echter sprake van zodanige afwijkingen dat dit verschil ook zonder meetapparatuur zichtbaar had moeten zijn. Zo bleek de derde vracht slechts voor ongeveer de helft gevuld te zijn. Bovendien heeft een medewerker van eiseres zelf die vracht gevuld en is hij al na een paar loaderscheppen gestopt met het vullen van de wagen.
3.4.
Uit het voorgaande concludeert de rechtbank dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan en dat eiseres die ook volledig verweten kan worden. Verweerder was dus bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen.
3.5.
De rechtbank overweegt dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de van toepassing zijnde regelgeving gediende doel - de bescherming van de volks- en diergezondheid - staat voorop. De rechtbank acht de hoogte van de boete als zodanig niet onredelijk. Voorts heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank geen bijzondere omstandigheden gesteld op grond waarvan het boetebedrag moet worden gematigd. Eiseres heeft gesteld dat enkel sprake is van een administratieve fout die geen gevolgen heeft gehad voor de volksgezondheid, diergezondheid of het milieu, maar dit volgt de rechtbank niet. Doordat er aanzienlijk minder mest is vervoerd dan in de handelsdocumenten is aangegeven is een grote hoeveelheid mest buiten beeld van verweerder en de registratiesystemen gebleven. Die handelwijze maakt dat een deel van de mest van eiseres niet traceerbaar is en dit vormt wel degelijk een risico voor de dier- en volksgezondheid. Dat achteraf na het lossen in België het exacte gewicht van de vervoerde mest wel bekend was kan hier ook niet aan afdoen, nu uit de voorschriften volgt dat de administratie voorafgaand of tijdens het vervoer op orde moet zijn; dit kan niet achteraf worden hersteld. Het gaat immers om de traceerbaarheid en controleerbaarheid van de mestleveringen. Verweerder heeft dus terecht geen reden voor matiging gezien.
4. De rechtbank concludeert dat verweerder dus terecht de boete heeft opgelegd.
5. Ter zitting heeft eiseres aangevoerd dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is geschonden.
5.1.
Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging dan wel het primaire besluit tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-.
5.2.
In deze zaak is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 15 februari 2019. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met bijna 6 maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete te matigen met 5 % tot een bedrag van € 2.375,-.
6. Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt in zoverre het bestreden besluit vernietigd en het primaire besluit herroepen. Het beroep is dus gegrond.
7. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht en een deel van de proceskosten van eiseres wordt vergoed. Voor de toerekening hiervan geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. In dit geval is de overschrijding van de redelijke termijn geheel aan de rechtbank toe te rekenen. De rechtbank zal dan ook de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen deze bedragen te vergoeden.
8. Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 354,-. De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) zal dit bedrag aan eiseres vergoeden.
9. Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 374,- (1 punt voor het indienen van het verzoek ter zitting met een waarde per punt van € 748,- en wegingsfactor 0,5). Daartoe verwijst de rechtbank naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 16 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:32). De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) dient dit bedrag te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
- herroept het primaire besluit voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- stelt het boetebedrag vast op € 2.375,-;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) aan eiseres het betaalde griffierecht van € 354,- vergoedt;
- veroordeelt de Staat de Nederlandsen (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 374,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op
29 juli 2021.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.