Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/878
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 september 2021 in de zaak tussen
[naam eiser], te [plaats] , gemeente [gemeente] , eiser,
gemachtigde: mr. B. van Nieuwaal,
en
het college van burgemeester en wethouders van Goeree-Overflakkee, verweerder,
gemachtigde: [naam gemachtigde] .
Procesverloop
Bij besluit van 6 februari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om handhavend op te treden in verband met rookoverlast van houtkachels afgewezen.
Bij besluit van 13 september 2018 heeft verweerder het bezwaar van eiser gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard. Bij besluit van 17 december 2018 heeft verweerder, onder intrekking van het besluit van 13 september 2018, het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en onder aanvulling van de motivering het primaire besluit in stand gelaten.
Bij uitspraak van 10 oktober 2019 heeft de rechtbank het beroep van eiser gegrond verklaard, het besluit van 17 december 2018 vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van die uitspraak.
Bij besluit van 8 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juni 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door deskundige [persoon A] (werkzaam bij Buro Blauw) en
[persoon B] .
Overwegingen
1. Artikel 7.22, aanhef en onder a, van het Bouwbesluit luidt als volgt.
"Onverminderd het bij of krachtens dit besluit of de Wet milieubeheer bepaalde is het verboden in, op of aan een bouwwerk of op een open erf of terrein voorwerpen of stoffen te plaatsen, te werpen of te hebben, handelingen te verrichten of na te laten of werktuigen te gebruiken, waardoor:
a. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze rook, roet, walm of stof wordt verspreid”.
2. Op 20 november 2017 heeft eiser aan verweerder gevraagd om handhavend op te treden tegen de overlast van het stookgedrag van zijn buren, die wonen aan de [adres 1] (lees: [adres 2] ), [adres 3] en vakantiepark [naam vakantiepark] te Ouddorp.
3. Naar aanleiding van dit verzoek heeft de toezichthouder ter plaatse op 6 december 2017 een controle uitgevoerd. Daarbij heeft hij geconstateerd dat de schoorstenen voldeden aan artikel 2.59 van het Bouwbesluit. In het primaire besluit heeft verweerder geconcludeerd dat er van een overtreding van een wettelijk voorschrift geen sprake is en er als gevolg daarvan geen grondslag is om te handhaven.
4. De commissie bezwaarschriften Goeree-Overflakkee (verder: de commissie) heeft zich de vraag gesteld of het gebruik van de (hout)kachels van derden tot gevolg heeft dat er bij eiser op een schadelijke of hinderlijke wijze rook of stof wordt verspreid. De commissie is van mening dat slechts éénmalig controleren op de overlast door het stoken van hout, welke controle blijkens de rapportage hoofdzakelijk was gericht op de bouwkundige staat van de verschillende schoorstenen, onvoldoende is. De commissie heeft verweerder vervolgens geadviseerd om het bezwaar gedeeltelijk gegrond te verklaren en eerst na onderzoek naar de schadelijkheid en/of hinder voor eiser van de rookgassen die in het geding zijn, op het bezwaar te beslissen.
5.1.
Verweerder heeft het onderzoeksbureau Buro Blauw gevraagd een onderzoek uit te voeren naar de gemelde overlast. De situatie is middels een locatiebezoek ter plaatse beoordeeld op 25 september 2018. In het onderzoek zijn concentraties ter hoogte van het gehele terrein van eiser in kaart gebracht, waaronder vallen de woningen [adres 4] en [adres 5] alsmede de bijbehorende garage.
In het onderzoeksrapport zijn drie scenario's in kaart gebracht: een scenario waar voor alle
houtkachels continu sprake is van goede verbranding, een scenario waar voor alle houtkachels continu sprake is van slechte verbranding, en een scenario waar voor alle houtkachels zoveel als mogelijk is aangesloten bij de situatie in de praktijk (tussenscenario).
Uit het onderzoeksrapport volgt dat door de houtkachel [adres 2] op basis van het tussenscenario ter hoogte van [adres 4] het aanvaardbaar hinderniveau wordt overschreden. Het vermogen van de houtkachel bij [adres 2] is te groot voor de ruimte. Als mogelijke maatregelen geeft Buro Blauw aan dat het vermogen beter afgestemd dient te worden op de ruimte.
De emissie van de houtkachel [adres 3] zorgt bij de gebouwen op het terrein niet voor een overschrijding van het aanvaardbaar hinderniveau, maar kan wel zo nu en dan waarneembaar zijn. Buro Blauw is daarbij uitgegaan van een gebruiksduur van 650 uur. Het emissiepatroon is ingevoerd als oktober tot en met maart, van maandag tot en met vrijdag gedurende 5 uur per dag. Dit is volgens verweerder een realistisch stookpatroon voor een kachel die continu gestookt wordt. Verder volgt uit de rekenresultaten dat ter hoogte van het terrein ook in het scenario van slechte verbranding geen overschrijding van gezondheidskundige toetsingswaarden te verwachten is als gevolg van de houtkachel bij [adres 3] .
Daarnaast wordt in het onderzoeksrapport kenbaar gemaakt dat één van de drie buitenkachels op het recreatiepark niet meer wordt gebruikt. Van de resterende twee buitenkachels op het recreatiepark blijkt dat er één buiten de door Buro Blauw vastgestelde cirkel van 60 meter is gesitueerd. Als gevolg van de buitenkachel kan ter hoogte van de garage een aanvaardbaar hinderniveau overschreden worden.
5.2.
De toezichthouder heeft ter plaatse geconstateerd dat de bewoners van nummer [adres 2] uit eigen beweging hebben aangegeven de houtkachel niet meer in gebruik te hebben.
Aan de bewoners van [adres 3] zijn de 10 stooktips overlegd om hen bewust te maken dat papierverbranding niet onder goed stookgedrag valt. Nu voor de houtkachel [adres 3] geen overschrijding van het aanvaardbaar hinderniveau is berekend en de buitenkachel die binnen de cirkel van 60 meter staat ( [adres 6] ) een recreatiewoning betreft die verhuurd wordt waardoor het niet haalbaar is een handhavingstraject op te starten en controles uit te voeren omdat er steeds sprake is van een nieuwe recreant, heeft verweerder op basis van het onderzoeksrapport van Buro Blauw bij het besluit van 17 december 2018 overwogen dat er geen handhavingstraject behoeft te worden opgestart.
6. Na de uitspraak van de rechtbank van 10 oktober 2019 - waarin is overwogen dat verweerder eiser ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld om te reageren op het rapport van Buro Blauw - heeft verweerder bij het bestreden besluit de bezwaren van eiser, na diens schriftelijke reactie op het onderzoek van Buro Blauw, ongegrond verklaard.
6.1.
In het bestreden besluit wijst verweerder erop dat de reacties van omwonenden op het onderzoek van Buro Blauw de constateringen van de toezichthouder bevestigen. De bewoners van [adres 3] stoken volgens de 10 stooktips van “De Stookwijzer” en de buitenkachel van mevrouw [persoon C] ( [adres 2] ) wordt niet meer gebruikt en is verwijderd. Er resteren twee buitenkachels die gesitueerd zijn op [adres 6] , waarvan er één buiten de door Buro Blauw toegepaste cirkel van 60 meter staat.
6.2.
Ter zake van de reactie van eiser heeft verweerder het volgende overwogen.
6.2.1.
Verweerder betwist dat de onderzoeksopzet onjuist zou zijn. Omdat geurmetingen volgens gecertificeerde methoden aan de emissiebron mogelijk zijn, is het bij geuronderzoeken normaal gebruik om de emissie te bepalen op basis van emissiekengetallen / eerdere metingen, zoals in het onderhavige onderzoek is gedaan, en deze emissie in te voeren in het verspreidingsmodel om concentraties in de omgeving te bepalen.
Anders dan eiser, is verweerder verder van mening dat de feitelijke situatie niet met het “scenario slechte verbranding” maar met het “tussenscenario” het best wordt benaderd.
In het onderzoek is een objectief door Buro Blauw bepaalde invloedssfeer van houtkachels in de omgeving vastgesteld. Dat daarbij ook houtkachels buiten de beïnvloedingssfeer van 50 meter zijn meegenomen, verbetert de representativiteit van het onderzoek.
6.2.2.
Verweerder betwist eisers stelling, dat onvoldoende rekening wordt gehouden met klimatologische en meteorologische aspecten in combinatie met de plaatselijke gesteldheid en dat Buro Blauw niet blijkt te beschikken over de benodigde specialistische kennis en kunde. Verweerder wijst erop dat in het rekenmodel gerekend wordt met uurgemiddelde meteorologische gegevens over een periode van 10 jaar. Welke meteorologische gegevens gebruikt moeten worden, wordt voorgeschreven in de norm voor geuronderzoek NTA 9065. Buro Blauw is mede opsteller van voornoemde norm NTA 9065. Ook is Buro Blauw mede auteur van het Kennis Document houtstook, uitgegeven door de Rijksdienst voor ondernemend Nederland. Het eerste onderzoek naar houtkachels is door Buro Blauw uitgevoerd in 1999.
6.2.3.
Verweerder meent verder dat het bereik van het onderzoek terecht beperkt is gebleven tot de direct aangrenzende percelen. De onderzoeksmethodiek in Nederland ziet erop dat de invloed van de te onderzoeken bronnen op de luchtkwaliteit in beeld wordt gebracht. De invloed van alle andere bronnen, zoals de aanwezigheid van meerdere houtkachels in een grotere cirkel rondom het onderzochte gebied, worden opgenomen in de achtergrondconcentratie waarmee bij de berekeningen rekening wordt gehouden. De invloed van een particuliere houtkachel op de heersende achtergrondconcentratie blijft beperkt tot enkele tientallen meters van de schoorsteen van de houtkachel.
6.2.4.
Dat in het onderzoeksrapport wordt vermeld dat er bij geuroverlast gezondheidsproblemen kunnen optreden, betekent volgens verweerder niet dat er een causaal verband bestaat tussen eisers gezondheidsproblemen en de gezondheidsproblemen die op kunnen treden bij geuroverlast.
6.2.5.
Verweerder bevestigt dat er blijkens het onderzoeksrapport ter hoogte van de garage en ten noorden van de [adres 5] ook bij een goede verbranding concentraties worden berekend, maar stelt dat de garage niet als een geurgevoelig object wordt aangemerkt. Overigens werd de hinder met name veroorzaakt door de houtkachel van [adres 2] , waarvan vast staat dat die niet meer wordt gebruikt.
6.2.6.
Ter zake van de stelling van eiser dat bij het tussenscenario er als gevolg van de houtkachel bij [adres 2] en de buitenkachels ter hoogte van [adres 4] concentraties worden berekend waarmee het aanvaardbaar hinderniveau wordt overschreden, stelt verweerder dat de overschrijding optreedt in een klein gebied van het perceel van [adres 4] , maar niet bij eisers woning.
6.3.1
Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat eiser met zijn stelling, dat houtstook gevolgd dient te worden door handhaving, ten onrechte suggereert dat er bij alle inwoners van gemeente Goeree-Overflakkee, die gebruik maken van hun houtkachel, handhavend dient te worden opgetreden.
Artikel 7.22 van het Bouwbesluit vormt volgens verweerder de enige grond waarop de gemeente ten aanzien van houtstook handhavend mag optreden. Zoals aangeven in de integrale nota van toelichting moet de gemeente de noodzaak hiertoe in het concrete geval kunnen aantonen. Het onderzoeksrapport van Buro Blauw geeft hiervoor geen aanleiding. Van een toezegging dat in voorkomend geval tegen (hout)stook zal worden opgetreden is geenszins sprake. Wel heeft verweerder zijn burgers geïnformeerd en voorgelicht over goed stookgedrag middels de 10 stooktips uit de Toolkit Houtstook.
6.3.2.
Verweerder merkt tot slot op dat de toezichthouder niet direct op elke melding kan afgaan, aangezien hij nog meer werkzaamheden heeft te verrichten. Twee dagen na de melding in september 2019 werd er ook gestookt. Ten tijde van die controle regende het niet, maar het was regenachtig weer. De kachel op [adres 3] stond aan, en de toezichthouder constateerde dat er voldoende trek in de schoorsteen was en dat er weinig tot geen rook uit de schoorsteen kwam. Tevens was er voldoende wind dus er was voor de toezichthouder geen aanleiding om de eigenaar te verzoeken te stoppen met stoken. Overigens heeft de toezichthouder geconstateerd dat de bewoners van [adres 3] aan de 10 stooktips voldeden.
Op 2 oktober 2019 kon de toezichthouder direct op de melding van eiser afgaan. Hij heeft met eiser een ronde over het terrein gedaan. De eigenaar van [adres 3] had net de stookkachel aangedaan en de toezichthouder stelde vast dat de rook goed weg waaide.
Door de toezichthouder is voorts op 30 oktober 2019, tussen 16.00 en 17.00 uur, een controle uitgevoerd bij [adres 3] , [adres 2] , en [adres 6] .
De kachel van [adres 3] brandde niet en had de hele dag niet gebrand (de
kachel gaf geen stralingswarmte af). De houtkachel binnen [adres 2] wordt niet gebruikt en de buitenkachel is verwijderd. Derhalve is er door de toezichthouder geen rook geconstateerd die afkomstig is van houtkachels.
Het toeval wil dat eiser op 31 oktober 2019 telefonisch contact heeft opgenomen met de toezichthouder om aan te geven dat er op 30 oktober 2019 heel veel overlast is geweest van [adres 3] . De toezichthouder heeft eiser ermee geconfronteerd dat de kachel de hele dag niet heeft gebrand. Eiser stelde dat dit tussen 16.00 en 17.00 uur heeft plaatsgevonden, hetgeen niet kan kloppen aangezien de toezichthouder op dat moment een controle uitvoerde en geen rookontwikkeling heeft geconstateerd.
7.1.1.
Eiser voert in beroep aan dat Buro Blauw van een verkeerde onderzoeksopzet is uitgegaan. Gekozen is voor (alleen) een bureaustudie. Verzuimd is (ook) (lucht-/stank)metingen ter plaatse te (laten) verrichten. Metingen zouden de (verhoogde) concentratie van stinkende en giftige stoffen in de lucht daadwerkelijk hebben kunnen aantonen. Het uitvoeren van stankmetingen acht eiser temeer aangewezen aangezien bij stookoverlast, naast hinder, ook de (volks)gezondheid in het geding is en bovendien het woongenot in ernstige mate kan worden aangetast. Evenmin wordt in het onderzoek voldoende rekening gehouden met de locatie specifieke kenmerken in Ouddorp zodat er geen sprake is van een representatief beeld. Ook wordt met meteorologische omstandigheden geen rekening gehouden. Het ontbreken van rekenmodellen die op (zeer) gedetailleerd niveau rekening (kunnen) houden met de plaatselijke gesteldheid (bijvoorbeeld schurvelingen), is reden temeer waarom in dit specifieke geval metingen zijn aangewezen.
Eiser betwist de aanname van verweerder, dat de invloed van een particuliere houtkachel op de heersende achtergrondconcentratie beperkt zou zijn “tot enkele tientallen meters van de schoorsteen van de houtkachel”. Warme lucht stijgt, wordt gedragen door de wind en kan als gevolg van afkoeling op grotere afstand dan “enkele tientallen meters” neerdalen. Dit effect is merkbaar. De invloed van de aanwezigheid van meerdere houtkachels in een grotere cirkel rondom het onderzochte gebied, wordt aldus ten onrechte gereduceerd tot achtergrondconcentratie, althans ten onrechte niet gemeten en in het onderzoek betrokken.
De kritiek met betrekking tot de achtergrondconcentratie is van belang in het licht van het (grote) aantal emissiepunten op betrekkelijk korte afstand tot eisers woning, de dichtheid van het aantal emissiepunten op Ouddorp (mede als gevolg van de zeer sterke stijging van recreatiewoningen die nagenoeg standaard worden uitgerust met open haarden c.q. houtkachels) en de meteorologische omstandigheden (bijvoorbeeld het neerslaan als gevolg van afkoeling en ongunstige weersomstandigheden).
Dat buitenkachels zich buiten een cirkel van 60 meter zouden bevinden ontslaat verweerder dan ook niet van de verplichting om deze in haar onderzoek te betrekken omdat ook daarvan stank en giftige gassen door eiser worden ontvangen. Miskend wordt dat de lucht al ‘bezwangerd’ kan zijn door rook elders veroorzaakt en wordt ‘meegedragen’ door de luchtstromen richting eiser. Derhalve had, aldus eiser, ook de stookoverlast veroorzaakt door andere bewoners dan de (directe) buren van eiser, in het onderzoek betrokken moeten worden.
Overigens wordt in het onderzoeksrapport niet gemotiveerd waarom en op grond waarvan door Buro Blauw een beweerdelijke (beïnvloeding)grens van 60 meter wordt aangenomen. Met een grens van 60 meter wordt geen, althans onvoldoende rekening gehouden met de effecten van windcirculatie die nu juist zo kenmerkend zijn voor Ouddorp.
In het bestreden besluit wordt toegelicht over welke ervaring Buro Blauw beschikt met onderzoek naar geur- en luchtverontreiniging, maar Buro Blauw blijkt niet te beschikken over de benodigde klimatologische en meteorologische kennis en kunde en heeft deze, in het kader van het onderzoeksrapport, evenmin elders ingeroepen. Naar de mening van eiser wordt in het onderzoeksrapport geen, althans onvoldoende rekening gehouden met de werking van temperatuur(verschillen). Ook met andere klimatologisch omstandigheden (bijv. luchtdrukverschillen, windstilte, (mot)regen, lage bewolking, etc.) die zorgen voor langdurige(re) en hoge(re) concentraties giftige / stinkende / hinderlijke stoffen in de lucht wordt in het onderzoeksrapport geen, althans onvoldoende rekening gehouden.
7.1.2.
Eiser stelt zich verder op het standpunt dat Buro Blauw van onjuiste aanname(s) is uitgegaan. Gezien het stookgedrag dient bij enig onderzoek – wat betreft (gezondheid)schade en/of (geur)hinder - uit te worden gegaan van het scenario van slechte verbranding en niet van een tussenscenario. Hierdoor zijn de conclusies in het onderzoeksrapport onjuist.
7.1.3.
Daarnaast meent eiser dat het advies van Buro Blauw een solide grondslag ontbeert nu Buro Blauw niet heeft beoordeeld wat in de onderhavige situatie geurgevoelige objecten zijn.
Ten onrechte wordt door verweerder bij de beoordeling van geurgevoeligheid gesproken over “een garage" en wordt miskend dat de stookoverlast ook in de tuin(en), terras en balkon van eiser wordt ervaren. In het handhavingsverzoek is expliciet melding gemaakt van een “schuur"’. Ook is in het handhavingsverzoek benadrukt dat eiser in zijn keuze om “buiten te verblijven" of “in de tuin" te zijn, niet afhankelijk wil zijn van de willekeur van de 'stokers’.
Zou verweerder onderzoek hebben gedaan, dan zou vastgesteld zijn dat geen sprake is van een garage (alwaar alleen auto’s in kunnen worden geparkeerd), maar van een multifunctionele hobbyruimte / schuur, annex (hobby)werkplaats met professionele hobbyapparatuur waarin ook auto’s kunnen worden geparkeerd (‘de schuur’). Verweerder heeft, aldus eiser, ten onrechte de garage/schuur in het onderzoek uitgesloten als zijnde een geurgevoelig object. De schuur is immers een (hobby)werkplaats van eiser, voorzien van professionele hobbyapparatuur. Eiser verblijft regelmatig (dagelijks) en langdurig in deze schuur. De schuur is ook voorzien van sanitaire voorzieningen (toilet en wasbak) en een hightech ventilatiesysteem dat gewoonlijk schone buitenlucht naar binnen zuigt, maar in geval van stookoverlast vuile, verontreinigde en stinkende gassen. De schuur is dan onbruikbaar en dient dus wel degelijk te worden aangemerkt als een geurgevoelig object.
De (sier)tuinen van eiser aan de [adres 4] en [adres 5] zijn ten onrechte evenmin betrokken in het onderzoek door Buro Blauw. Eiser verblijft graag, regelmatig en langdurig in deze (sier)tuinen die ook aangemerkt dienen te worden als geurgevoelige objecten en in het onderzoek betrokken hadden moeten worden.
7.2.
Volgens vaste rechtspraak mag een bestuursorgaan afgaan op een deskundigenadvies, tenzij aannemelijk wordt gemaakt dat een advies niet zorgvuldig tot stand is gekomen of dat dit advies niet concludent of anderszins onjuist is. Eiser heeft betreffende het onderzoeksrapport van Buro Blauw geen tegendeskundigenrapport overgelegd. De rechtbank overweegt ter zake van eisers voornoemde beroepsgronden als volgt.
7.2.1.
De rechtbank stelt vast dat de opsteller van het onderzoeksrapport op 25 september 2018 aan de locatie een bezoek heeft gebracht. Daarnaast heeft een bezichtiging plaatsgevonden van de situatie bij de omliggende houtkachels. In het rapport wordt vervolgens een overzichtssituatie, een beschrijving van de houtkachels en een beschrijving van de ervaren overlast weergegeven. Ook de stookfrequentie komt daarbij aan de orde. Doordat de stookfrequentie van vakantiewoningen nagenoeg onbekend is, is in het onderzoeksrapport daarom voor deze stookplaatsen uitgegaan van een maximale stookduur. Uit de beroepsgronden van eiser volgt niet dat de opsteller van het rapport een onjuist beeld van de situatie ter plaatse heeft geschetst.
Vervolgens heeft de opsteller van het rapport met behulp van luchtkwaliteitsberekeningen getoetst of er door het stoken van de houtkachels in nabijgelegen woningen en buitenkachels op het aangrenzende vakantiepark sprake is van een verspreiding van rook of roet op een voor eiser hinderlijke of schadelijke wijze. Dat daarbij de emissie is bepaald op basis van de in de literatuur gepubliceerde emissie-kengetallen van houtstook / eerdere metingen en dat deze emissie is ingevoerd in het verspreidingsmodel om concentraties in de omgeving te bepalen, is niet ongebruikelijk. Het door Buro Blauw gebruikte verspreidingsmodel (Nieuw Nationaal Model) is het best beschikbare rekenmodel. Ook in het StAB Kennisdocument 2019 Gezondheids- en hindereffecten door houtkachels van particulieren wordt deze onderzoeksmethodiek aan de hand van berekeningen aanbevolen. Er zijn in dit geval berekeningen uitgevoerd op basis van metingen die in het verleden aan vergelijkbare emissiebronnen zijn uitgevoerd en waarbij een zo goed mogelijke vertaling van deze metingen naar de situatie van Ouddorp is gemaakt. Het effect van de schurveling en de verdiepte tuin is gedeeltelijk door de veronderstelde ruwheidslengte gesimuleerd. Naar het oordeel van de rechtbank kan dan ook niet gesteld worden dat er in de onderzoeksopzet geen rekening is gehouden met de locatie specifieke kenmerken in Ouddorp, waaronder de schurvelingen.
7.2.2.
De rechtbank is daarnaast van oordeel dat verweerder aan de hand van het onderzoeksrapport van Buro Blauw in het bestreden besluit afdoende kenbaar heeft gemaakt waarom er geen geurmetingen hebben kunnen plaatsvinden.
Het uitvoeren van metingen in de buitenlucht is namelijk vrijwel onmogelijk vanwege het zeer lokale karakter van de verspreiding van houtrook. De meetinstrumenten zullen zich een groot deel van de tijd buiten de actuele rookpluim bevinden en niets meten. Bovendien moet langdurig continu gemeten worden (minimaal 3 maanden), om een representatieve uitspraak over de belasting door een houtkachel te kunnen doen.
Wat betreft metingen in het licht van gezondheidsschade heeft verweerder duidelijk gemaakt dat bij de verspreiding van de rookgassen vanuit de schoorsteen, er - afhankelijk van de weersomstandigheden - een verdunning optreedt. Hierdoor is de bijdrage van een houtkachel aan de jaargemiddelde achtergrondconcentraties van fijnstof (pm10 en pm2.5, roet) en stikstofdioxide gering. Wel kan op enig moment sprake zijn van een grote bijdrage aan de achtergrondconcentraties van enkele tientallen gg/m3 (uurgemiddeld), in situaties van slecht stookgedrag, maar situaties van slecht stookgedrag worden niet met metingen geconstateerd maar juist door het uitvoeren van modelberekeningen. Dat de geur van de houtkachel desalniettemin op tientallen meters afstand van de kachel waarneembaar is, wil niet zeggen dat ook sprake is van (te) hoge concentraties aan giftige gassen. Eiser heeft niet aan de hand van metingen het tegendeel aangetoond dan wel aannemelijk gemaakt.
7.2.3.
Dat Buro Blauw (op meteorologisch gebied) over onvoldoende kennis zou beschikken heeft eiser onderbouwd noch aannemelijk gemaakt. Naast dat Buro Blauw meer dan 30 jaar ervaring heeft in het uitvoeren van geuronderzoeken, waarbij in tientallen situaties overlast door houtkachels is onderzocht, heeft verweerder onbetwist gesteld dat de medewerkers van Buro Blauw een universitaire opleiding hebben gehad, waarbij tevens meteorologie behoort tot het vakkenpakket. Gelet hierop kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden ontkend dat er ruim voldoende kennis en ervaring aanwezig is over meteorologische omstandigheden om de onderhavige situatie te kunnen beoordelen.
De rechtbank overweegt verder dat in het door Buro Blauw toegepaste rekenmodel wordt gerekend met uurgemiddelde meteorologische gegevens over een periode van 10 jaar. Hierbij wordt rekening gehouden met alle voorkomende meteorologische situaties. Welke meteorologische gegevens gebruikt moeten worden, wordt voorgeschreven in de norm voor geuronderzoek NTA 9065, waarvan Buro Blauw mede opsteller is. Het rekenmodel houdt rekening met de door eiser genoemde effecten, waaronder de ruwheid veroorzaakt door gebouwen en beplanting in het rekengebied (zoals schurvelingen), de dichtheid van het aantal emissiepunten op Ouddorp, de overheersende windrichting, maar ook met het temperatuurverschil van de rookgassen en de buitenlucht.
7.2.4.
Daarnaast overweegt de rechtbank dat in het onderzoek van Buro Blauw twee houtkachels bij woningen [adres 2] en [adres 3] en de buitenkachel op het nabijgelegen vakantiepark zijn meegenomen. Deze kachels bevinden zich in een straal van circa 50 meter van de woning van eiser en dit zijn ook de kachels waarover door eiser geklaagd wordt. Dat gekozen is voor een straal van 60 meter ziet, aldus Buro Blauw, op het feit dat kachels op een grotere afstand dan 50 meter van het onderzoeksgebied een verwaarloosbare invloed op de luchtkwaliteit in het onderzochte gebied hebben (zie rapport: "Kennisdocument houtstook in Nederland” van Procédé Biomass en Buro Blauw van september 2018, hoofdstuk 7). Naast dat het vrijwel onmogelijk is om in een grotere cirkel rondom het gebied alle aanwezige houtkachels te inventariseren en het stookgedrag van deze kachels te analyseren, volgt voorts uit de door Buro Blauw gepresenteerde rekenresultaten dat het aanvaardbaar geurhinderniveau vanaf een afstand van circa 60 meter ten oosten van de buitenkachels niet wordt overschreden. Het meenemen van andere houtkachels op grotere afstanden van eiser zou dan ook geen wijziging in de door Buro Blauw vastgestelde conclusie teweeg brengen. De door eiser voorgestane afstandseis van 100 meter is gebaseerd op de brochure "Bedrijven en milieuzonering 2009" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Deze voorschriften hebben evenwel geen betrekking op de hinderlijkheid van de rookgassen van particulieren, dat in dit geval ter beoordeling voorligt.
Anders dan waar eiser in beroep vanuit gaat zijn door Buro Blauw alle drie de scenario’s doorgerekend. In het onderzoeksrapport worden echter alleen de resultaten van de scenario’s gepresenteerd voor zover deze relevant zijn. Indien bijvoorbeeld bij het scenario voor slechte verbranding geen overschrijding van normen wordt berekend, heeft Buro Blauw het niet nodig geacht aanvullend de overige scenario’s te tonen. Slechts in het samenvattingsrapport is enkel uitgegaan van de uitkomsten van het tussenscenario. In de enkele niet aan de hand van een deskundig tegenrapport onderbouwde stelling van eiser dat in dit geval alleen had moeten worden uitgegaan van het scenario van slechte verbranding en niet van een tussenscenario dan wel van een goede verbranding ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het onderzoeksrapport om die reden onvoldoende concludent is. Niet is gebleken van concrete aanknopingspunten om slechts uit te gaan van het scenario van slechte verbranding (in plaats van het tussenscenario).
7.2.5.
Dat Buro Blauw niet heeft beoordeeld wat in de onderhavige situatie geurgevoelige objecten zijn maakt het onderzoeksrapport evenmin ondeugdelijk. Buro Blauw stelt terecht dat het aan verweerder is om hierin een afweging te maken. Overigens heeft Buro Blauw in het onderzoeksrapport wel informatie aangedragen op basis waarvan verweerder deze afweging heeft kunnen maken. Daarbij is ook aandacht besteed aan de door eiser ervaren stookoverlast in de schuur, tuinen en het terras.
Wat betreft de vraag of er sprake is van een geurgevoelig object doet de benoeming van het gebouw (schuur of garage) er op zich niet toe. Het gaat met name over het gebruik van het gebouw. De definitie van een geurgevoelig object is omschreven in het Activiteitenbesluit en is afkomstig uit de Wet geurhinder en veehouderij. Het is gedefinieerd als zijnde een gebouw, bestemd voor en blijkens aard, indeling en inrichting geschikt om te worden gebruikt voor menselijk wonen of menselijk verblijf en die daarvoor permanent of een daarmee vergelijkbare wijze van gebruik, wordt gebruikt (…). Dit kan dus een woonhuis of een arbeidsplaats zijn. De afweging van verweerder om de schuur als zodanig niet als geurgevoelig object aan te merken acht de rechtbank gerechtvaardigd. Naast dat een werkruimte als een minder geurgevoelig object wordt aangemerkt maakt de omstandigheid dat eiser een paar dagen in de week een aantal uren per dag in zijn schuur aanwezig dan wel aan het klussen is, indien juist, niet dat er sprake is van een geurgevoelig object.
Naast dat Buro Blauw terecht heeft getoetst aan de gevel van de betreffende objecten en niet in de tuin of aan de grenzen van de percelen, is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet ten onrechte de tuin en het terras van eiser niet als geurgevoelig objecten heeft aangemerkt. Deze voldoen immers niet aan de voornoemde definitie van geurgevoelig object.
7.2.6.
In het licht van het vorenstaande bestaat er naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding voor het standpunt dat het onderhavige onderzoekrapport van Buro Blauw niet zorgvuldig tot stand is gekomen of dat dit advies niet concludent of anderszins onjuist is. Op grond hiervan is de rechtbank van oordeel dat verweerder het bestreden besluit (mede) op het meergenoemde onderzoeksrapport heeft mogen baseren.
8.1.1.
Eiser stelt zich op het standpunt dat er ter hoogte van de woningen aan de [adres 4] en [adres 5] , maar ook van de overige geurgevoelige objecten (schuur en tuinen) sprake is van ontoelaatbare dan wel onrechtmatige hinder (aantasting gezondheid, woongenot) als gevolg van stank en giftige gassen. Volgens eiser wordt het bewijs van de stookoverlast, veroorzaakt door de in het handhavingsverzoek benoemde bewoners ( [adres 2] , [adres 3] en recreatiepark ‘ [naam vakantiepark] ’), in het onderzoeksrapport geleverd. Zie de onder meer pagina’s 5, 6 en 29.
Gelet hierop is de overtreding van artikel 7.22 van het Bouwbesluit een gegeven en is handhaving (onverkort) noodzakelijk. Verweerder heeft dan ook ten onrechte van handhaving afgezien. Alleen al het gegeven op basis van het onderzoeksrapport, dat gezondheidsschade kan optreden, zou aanleiding behoren te zijn voor handhaving. Overigens is het een feit van algemene bekendheid dat stookgassen (houtkachels etc.) stinken en (zeer) schadelijk zijn voor de volksgezondheid.
Anders dan verweerder is eiser overigens van mening dat artikel 7.22 van het Bouwbesluit niet de enige grond is waarop de gemeente ten aanzien van stookoverlast handhavend mag optreden. In dit verband wijst eiser onder andere naar artikel 1.1a Wet milieubeheer en artikel 1a van de Woningwet.
8.1.2.
Eiser stelt verder dat verweerders standpunt dat eiser emissie van de houtkachel van de [adres 3] “zo nu en dan" zou kunnen waarnemen volstrekt onjuist is. In het bestreden besluit wordt opgemerkt dat in het rapport van Buro Blauw voor de houtkachel van de [adres 3] een gebruiksduur van 650 uur is aangehouden en een emissiepatroon is ingevoerd van oktober t/m maart van maandag t/m vrijdag gedurende 5 uur per dag. Volgens eiser is dit geen realistisch stookpatroon zijn.
Zoals ook tijdens de hoorzitting ten overstaan van de commissie aangegeven, stoken de bewoners van de [adres 3] niet: “af en toe ... voor de gezelligheid". Deze bewoners stoken van ’s-ochtends tot ’s-avonds (laat).
Dat in het bestreden besluit wordt opgemerkt dat de bewoners aan de [adres 3] “er alles aan doen om zich te houden aan de stooktips", is apert onjuist. Daarnaast acht eiser het wel of niet zichtbaar zijn van rook(ontwikkeling), geen betrouwbare indicator van (stank)overlast en/of de verspreiding van giftige gassen.
Wat betreft de situatie op 30 oktober 2019, wekt het bestreden besluit de indruk dat óf eiser zich zou hebben vergist in een datum, óf erger nog, een onjuiste melding zou hebben gedaan. Beide zijn echter niet het geval geweest. Eiser heeft namelijk niet op 31 oktober maar op 1 november telefonisch contact opgenomen met de toezichthouder.
Het gemak waarmee verweerder zich door de bewoners van de Oostenweg [adres 2] en de [adres 3] laat vertellen dat zij hun stookgedrag zullen beëindigen of wijzigen wekt bij eiser verbazing, maar mag evenmin reden zijn om van handhaving af te zien.
8.1.3.
Wat betreft de hinder en (gezondheid)schade die wordt veroorzaakt door de buitenkachel op het adres [adres 6] , acht eiser het standpunt van verweerder in het bestreden besluit dat tegen deze buitenkachel niet handhavend kan worden opgetreden omdat de buitenkachel bij een recreatiewoning hoort die steeds aan nieuwe recreanten verhuurd wordt, niet houdbaar. Het zijn van een recreatiewoning, noch de (eventuele) wisselende bewoning (als gevolg van verhuur) kan volgens eiser een reden zijn om van handhaving af te zien.
Overigens miskent verweerder de zorgplicht die op hem rust. Door niet (expliciet) te wijzen op de hinder en gezondheidsproblemen / -risico’s, zijn de stooktips te beschouwen als een 'papieren tijger’.
8.1.4.
Eiser stelt tot slot dat in het bestreden besluit ten onrechte aan hem geen vergoeding van proceskosten is toegekend. De commissie heeft immers geadviseerd het bezwaarschrift (deels) gegrond te verklaren.
8.2.1.
De rechtbank overweegt dat indien er wordt geklaagd over (stank)overlast door (hout)kachels, dit op zich voor verweerder niet afdoende is om (meteen) tot handhaving over te gaan.
De rechtbank wijst erop dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in haar uitspraak van 12 november 2014 (ECLI:NL: RVS:2014:4032) heeft geoordeeld dat artikel 7.22 van het Bouwbesluit een restbepaling is waaraan door het bevoegd gezag toepassing kan worden gegeven, indien naar zijn oordeel optreden tegen het gebruik van een bouwwerk, open erf of terrein vanwege gevaarzetting, dreigende aantasting van de volksgezondheid of overmatige hinder noodzakelijk is en meer specifieke bepalingen geen soelaas bieden.
De rechtbank ziet in hetgeen eiser dienaangaande heeft aangevoerd geen aanleiding het uitgangspunt van de Afdeling, dat er eerst dan een plicht tot handhaving bestaat indien is vastgesteld dat er sprake is van overmatige (geur)hinder, in dit geval niet te volgen.
Wat betreft het aspect van de volksgezondheid is tevens van belang dat de Afdeling in haar uitspraak van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3295, heeft overwogen dat geen algemeen aanvaarde inzichten bestaan over beantwoording van de vraag of, en zo ja, onder welke omstandigheden en bij welke frequentie, rook afkomstig van gebruik van een houtkachel schade aan de mens toebrengt.
In welke gevallen gesproken kan worden van hinderlijke of schadelijke verspreiding van rook, roet, walm of stof is in het Bouwbesluit 2012 niet geconcretiseerd. Er bestaan geen concrete grens-, richt- en streefwaarden voor de luchtkwaliteit en voor geur die rechtstreeks van toepassing zijn op stookactiviteiten van particulieren. Voor het gebruik van houtkachels en haarden ontbreekt landelijke regelgeving. Tot op heden bestaan geen algemeen aanvaarde inzichten over de beantwoording van de vraag of, en zo ja, onder welke omstandigheden en bij welke frequentie, rook afkomstig van gebruik van een houtkachel schade aan de mens toebrengt.
Eisers standpunt dat ook artikel 1.1a van de Wet milieubeheer en artikel 1a van de Woningwet als grondslag kunnen dienen om ten aanzien van stookoverlast handhavend op te treden, faalt. Deze zorgplichtbepalingen bevatten evenmin grens-, richt- en streefwaarden voor de luchtkwaliteit en voor geur die rechtstreeks van toepassing zijn op stookactiviteiten van particulieren. Nu de zorgplicht zich niet uitstrekt tot degene die geen maatregelen neemt om de gevolgen van milieubedreigend gedrag (dat hem bij gebrek aan bestaande voorschriften niet kan worden toegerekend) zoveel mogelijk te voorkomen, te beperken of ongedaan te maken, bieden de artikelen 1.1a van de Wet milieubeheer en 1a van de Woningwet verweerder geen grondslag waarop hij in dit geval ten aanzien van (de gestelde) rookoverlast handhavend kan optreden.
In het licht van het vorenstaande heeft verweerder als bevoegd gezag beoordelingsruimte ten aanzien van de vraag of de schadelijkheid van rookgassen en de hinder van de verspreiding ervan van dien aard zijn dat niet meer aan artikel 7.22 van het Bouwbesluit wordt voldaan en of dit tot handhaving moet leiden. Bij de beoordeling of er in dit geval sprake is van onaanvaardbare overlast heeft verweerder controles uitgevoerd en gebruik gemaakt van het onderzoeksrapport van Buro Blauw.
8.2.2.
Het standpunt van eiser dat het onderzoeksrapport bewijst dat er sprake is van stookoverlast, veroorzaakt door de in het handhavingsverzoek benoemde bewoners ( [adres 2] , [adres 3] en recreatiepark ‘ [naam vakantiepark] ’), onderschrijft de rechtbank niet.
De rechtbank merkt daarbij in de eerste plaats op dat eiser van de houtkachel van [adres 2] geen (stank)overlast meer kan ervaren omdat deze kachel nog voor de totstandkoming van het bestreden besluit is verwijderd. Dit heeft eiser ter zitting niet betwist. Wat betreft de houtkachel van [adres 3] wordt in de door eiser aangehaalde passage slechts aangegeven dat er soms papier wordt verbrand en dat door Buro Blaauw aangeraden wordt dit achterwege te laten. Daarmee is nog niet gegeven dat hiermee sprake is van overmatige stookoverlast op basis waarvan op grond van artikel 7.22 van het Bouwbesluit handhavend dient te worden opgetreden. Wat betreft de kachels op het recreatiepark wordt op de door eiser vermelde pagina uit het onderzoeksrapport vermeld dat deze (samen met de inmiddels verwijderde kachel van [adres 2] ) op een groot deel van eisers terrein ernstige hinder zouden kunnen veroorzaken. Naast dat de kachel van [adres 2] is verwijderd en er als gevolg van de cirkel van 60 meter sprake is van slechts één in plaats van drie buitenkachels op het recreatiepark, geldt tevens dat het betreffende plaatje op deze pagina enkel ziet op plekken op het terrein van eiser maar niet op de ter plaatse door verweerder aangewezen geurgevoelige objecten. Daaruit kan niet worden opgemaakt dat dit voor verweerder reeds aanleiding had moeten zijn om handhavend op te treden.
8.2.3.
Nu onbetwist vast staat dat van de in het handhavingsverzoek benoemde bewoners de houtkachel van [adres 2] niet meer aanwezig is resteert de vraag of de houtkachel van [adres 3] en de buitenkachel op het recreatiepark aan eiser zodanige overmatige overlast bezorgen dat verweerder daartegen handhavend dient op te treden.
Buro Blauw heeft in het onderzoeksrapport vermeld dat voor [adres 3] geldt dat er sprake is van een patroon voor goede verbranding. Het vermogen van de houtkachel is niet te groot voor de ruimte. Hout wordt gedurende langere tijd gedroogd en de kachel wordt alleen gesloten gestookt, zodat een goede verbranding mogelijk moet zijn. Als gevolg van de houtkachel bij [adres 3] wordt (ook cumulatief met de buitenkachel) geen overschrijding van gezondheidskundige advieswaarden of onaanvaardbare hinder ter hoogte van de gebouwen op het terrein van eiser berekend.
Eisers stelling dat het door Buro Blauw aangehouden emissiepatroon geen realistisch
stookprofiel is wordt niet nader onderbouwd. Buro Blauw is daarbij uitgegaan van een stookpatroon waarbij gedurende 650 uur per jaar wordt gestookt, terwijl in het woononderzoek (2007) een gemiddelde stookduur van 525 uur per jaar is vastgesteld. In die zin is reeds met een bovenmatig stookgedrag rekening gehouden.
Buro Blauw heeft echter wel meegegeven dat daarbij papierverbranding achterwege gelaten dient te worden, aangezien anders in ieder geval geen sprake zal zijn van goede verbranding.
De rechtbank constateert dat de toezichthouder meerdere malen heeft geconstateerd dat de bewoners van [adres 3] zich houden aan de stooktips en dat er geen papierverbranding (meer) plaatsvindt. Anders dan eiser meent is deze vaststelling is niet zonder betekenis. Verweerder mag in beginsel afgaan op hetgeen de toezichthouder, die een ambtsbelofte heeft afgelegd, dienaangaande heeft verklaard en toegelicht. Wat er verder ook zij of het telefonische contact van eiser met de toezichthouder nu op 31 oktober dan wel op 1 november 2019 heeft plaatsgevonden, niet is vast komen te staan dat er als gevolg van het stookgedrag van [adres 3] sprake is geweest van overmatige (geur)hinder op grond waarvan verweerder handhavend diende op te treden.
8.2.4.
Wat betreft de nog resterende buitenkachel binnen de cirkel van 60 meter vanaf eisers perceel overweegt de rechtbank dat uit het onderzoeksrapport volgt dat de rekenresultaten aangeven dat ter hoogte van de schuur het hinderniveau kan worden overschreden. Aangezien verweerder niet ten onrechte de schuur niet als geurgevoelig object heeft aangemerkt kan de rechtbank verweerder, op basis van zowel het onderzoeksrapport als de waarnemingen van de toezichthouder, volgen in zijn standpunt dat de buitenkachel ten aanzien van eiser niet dusdanige overmatige hinder veroorzaakt dat er voor verweerder aanleiding zou bestaan hiertegen handhavend op te treden. Overigens werd de hinder met name veroorzaakt door de houtkachel van [adres 2] , waarvan vast staat dat die niet meer wordt gebruikt.
Met hetgeen eiser heeft aangevoerd wordt naar het oordeel van de rechtbank evenmin inzichtelijk gemaakt dat zijn gezondheid door de aangegeven rookoverlast van de houtkachel(s) wordt aangetast.
Ten overvloede overweegt de rechtbank dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat het enkele feit een woning een recreatiewoning is en er dus sprake is van wisselende bewoners, voldoende reden kan vormen om van handhaving af te zien.
8.2.5.
Dat verweerder ten aanzien van stookoverlast niet aan zijn zorgplicht zou voldoen heeft verweerder, wat er overigens ook van deze stelling zij, voldoende weersproken. Hierover wordt vanaf oktober 2019 permanent informatie op de gemeentelijke website gepubliceerd.
8.2.5.
De rechtbank is tot slot van oordeel dat verweerder bij het bestreden besluit niet ten onrechte aan eiser geen vergoeding van proceskosten heeft toegekend. Bij het bestreden besluit is het primaire besluit niet herroepen. Slechts de motivering van het primaire besluit is aangevuld dan wel verbeterd.
Conclusie
9. De rechtbank concludeert dat verweerder in het bestreden besluit in redelijkheid tot de conclusie is gekomen dat er geen sprake is van overmatige (geur)hinder als gevolg van de door de in het handhavingsverzoek benoemde bewoners gestookte houtkachels, er geen overtreding van artikel 7:22 van Pro het Bouwbesluit is en verweerder derhalve niet bevoegd was handhavend op te treden. Het verzoek van eiser daartoe is terecht afgewezen.
10. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.M.P.M. Weerdesteijn, voorzitter, en
mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar en mr. J.J. Turenhout, leden, in aanwezigheid van
mr. A. Vermaat, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 29 september 2021.
De griffier is buiten staat De voorzitter is verhinderd te tekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.