Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/2680
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 oktober 2021 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: [naam] ,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. M.M. de Vries.
Procesverloop
Bij besluit van 5 juli 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 1.500,- vanwege een overtreding van de Wet dieren.
Bij besluit van 7 april 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft aanvullende stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 september 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde (een maat van eiseres). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1. Verweerder heeft aan eiseres een boete opgelegd voor het volgende beboetbare feit:
“De houder op de plaats van vertrek zorgde er niet voor dat de voorschriften met betrekking tot de behandeling van dieren nageleefd werden. Door het vangen is onnodig pijn en letsel veroorzaakt bij de dieren.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2.5 en artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren en gelezen in samenhang met artikel 3, aanhef en onder e, artikel 8, eerste lid, en Bijlage I, Hoofdstuk III, paragraaf 1.8, onder d, van Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG (de Transportverordening).
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 27 december 2018 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA.
De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende:
“
Datum en tijdstippen van de bevindingen: donderdag 27 december 2018; omstreeks 12:00 uur en omstreeks 14:15 uur.
Datum en tijdstippen van de bevindingen: donderdag 27 december 2018; omstreeks 12:00 uur en omstreeks 14:15 uur.
Tijdens mijn inspecties bevond ik mij in de afdeling panklaar van bovengenoemd slachthuis voor het uitvoeren de postmortem-keuring van koppel MC18-L274-1 afkomstig van pluimveehouderij [eiseres] , stal 1. De identiteit en tijdstip van slachten van dit koppel heb ik geverifieerd door de actuele slachtplanning na te vragen en te vergelijken met de VKI en rapporten levende aanvoer (zie bijlagen) van [eiseres] , stal 1. Die dag werden er vanuit stal 1 16.654 levende kippen aangevoerd (zie bijlage afkeurbewijs), met een gemiddeld gewicht rond 4,30 kilogram (zie bijlage rapporten levende aanvoer).
Tijdens de letseltellingen, uitgevoerd volgens de instructies uit bijlage 2 van de WLZVL - 030 van de NVWA, zag ik dat er veel paarsblauwe bloedingen > dan 3 cm aanwezig waren op de karkassen, ter hoogte van de poten, vleugels en de borststreek.
Ik heb in totaal twee tellingen uitgevoerd van het bovengenoemd koppel. Beide tellingen duurden 2 minuten. De bandsnelheid tijdens de telling was 90 kippen per minuut. In totaal heb ik per controle van 2 minuten 180 kippen gecontroleerd, alle haken waren bezet.
Ik heb de eerste telling uitgevoerd omstreeks 12:00 uur en heb 7 kippen met één of meer letsels geteld, waarvan 2 kippen letsel aan één of beide poten hadden, 3 kippen hadden letsel aan een vleugel en 2 kippen hadden letsel aan de borst. Deze kippen waren afkomstig uit de eerste vrachtwagen, welke was vertrokken om 03:30 uur. Ik heb een foto gemaakt van letsel aan een vleugel en deze foto is te zien in de fotobijlage, foto 1.
De tweede controle heb ik uitgevoerd omstreeks 14:15 uur en telde ik 11 kippen met één of meer letsels, waarvan 4 kippen met één of twee letsels aan de poten, 3 kippen met één of meer letsel aan de vleugels, 3 kippen met letsel aan de borst en 1 kip met omvangrijk letsel. Ik heb foto's gemaakt van een bloeding van een kippenborst en deze zijn te zien in de fotobijlage, foto's 2 en 3. Ook heb ik uitgebreid letsel gefotografeerd van een kippenkarkas. Deze foto's zijn te zien in de fotobijlage, foto's 4 en 5. Deze kippen waren afkomstig uit de tweede vrachtwagen, welke was vertrokken vanaf de pluimveehouder omstreeks 04:35uur.
Uit deze tellingen volgt omgerekend dat respectievelijk 3,89% en 6,11% van de kippen ernstig letsel (bloedingen > 3 cm) hadden, met een gemiddeld percentage van 5%. Hieruit bleek mij dat de interventiegrens van 2% die de NVWA hanteert, ruim overschreden was.
Uit niets is gebleken dat er tijdens het transport en het onderbrengen in het slachthuis een calamiteit is geweest wat letsels van deze aard heeft kunnen doen ontstaan. Naar mijn deskundige mening als dierenarts was het welzijn van de kippen geschaad tijdens het vangen en hebben de letsels aanleiding gegeven tot ernstige pijn en stress bij de kippen, tijdens transport en het slachtproces tot aan bedwelmen.
Bloedingen van deze aard zijn in de laatste 12 uur voorafgaand aan het doden van de kippen ontstaan, door het ruw vangen van de kippen op stal. Bij opvraag bij Pluimveeslachterij G.P. Remkes B.V., bleek dat men voor transport van kippen die geteld waren bij de eerste telling, omstreeks 03:30 uur vanaf de pluimveehouder was vertrokken. De tweede telling was uitgevoerd bij kippen van de tweede vrachtwagen en was omstreeks 04:35 uur vertrokken. Deze vertrektijden bleken mij uit het ‘rapport levende aanvoer', welke als bijlage is bijgesloten. De letsels waren op het moment van tellen respectievelijk rond 8 en 9 uur oud, waarbij de donkerrode kleur van de letsels overeen kwam met de verwachting dat de kleur van de letsels zou hebben. Jongere letsels zijn lichter van kleur en oudere zijnmeer groen van kleur. Vanuit mijn professionele ervaring als dierenarts concludeer ik uit bovenstaande feiten dat hier sprake was van ernstig letsel ten gevolge van onaanvaardbaar verwijtbaar handelen tijdens het vangen van de kippen.”
3. Eiseres voert aan dat zij in strijd met artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet is gehoord voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit. Eiseres is uitgenodigd voor een hoorzitting op 8 april 2020 maar om onduidelijke redenen heeft deze niet plaatsgevonden. Een fysieke hoorzitting had, zoals eiseres verweerder heeft voorgesteld, bij eiseres op locatie kunnen plaatsvinden. In dezelfde periode is iemand van de NVWA bij eiseres op het bedrijf geweest, zodat verweerders standpunt dat een fysieke hoorzitting niet kon worden gehouden vanwege de coronamaatregelen onjuist is. Eiseres had in de periode van 31 maart tot 6 april 2020 geen telefoon- of internetverbinding en er was een storing op haar mobiele telefoonnummer, dus zij kon geen contact opnemen met verweerder en zij heeft de uitnodiging voor de telefonische hoorzitting ook niet ontvangen. Het is ook onredelijk om een dag voor de geplande fysieke hoorzitting te beslissen op het bezwaar, aldus eiseres.
3.1.
Bij brief van 16 maart 2020 heeft verweerder eiseres uitgenodigd voor een hoorzitting in het gebouw van de NVWA op 8 april 2020 en haar gevraagd te laten weten of zij van die gelegenheid gebruik wilde maken. De NVWA heeft van de gemachtigde van eiseres een reactieformulier ontvangen waarin is aangekruist dat hij in persoon wilde worden gehoord en waarin is doorgestreept dat dit horen zou plaatsvinden in het gebouw van de NVWA. Vervolgens heeft de NVWA eiseres op 25 maart 2020 per e-mail en per post een bericht gestuurd waarin was vermeld dat de reactie van eiseres voor de NVWA niet duidelijk was en werd gevraagd telefonisch of per e-mail contact op te nemen. In dit bericht stond ook dat een hoorzitting in persoon vanwege de coronamaatregelen niet mogelijk was en dat dus de geplande hoorzitting op 8 april 2020 werd afgelast. In een e-mail van 30 maart 2020 heeft de gemachtigde van eiseres te kennen gegeven dat een hoorzitting op de locatie van eiseres kon worden gehouden en dat hij de NVWA in gebreke stelde. In een e-mail van diezelfde dag heeft de NVWA geantwoord dat een hoorzitting in persoon vanwege de coronamaatregelen niet mogelijk was en dat de ingebrekestelling zal worden behandeld in bezwaar. Ook stond in dit bericht dat eiseres in de gelegenheid werd gesteld om haar bezwaren op 6 april 2020 om 14.00 uur telefonisch toe te lichten en werd de gemachtigde van eiseres verzocht zijn telefoonnummer door te geven waarop hij dan kon worden bereikt. Ook werd aangegeven dat als verweerder de gemachtigde op de genoemde dag en tijd niet telefonisch zou kunnen bereiken, de zaak op de stukken zou worden afgedaan.
3.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder eiseres wel degelijk en ook voldoende in staat gesteld om te worden gehoord op haar bezwaar. Vanwege de destijds geldende coronamaatregelen kon eiseres niet van verweerder verlangen dat een fysieke hoorzitting zou worden gehouden, bij de NVWA of op de locatie van eiseres. Dat iemand anders van de NVWA voor een andere zaak wel bij de gemachtigde van eiseres thuis op bezoek is geweest, doet daar niet aan af. Verweerder heeft eiseres die onmogelijkheid ook voldoende duidelijk gemaakt en haar vervolgens uitgenodigd voor een telefonische hoorzitting op 6 april 2020, waarop eiseres niet meer heeft gereageerd. Dat eiseres de e-mail van de NVWA van 30 maart 2020 niet zou hebben ontvangen dient voor haar rekening en risico te komen. Dat eiseres geen telefoon- en internetverbinding had is een omstandigheid waarmee zijzelf bekend was, zodat het op haar weg had gelegen om zelf contact op te nemen met de NVWA. Zij mocht immers verwachten dat de NVWA zou reageren op haar e-mailbericht van 30 maart 2020. Dat verweerder de telefonische hoorzitting op korte termijn had gepland en - na de ingebrekestelling- spoedig een beslissing op bezwaar heeft genomen maakt het voorgaande niet anders. Verweerder heeft dus niet in strijd gehandeld met artikel 7:2, eerste lid, van de Awb.
4. Voorts voert eiseres aan dat de constatering dat de dieren met letsel afkomstig waren van haar bedrijf, onjuist is. In een brief van 7 januari 2019 van verweerder aan eiseres wordt melding gemaakt van vleeskuikens, maar die heeft eiseres niet geleverd; zij heeft volwassen kippen aangeleverd. Daarnaast zou volgens het rapport van bevindingen het geconstateerde letsel van de dieren uit de eerste vrachtwagen 8 uur voor die constatering zijn veroorzaakt, dus op 27 december 2018 rond 4.00 uur. De vrachtwagen was echter al bij eiseres vertrokken om 00.30 uur. Het geconstateerde letsel van de dieren uit de tweede vrachtwagen zou volgens het rapport van bevindingen ongeveer 9 uur ervoor zijn veroorzaakt, dus op 27 december 2018 rond 5.15 uur, maar de vrachtwagen met de dieren was al bij eiseres vertrokken omstreeks 2.00 uur. Bovendien is die tweede constatering door de toezichthouder om 14.15 uur gedaan, terwijl het slachten van de kippen van eiseres al om 14.00 uur klaar was. Eiseres verwijst voor de door haar aangehaalde tijden naar de door haar overgelegde bon van de vangploeg en de weegbonnen van de vrachtwagens. Ook voert eiseres aan dat er volgens de werkinstructie (Bijlage 2 bij WLZVL-030 NVWA, de Toelichting vangletseltelling) minimaal twee keer per uur twee minuten geteld moet worden en dat is hier niet gebeurd. Ook stelt eiseres dat de NVWA de dieren ten onrechte als een koppel heeft beschouwd. Ze waren namelijk afkomstig uit 9 verschillende groepen met elk hun eigen afgescheiden leefomgeving. Het aantal getelde kippen met letsel is 0.067 % van het totaal uit die stal. Deze kippen kunnen het letsel ook op andere wijze hebben opgelopen. Daarnaast is van belang dat volgens het Qualitäts Sicherheits programma waaraan eiseres deelneemt, dieren met (vermoedelijk) letsel apart worden gezet in een afdeling, waardoor het dus kan voorkomen dat een meer dan gemiddeld aantal dieren met letsel in de steekproef belandt. De NVWA verwijst naar een telinstructie voor vleeskuikens maar eiseres heeft geen vleeskuikens aangeleverd dus die instructie is niet van toepassing. Daarnaast voert eiseres aan dat de toezichthoudend dierenarts op het bewijs van afkeuring geen hele karkassen met omvangrijk letsel constateert, terwijl verweerder in het boetebesluit wel uitgaat van omvangrijk letsel.
Verder voert eiseres aan dat zij al jaren dieren aflevert aan de slachterij en dat het onredelijk is dat zij niet eerst een waarschuwing heeft gekregen, zoals bij andere pluimveehouders wel het geval is (zie ECLI:NL:RBROT:2019:1673).
Bovendien heeft het opleggen van een boete geen zin; eiseres kan de verantwoordelijken niet meer aanspreken en de vangers en eiseres kunnen het zich na dit tijdsverloop ook niet goed meer herinneren, aldus eiseres.
4.1.
Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), onder meer herhaald in ECLI:NL:CBB:2021:564, mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport zoals hier aan de orde, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
4.2.
Eiseres heeft de bevindingen van de toezichthouder betwist en daartoe onder meer gesteld dat het gelet op de afwijking van de in het rapport genoemde tijden met de haar bekende gegevens niet waarschijnlijk is dat het haar kippen zijn die zijn geteld, dan wel dat de getelde bloedingen pas na het vangen zijn ontstaan. Eiseres heeft op 1 september 2021 onder meer een bon van de vangploeg en weegbonnen van de vrachtwagens overgelegd. De rechtbank stelt vast dat de tijden die op deze stukken staan vermeld niet overeenkomen met de tijden die in het rapport van bevindingen en de daarbij gevoegde stukken zijn vermeld. De toezichthouder gaat er in het rapport van bevindingen van uit dat de eerste vrachtwagen met kippen (de eerste letseltelling) bij eiseres is vertrokken om 3.30 uur en dat de tweede vrachtwagen (de tweede letseltelling) om 4.35 uur vertrokken was. Deze vertrektijden blijken uit de bij het rapport gevoegde ‘rapporten levende aanvoer’, waarin ook is vermeld dat het laden van deze vrachtwagens is aangevangen om respectievelijk 2.00 uur en 3.00 uur. Eiseres heeft echter een bon van de vangploeg overgelegd waarin staat dat met het vangen al is begonnen om 23.10 uur en dat dit eindigde om 3.15 uur. Daarnaast staat op de weegbonnen die eiseres heeft overgelegd, waarvan de vermelde gewichten en kentekens overeenkomen met die van de eerste en tweede vrachtwagens, dat het wegen heeft plaatsgevonden om 1.24 uur en 3.40 uur. Uit de door eiseres overgelegde stukken blijkt dus dat het vangen, laden en transport eerder zijn aangevangen dan waar de toezichthouder in het rapport van bevindingen is uitgegaan, op basis van de ‘rapporten levende aanvoer’. Verweerder heeft geen verklaring kunnen geven voor dit verschil en hier kennelijk verder ook geen onderzoek naar gedaan. Ter zitting is door verweerder alleen gesteld dat ook bij de tijden die uit de stukken van eiseres blijken de letseltelling nog steeds (nagenoeg) binnen 12 uur na het vangen heeft plaatsgevonden. Dit acht de rechtbank echter onvoldoende reactie op de onderbouwde stellingen van eiseres. Met de door eiseres overgelegde stukken ontstaat immers twijfel aan de gegevens waar de toezichthouder in zijn rapport van uit is gegaan en die twijfel is niet weggenomen. Daar komt bij dat de toezichthouder, gelet op de vertrektijden volgens de rapporten van levende aanvoer, zelf uitgaat van letsel dat ongeveer 8 en 9 uur oud was en in het rapport stelt dat de donkerrode kleur van de bloedingen daarmee overeen kwam. Als wordt uitgegaan van de tijden die uit de door eiseres overgelegde stukken blijken zou weliswaar de letseltelling mogelijk nog (nagenoeg) binnen 12 uur na het vangen hebben plaatsgevonden, maar de toezichthouder heeft in het rapport niet vastgesteld dat de bloedingen die ouderdom hadden.
4.3.
Los van het voorgaande is er ook onduidelijkheid gerezen over het tijdstip van de tellingen. Uit een rapport levende aanvoer volgt dat de slacht van de tweede vrachtwagen was geëindigd om 14.00 uur, terwijl de toezichthouder vermeldt dat de telling is gedaan omstreeks 14.15 uur. Hierover heeft de aanwezige toezichthouder ter zitting gesteld dat het vanaf het begin van de slachtlijn nog 10 minuten tot een kwartier duurt voordat de kippen bij de toezichthouder zijn. Die verklaring biedt echter weer onduidelijkheid over de eerste telling die namelijk omstreeks 12.00 uur heeft plaatsgevonden terwijl de slacht om 11.55 uur aanving. Weliswaar is, mede gelet op de marge die in het rapport van bevindingen wordt gegeven door het gebruik van het woord “omstreeks”, niet uitgesloten dat de toezichthouder wel degelijk kippen van eiseres aan het begin en aan het einde van de slacht heeft geteld, maar gezien de door eiseres geuite en volgbare twijfels, had het wel op de weg van verweerder gelegen om dit nader onderbouwen.
4.4.
Uit het voorgaande volgt dat er naar het oordeel van de rechtbank te veel twijfels zijn over de vraag of eiseres de gestelde overtreding heeft begaan.
5. Gelet op het voorgaande was verweerder niet bevoegd de boete op te leggen. Omdat het beroep al om die reden gegrond is, laat de rechtbank de overige beroepsgronden buiten bespreking. Het bestreden besluit moet worden vernietigd. Voorts zal de rechtbank gelet op artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak voorzien en het primaire besluit herroepen. Dit betekent dat de boete vervalt.
6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 354,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Fransen, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 12 oktober 2021.
de rechter is verhinderd
deze uitspraak te tekenen
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.