Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/958
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 december 2022 in de zaak tussen
[naam eiseres], te [woonplaats], eiseres,
gemachtigde: mr. M. Wiersma,
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder,
gemachtigde: drs. P. Slagter.
Procesverloop
Voor een weergave van het procesverloop tot aan de tussenuitspraak van 23 mei 2022 verwijst de rechtbank naar de tussenuitspraak.
In de tussenuitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het besluit van 6 februari 2020 (het bestreden besluit) in strijd is met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en heeft zij verweerder in de gelegenheid gesteld dit gebrek te herstellen.
Bij brieven van 15 en 23 juni en 3 augustus 2022 heeft verweerder gebruikgemaakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen.
Bij brieven van 14 juli en 28 september 2022 heeft eiseres gereageerd.
Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb heeft de rechtbank bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Voor de feiten en omstandigheden tot 23 mei 2022 en de toepasselijke regelgeving verwijst de rechtbank naar haar tussenuitspraak van die datum. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij alles wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist.
2. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat verweerder een te beperkte toets heeft uitgevoerd voor wat betreft de vraag of het niet tijdig inburgeren verwijtbaar is in de zin van artikel 7b, derde lid, aanhef en onder a, van de Wi. De stellingen van eiseres over haar medische situatie hadden voor verweerder aanleiding moeten zijn voor een meeromvattend onderzoek en/of een ruimere vraagstelling aan Argonaut.
3. Verweerder stelt zich op het standpunt met de aanvullende rapporten van Argonaut van 10 juni en 1 augustus 2022 het gebrek voldoende te hebben hersteld. Gelet op deze rapporten blijft verweerder van mening dat eiseres verwijtbaar te laat is ingeburgerd.
Het op 1 januari 2022 in werking getreden artikel 4.16a van de Regeling inburgering maakt volgens verweerder niet dat de lening van eiseres (gedeeltelijk) moet worden kwijtgescholden omdat daarvoor vereist is dat uiterlijk zes maanden na het verstrijken van de inburgeringstermijn alle onderdelen van het inburgeringsexamen zijn behaald. Verweerder ziet in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 13 april 2022 evenmin aanleiding om het terug te betalen bedrag kwijt te schelden dan wel te verminderen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de boete en het volledig terugvorderen van de lening niet onevenredig zijn.
4. Eiseres is van mening dat de adviezen van Argonaut niet inzichtelijk en concludent zijn. Ook is het niet aan Argonaut om te beoordelen of het voor eiseres mogelijk was om tijdig in te burgeren. Voor zover geen sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid, had verweerder, in het kader van de evenredigheid, moeten beoordelen of al dan niet sprake was van verminderde verwijtbaarheid. Dit heeft verweerder ten onrechte nagelaten.
Eiseres verzoekt de rechtbank daarnaast een schadevergoeding toe te kennen wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Is het gebrek hersteld?
5.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, zie onder meer de uitspraak van 9 november 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3217), mag een bestuursorgaan op een advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Op grond van deze uitspraak moeten de adviezen van Argonaut worden aangemerkt als adviezen van een deskundige.
5.2.
Blijkens het advies van 10 juni 2022 is aan Argonaut na de tussenuitspraak aanvankelijk de volgende vraagstelling voorgelegd:
‘Kan er op medische gronden geen verwijt worden gemaakt ter zake van het niet tijdig behalen van het inburgeringsexamen?
De conclusie van Argonaut luidt als volgt:
‘Er kan op basis van alle in het dossier aanwezige stukken op medische gronden geen aanleiding gezien worden te veronderstellen dat cliënte het inburgeringsexamen niet tijdig kon behalen.
De vraag of haar verwijt gemaakt kan worden ter zake van het niet tijdig behalen van het inburgeringsexamen betreft een juridische vraag en zal dan ook niet beantwoord worden.’
In het advies is verder onder meer het volgende vermeld:
Beschouwing
(…)
Sinds 2015 is mevrouw bekend met een gynaecologische aandoening (informatie huisarts) waardoor ze klachten ervaart. Deze kunnen tijdens de maandelijkse periode tot verzuim van onderwijs leiden. Hierover werd reeds gerapporteerd door [naam 1]. Dit betekent dat cliënte gemist onderwijs zal moeten inhalen of extra huiswerk zal krijgen. Het verzuim en de duur hangt af van het al dan niet kunnen dempen van de klachten door pijnstillers. Hoe met het verzuim wordt omgegaan hangt af van het beleid van school. Dit betreft steeds een kortdurend verzuim en er kan op basis van de verkregen informatie niet gesteld worden dat dit een periode van tenminste 3 aaneengesloten maanden is geweest.
Er is geen invasieve interventie geweest waarvoor opname noodzakelijk was in de periode 17-01-2014 tot 05-03-2018. Ze ervaart de klachten welke gedurende twee jaar met een medicijn werden behandeld waarmee ze, aldus informatie huisarts, klachtenvrij was. Dit past bij het feit dat dit medicijn inmiddels wederom wordt voorgeschreven. Volgens de gynaecoloog is dit middel tot mei 2018 gebruikt. Dit betekent feitelijk dat op basis van de verkregen informatie een klachtenvrije periode van (plus minus) mei 2016 tot mei 2018 heeft bestaan. Een voltijds inburgeringstraject duurt
zover mijn kennis strekt 1 jaar, een parttime inburgeringstraject 2 jaar (hier zijn de leningen op afgestemd). Gezien het ontbreken van klachten had mevrouw uit medisch oogpunt een voltijdstraject kunnen afleggen ruim binnen de periode (immers mei 2016 tot maart 2018 betreffen 22 maanden, bijna twee jaar).
(…)’.
Argonaut spreekt in haar beschouwing wederom over een verzuimperiode van tenminste drie aaneengesloten maanden. Daarmee wordt opnieuw een te beperkte invulling gegeven aan artikel 7b, derde lid aanhef en onder a van de Wet inburgering (Wi) (zie de tussenuitspraak).
Verweerder heeft vervolgens een uitgebreidere vraagstelling aan Argonaut voorgelegd. In het advies van 1 augustus 2022 van Argonaut is onder meer het volgende vermeld:
‘Vraagstelling arts (…)
1. Is het, gelet op de medische situatie van mw aannemelijk te achten dat zij, hoewel er geen sprake is geweest van een periode van drie maanden aaneengesloten niet kunnen deelnemen aan onderwijsactiviteiten, daarvan zodanige hinder heeft ondervonden dat het voor haar daardoor niet mogelijk was om op tijd in te burgeren?
2. De inburgeringstermijn eindigde op 5 maart 2018. Mw heeft in januari/februari 2019 in een tijdsbestek van één maand (21-01 t/m 28-02) alle vijf onderdelen van het inburgeringsexamen behaald. Is er gelet op de medische situatie van mw en het tijdstip waarop zij de examenonderdelen behaalde aanleiding om te veronderstellen dat (door) de medische behandeling(-en) haar situatie tussen het einde van de inburgeringstermijn en het behalen van de examens zodanig verbeterde dat zij pas op dat moment aan examens heeft kunnen deelnemen?
Conclusie
Het is, gelet op de medische situatie van mevrouw niet aannemelijk te achten dat zij van haar medische klachten zodanige hinder heeft ondervonden dat het voor haar daardoor niet mogelijk was om op tijd in te burgeren. Er is, gelet op de medische situatie van mevrouw, geen aanleiding om te veronderstellen dat (door) de medische behandeling(-en) haar situatie tussen het einde van de inburgeringstermijn en het behalen van de examens zodanig verbeterde dat zij pas op dat moment aan examens heeft kunnen deelnemen.
Beschouwing
(…)
Tussen medio 2016 en medio 2018 waren er nauwelijks klachten op basis waarvan zij hoefde te verzuimen.
(…)’
Naar het oordeel van de rechtbank is, gelet op het vorenstaande, inmiddels geen sprake meer van een te beperkte vraagstelling aan Argonaut.
5.3.
De rechtbank is echter van oordeel dat de adviezen van 10 juni 2022 en 1 augustus 2022 onzorgvuldig tot stand zijn gekomen. De hierin opgenomen redenering is onbegrijpelijk omdat de basis daarvoor in de medische stukken ontbreekt. De klachten als gevolg van de gynaecologische aandoening zijn in 2015 begonnen. Een essentiële schakel in de redenering van Argonaut is dat eiseres door het gebruik van een bepaald medicijn (Esmya) tussen medio 2016 en medio 2018 geen (of nauwelijks) klachten had, zodat zij niet hoefde te verzuimen. Deze conclusie volgt naar het oordeel van de rechtbank niet uit de medische stukken die zich in het dossier bevinden en waarop Argonaut zich heeft gebaseerd. Uit de medische stukken kan weliswaar worden afgeleid dat eiseres het medicijn Esmya slikte tegen haar buikpijnklachten en bloedingen, maar zij is pas in 2017 met dit medicijn begonnen.
Zo wordt in de brief van [naam 2], arts-assistent gynaecologie, van 8 mei 2018 het volgende opgemerkt:
‘Patiente gebruikt reeds 1 jaar Esmya. Heeft Esmya tot 10d geleden gebruik en had hiermee een amenorroe’.
In de brief van [naam 3], gynaecoloog, van 23 februari 2017 staat het volgende:
‘Ik stel voor Esmya 2 x 3 cycli te proberen en nadien te evalueren wat deze behandeling doet op haar klachten’.
Verder kan uit de brief van de huisarts van 18 juni 2018 en de brieven van gynaecoloog [naam 3] van 24 juli 2018 en 25 oktober 2018 worden afgeleid dat eiseres in de periodes dat ze geen Esmya gebruikte, buikpijnklachten en bloedingen had. Dat eiseres in de periode tussen medio 2016 en medio 2018 een ander medicijn heeft gebruikt waardoor de klachten zijn uitgebleven, blijkt niet uit het dossier. Dat er een periode van twee jaar zonder klachten is geweest, is dus niet gebleken. Gelet hierop is er reden voor twijfel aan de juistheid van de adviezen van Argonaut van zowel 10 juni als 1 augustus 2022. Dit betekent dat verweerder zich niet (zonder meer) op deze adviezen heeft mogen baseren. Het bestreden besluit is nog altijd in strijd met de artikel 3:2 en Pro 7:12 van de Awb. Verweerder heeft het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek niet (voldoende) hersteld.
De conclusie.
5.4.
Nu verweerder meerdere malen de gelegenheid heeft gehad zijn standpunt met behulp van medische adviezen van Argonaut deugdelijk te motiveren en hierin niet is geslaagd, ook niet na toepassing van een bestuurlijke lus, gaat de rechtbank thans uit van de juistheid van de stelling van eiseres over haar medische situatie ten tijde van de inburgeringstermijn. Dat standpunt is dat zij ernstige, periodiek terugkerende klachten had die haar hebben gehinderd bij het inburgeren en die maken dat haar niet kan worden verweten dat zij niet tijdig is ingeburgerd. De rechtbank weegt hierbij mee dat ook volgens Argonaut (zie het advies van 1 april 2019) de klachten van eiseres invloed kunnen hebben gehad op haar vermogen om klassikaal les te volgen. De rechtbank gaat er dus van uit dat eiseres van het niet tijdig inburgeren geen verwijt kan worden gemaakt.
5.5.
Omdat geen sprake is van een verwijtbare overschrijding van de inburgeringstermijn, heeft verweerder eiseres ten onrechte een boete opgelegd. Ook heeft verweerder ten onrechte bepaald dat eiseres de lening moet terugbetalen.
5.6.
Gelet op het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek en op hetgeen hiervoor is overwogen, is het beroep gegrond. Aan bespreking van de overige beroepsgronden wordt, behoudens het verzoek om schadevergoeding, niet toegekomen. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Ook ziet de rechtbank aanleiding om op grond van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door de primaire besluiten te herroepen. Dat betekent dat eiseres geen boete hoeft te betalen en dat zij ook de lening niet hoeft terug te betalen aan verweerder. Voor zover eiseres de boete of de lening al (deels) heeft (terug)betaald, dient verweerder de desbetreffende bedragen aan eiseres terug te betalen.
Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
6.1.
Geschillen behoren binnen een redelijke termijn te worden berecht. Hierbij geldt dat, behoudens bijzondere omstandigheden, de berechting van een zaak door de rechtbank niet binnen een redelijke termijn geschiedt indien zij niet binnen twee jaar nadat de termijn is aangevangen uitspraak doet, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar mag duren. De termijn vangt in beginsel aan op het moment dat verweerder het bezwaarschrift ontvangt. Zie de uitspraak van de Hoge Raad van 9 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252.
6.2.
In deze zaak heeft eiseres op 25 april 2019 haar bezwaarschrift ingediend. De redelijke termijn eindigde in dit geval op 25 april 2021. Deze uitspraak wordt gedaan op 9 december 2022. Dat betekent dat de redelijke termijn in dit geval overschreden is met afgerond 20 maanden. Van bijzondere omstandigheden is geen sprake. Deze overschrijding is deels aan verweerder, deels aan de rechtbank te wijten. Verweerder en de Staat moeten daarom gezamenlijk de schadevergoeding betalen. Uitgaande van een tarief van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden, heeft eiseres recht op een schadevergoeding van € 2.000,- voor de door haar als gevolg van de overschrijding van de redelijke termijn geleden immateriële schade. Van de overschrijding met afgerond 20 maanden is een periode van 3,5 maand, naar boven af te ronden op vier maanden, toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant wordt toegerekend aan de beroepsfase. Verweerder moet daarom 4/20 deel van de schadevergoeding betalen, wat neerkomt op € 400,-, en de Staat 16/20 deel, wat een bedrag van € 1.600,- betekent.
7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.897,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting op 30 april 2021 en 0,5 punt voor de schriftelijke zienswijze na de tussenuitspraak met een waarde per punt van € 759,- en wegingsfactor 1). Van in bezwaar gemaakte proceskosten is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept de primaire besluiten;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 48,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.897,50;
- veroordeelt verweerder tot vergoeding van de aan de bezwaarfase toerekenbare immateriële schade, vastgesteld op € 400,-;
- veroordeelt de Staat tot vergoeding van de aan de beroepsfase toerekenbare immateriële schade, vastgesteld op € 1.600,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, voorzitter, en mr. A.S. Flikweert en mr. J.D.M. Nouwen, leden, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 9 december 2022.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak en de tussenuitspraak van 23 mei 2022 kan binnen zes weken na verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.