Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/1102
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 februari 2022 in de zaak tussen
[naam eiseres], te [vestigingsplaats eiseres], eiseres,
gemachtigde: mr. I. Reidsma,
en
het college van burgemeester en wethouders van Schiedam, verweerder,
gemachtigde: mr. C.N. van der Sluis.
Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen:
[naam partij 1]
[naam partij 2]
[naam partij 3]
[naam partij 4]
[naam partij 5]
[naam partij 6],
gemachtigde mr. M. Hoogesteger.
Procesverloop
Met het besluit van 7 mei 2020 (primair besluit) is verweerder gedeeltelijk tegemoetgekomen aan het verzoek van eiseres tot openbaarmaking van stukken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
Op 25 februari 2021 heeft eiseres, na verweerder in gebreke te hebben gesteld, beroep ingesteld wegens het niet tijdig nemen van een beslissing op het door haar gemaakte bezwaar tegen het primaire besluit.
Met het besluit van 8 april 2021 heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard.
Eiseres heeft haar beroep aangevuld met gronden gericht tegen het besluit van 8 april 2021.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank kennisgenomen van de stukken, waarvan openbaarmaking (gedeeltelijk) geweigerd is. Eiseres heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 januari 2022. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 2]. De derde-partijen zijn met bericht vooraf niet verschenen.
Overwegingen
1. Eiseres is huurder van het pand aan de [adres]. De gemeente heeft de huurovereenkomst opgezegd. Het Wob-verzoek van eiseres van 4 december 2019 zag in eerste instantie op de gebiedsontwikkeling A20 zone Schiedam en meer specifiek op het perceel van de [adres]. Tijdens de bezwaarprocedure is het Wob-verzoek beperkt tot alle documenten die betrekking hebben op het perceel onder andere bekendstaande als [adres].
2. Tussen partijen is niet in geschil dat verweerder niet tijdig op het bezwaar heeft beslist en dat eiseres om die reden recht heeft op een proceskostenvergoeding voor het instellen van dit beroep.
3. Van rechtswege heeft het beroep mede betrekking op het alsnog genomen besluit van 8 april 2021 (bestreden besluit), nu dit niet geheel aan het beroep tegemoet komt. Met dit besluit is verweerder overgegaan tot verdere (gedeeltelijke) openbaarmaking van documenten. De rechtbank beoordeelt de beroepsgronden van eiseres tegen het bestreden besluit als volgt.
4.1.
Eiseres voert aan dat in de openbaar gemaakte stukken ten onrechte delen zwart zijn gelakt en dat verweerder daarbij per zwartgelakt stuk onvoldoende heeft gemotiveerd waarom sprake is van toepassing van een weigeringsgrond. Dit ziet volgens eiseres concreet op de documenten 21, 59, 94, 98 en 105.
4.2.
Verweerder heeft de documenten openbaar gemaakt met verstrekking van een inventarislijst en per alinea in elk openbaar gemaakt stuk in de kantlijn de weigeringsgrond vermeld (met gebruikmaking van een eigen systeem van letters, zoals vermeld in het bestreden besluit). In het bestreden besluit heeft verweerder vervolgens per weigeringsgrond een motivering gegeven waarin onder meer is verwezen naar wetgeving en jurisprudentie. Hoewel in beginsel per document of onderdeel daarvan moet worden gemotiveerd op welke grond openbaarmaking daarvan achterwege wordt gelaten, heeft verweerder daarvan in dit geval kunnen afzien, omdat dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen en voldoende kenbaar is van welke weigeringsgrond voor welk onderdeel wordt uitgegaan. Het in dit kader door eiseres gedane beroep op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 24 februari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:399) slaagt dan ook niet. Of verweerder in de onder 4.1. genoemde documenten kan worden gevolgd in zijn motivering om van openbaarmaking af te zien, zal de rechtbank per document beoordelen.
Document 21
5.1.
Verweerder heeft openbaarmaking van dit document geweigerd op grond van - voor zover hier van belang - artikel 11, eerste lid, van de Wob.
5.2.
Eiseres voert aan dat geen sprake is van intern beraad, nu daarbij een derde (niet zijnde de ambtenaar die in de aanvullende gronden van het beroep werd genoemd) betrokken is.
5.3.1.
In artikel 11, eerste lid, van de Wob is bepaald dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
5.3.2.
Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 4 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2610) volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Aan een beraad ontvalt het interne karakter wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend en indien daarbij een externe is betrokken die een eigen belang behartigt dat als zodanig bij het beraad een rol speelt.
5.3.3.
Document 21 betreft een e-mailwisseling tussen ambtenaren van verweerder onderling en tussen een ambtenaar van verweerder en een derde die een eigen belang behartigt. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het hier gaat om persoonlijke beleidsopvattingen uit een document opgesteld ten behoeve van intern beraad. Het ter zitting door verweerder subsidiair ingenomen standpunt dat voor zover geen sprake van intern beraad zou zijn, openbaarmaking geweigerd moet worden op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob in verband met het voorkomen van onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen, volgt de rechtbank evenmin. Nu de verschillende versies van de ‘reserveringsovereenkomst [adres]’ vrijwel integraal openbaar zijn gemaakt, heeft verweerder onvoldoende onderbouwd gemotiveerd dat sprake zou zijn van onevenredige benadeling als deze e-mailwisseling, waarin wijzigingen staan vermeld die in (een versie) van de reserveringsovereenkomst zijn aangebracht, openbaar wordt gemaakt. Dit betekent dat de beroepsgrond slaagt.
Document 59
6.1.
Verweerder heeft openbaarmaking van dit document geweigerd op grond van - voor zover hier van belang - artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob en artikel 11, eerste lid, van de Wob. Ter zitting heeft verweerder verder verduidelijkt dat openbaarmaking van de laatste zin van de alinea waarop deze beroepsgrond ziet, geweigerd wordt op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Op de rest van de alinea is volgens verweerder artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob van toepassing, omdat verweerder door openbaarmaking daarvan onevenredig zou worden benadeeld ten opzichte van andere huurders.
6.2.
Eiseres voert aan dat het ten aanzien van de gestelde benadeling volgens de motivering in het bestreden besluit uitsluitend om de achterstallige huur kan gaan. Gezien het feit dat alles is zwartgelakt kan dat volgens eiseres nooit uitsluitend op achterstallige huur betrekking hebben. Verder is het volgens eiseres gelet op de titel van het document ‘Akties n.a.v. nieuwe casussen’ waarschijnlijk dat niet sprake is van weergave van persoonlijke beleidsopvattingen, maar concrete actiepunten en is sprake van gestructureerd overleg.
6.3.1.
In artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob is bepaald dat het verstrekken van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
6.3.2.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 24 oktober 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3459) is artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob - blijkens de geschiedenis van de totstandkoming ervan (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 36 en 37) - de meest algemene uitzonderingsgrond die kan worden toegepast als door het verstrekken van informatie andere belangen dan de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a tot en met f, genoemde belangen te zeer worden geschaad. Deze bepaling voorziet daarmee in de behoefte om de Wob te kunnen toepassen in zeer verschillende, niet voorspelbare situaties. Het karakter van deze bepaling brengt mee dat onder bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden ook publiekrechtelijke lichamen worden begrepen.
6.3.3.
De betreffende alinea in document 59 geeft de feitelijke situatie weer ten aanzien van de huur van het pand. Niet valt in te zien hoe openbaarmaking daarvan tot een onevenredig nadeel voor verweerder zou kunnen leiden in zijn relatie met andere huurders. Ook is niet gebleken van onevenredige benadeling of bevoordeling van een bij de aangelegenheid betrokken derde. Ten aanzien van dit document is niet in geschil dat het een verslag is van intern beraad. De laatste zin van de betreffende alinea is een persoonlijke beleidsopvatting, zodat openbaarmaking van die zin op goede gronden geweigerd is. Nu de rest van de alinea ook zonder die laatste zin voldoende zelfstandige betekenis houdt, staat niets aan openbaarmaking van die alinea zonder de laatste zin, in de weg. Ook deze beroepsgrond slaagt.
Document 94
7.1.
Verweerder heeft openbaarmaking van dit document met het bestreden besluit geweigerd op grond van - voor zover hier van belang - artikel 11, eerste lid, van de Wob. Vervolgens heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een kennelijke verschrijving dan wel een vergissing in verband met een aangepaste werkwijze. De juiste weigeringsgrond dient volgens verweerder artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob te zijn. Door openbaarmaking van dit gedeelte van het document wordt volgens verweerder een bij de aangelegenheid betrokken derde onevenredig benadeeld.
7.2.
Eiseres voert aan dat geen sprake is van onevenredige benadeling nu door de stukken die al openbaar zijn gemaakt de wijze van beheer en de plannen van deze derde al openbaar zijn geworden.
7.3.
Verweerder wordt niet gevolgd in zijn stelling dat bij het betreffende gedeelte uit het document sprake is van een kennelijke verschrijving of een vergissing bij het noteren van de letter corresponderend met een weigeringsgrond op grond van de Wob in de kantlijn. Daartoe is in de eerste plaats van belang dat de letter drie keer na elkaar is genoteerd in het stuk. In dat geval kun je niet spreken van een kennelijke verschrijving. Verder dient het maken van fouten door een aangepaste werkwijze voor rekening en risico van verweerder te blijven. Dit betekent dat de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde weigeringsgrond geen stand houdt en dat de beroepsgrond om die reden slaagt. Het bestreden besluit is in zoverre onzorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd. Om proceseconomische redenen en in het kader van de finale geschilbeslechting zal de rechtbank het nadere standpunt van verweerder beoordelen. Het betreffende gedeelte van het document geeft een (nadere uiteenzetting van) de visie van de derde op hun vastgoedbeheer in het betreffende gebied weer. Openbaarmaking daarvan weegt in dit geval niet op tegen het belang van deze derde bij het weigeren daarvan. Na afweging van de betrokken belangen heeft verweerder openbaarmaking daarvan mogen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Dit betekent dat hoewel de beroepsgrond slaagt, de rechtsgevolgen van het te vernietigen gedeelte van het bestreden besluit op dit punt in stand kunnen blijven, omdat document 94 niet openbaar hoeft te worden gemaakt.
Documenten 98 en 105
8.1.
Verweerder heeft openbaarmaking van deze documenten geweigerd op grond van - voor zover hier van belang - artikel 11, eerste lid, van de Wob.
8.2.
Eiseres voert aan dat deze documenten lijken te zien op bevestiging van gemaakte afspraken over de 'aanpak van Arsenius'. Kennelijk is dus sprake van een afrondend oordeel en een strategie die is bepaald. In dat geval is volgens eiseres geen sprake van een persoonlijke beleidsopvatting.
8.3.1.
De documenten 98 en 105 betreffen e-mails tussen ambtenaren van verweerder onderling en betreffen of geven een verslag van intern beraad. Voor het juridische kader ten aanzien van intern beraad wordt verwezen naar hetgeen in 5.3.1. en 5.3.2. is overwogen. Blijkens de onder 5.3.2. genoemde wetsgeschiedenis heeft de wetgever met de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad beoogd "dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven etc. Zij moeten […] in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren." Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. In de genoemde documenten is sprake van persoonlijke beleidsopvattingen van de betreffende ambtenaren. Geenszins is sprake van een afgerond oordeel, zodat de rechtspraak waar eiseres naar heeft verwezen niet kan worden gevolgd. Het tijdsverloop sinds deze e-mails uit 2016 en het bestreden besluit, leidt niet tot een ander oordeel. Verder heeft verweerder in het bestreden besluit gemotiveerd dat waar in deze documenten ook feiten zijn weggelakt, dit is gedaan omdat deze feiten zijn verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen en ook overigens die informatie geen zelfstandige betekenis meer heeft. De beroepsgrond faalt.
8.3.2.
Ingevolge artikel 11, tweede lid, van de Wob kan verweerder informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Het besluit om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken is aan het bestuursorgaan. Verweerder heeft daar in dit geval vanaf gezien. Eiseres heeft hier geen beroepsgronden tegen ingediend.
WhatsApp
9.1.
Tot slot voert eiseres aan dat verweerder ten onrechte geen WhatsApp-berichten die onder het Wob-verzoek vallen, heeft verstrekt. Eiseres wijst in dit verband op een e-mailbericht waaruit volgt dat er contact via WhatsApp is geweest met een derde en leidt daaruit af dat dat er hoogstwaarschijnlijk ook is geweest tussen ambtenaren onderling.
9.2.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 16 november 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BU4568) moet inzichtelijk worden gemaakt op welke wijze het bestuursorgaan naar de verzochte documenten heeft gezocht. Daarnaast volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van 14 oktober 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2437), dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene is die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, het document in kwestie toch onder het bestuursorgaan berust.
9.3.
In het verweerschrift heeft verweerder integraal de zoekvraag opgenomen die tijdens de bezwaarprocedure binnen de organisatie is uitgezet in het kader van het Wob-verzoek van eiseres. Weliswaar wordt daarin niet expliciet gevraagd om WhatsApp-berichten, maar in de weergave van het Wob-verzoek staat wel vermeld dat het gaat om alle documenten, waaronder e-mail en WhatsApp. Na deze uitvraag zijn geen andere documenten gevonden. Naar aanleiding van de ingediende gronden van het beroep tegen het bestreden besluit stelt verweerder nogmaals een uitvraag te hebben gedaan en wel specifiek te hebben gevraagd naar WhatsApp-berichten. Ook deze uitvraag heeft geen nadere documenten opgeleverd. Verweerder heeft hiermee voldoende inzichtelijk gemaakt hoe hij heeft gezocht. De rechtbank acht de mededeling dat er niet meer documenten zijn dan ook niet ongeloofwaardig. Eiseres heeft vervolgens niet aannemelijk gemaakt dat er meer documenten zouden moeten zijn. Hiervoor is de enkele verwijzing naar de genoemde e-mail onvoldoende.
10. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor wat betreft de weigering van de openbaarmaking van de documenten 21, 59 en 94, voor zover aangevochten in beroep en in de overwegingen hiervoor is beoordeeld dat de beroepsgrond slaagt. Voor zover de vernietiging ziet op document 94 laat de rechtbank de rechtsgevolgen in stand, gelet op hetgeen is overwogen in 7.3. Verder ziet de rechtbank aanleiding om ten aanzien van het vernietigde gedeelte dat ziet op de documenten 21 en 59 op de volgende wijze zelf in de zaak te voorzien. Ten aanzien van document 21 wordt het deel van de e-mail van 18 september 2019 dat is geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob, openbaar gemaakt. Ten aanzien van document 59 wordt de betreffende alinea openbaar gemaakt met uitzondering van de laatste zin, zoals is overwogen in 6.3.3. Voor het overige wordt het bestreden besluit gehandhaafd.
11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit voor wat betreft de weigering van de openbaarmaking van de documenten 21, 59 en 94, voor zover aangevochten in beroep en in de overwegingen hiervoor is beoordeeld dat de beroepsgrond slaagt;
- laat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het bestreden besluit in stand voor zover dat ziet op document 94;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit voor zover dat ziet op de documenten 21 en 59 en bepaalt dat die (gedeeltelijk) openbaar worden gemaakt op de wijze zoals hiervoor onder 10. is omschreven;
- handhaaft het bestreden besluit voor het overige;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 360,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.518,-, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Snel-van den Hout, rechter, in aanwezigheid van mr. F. van Ommeren, griffier
.De uitspraak is in het openbaar gedaan op 18 februari 2022.
.De uitspraak is in het openbaar gedaan op 18 februari 2022.
De rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.