Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/5321
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 januari 2022 in de zaak tussen
[eiser] , te [plaats] , eiser,
gemachtigde: mr. K.J. Breedijk,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman.
Procesverloop
Bij besluit van 13 pril 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een boete opgelegd van € 5.000,- vanwege een overtreding van de Wet dieren.
Bij besluit van 15 september 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit deels gegrond verklaard en de boete vastgesteld op € 4.000,-.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 december 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1. Verweerder heeft de boete opgelegd voor het volgende beboetbare feit: “Het afleveren van UDD gekanaliseerde diergeneesmiddelen door een dierenarts aan een houder van dieren waarbij niet werd voldaan aan één of meerdere voorwaarden van de bijlage 1 onder 5, aanhef en verder onder k, en bijlage 9, onderdeel 3, lid 3, en onderdeel 6, lid 2, onder b, van de Regeling diergeneesmiddelen.”
Volgens verweerder heeft eiser daarmee een overtreding begaan van artikel 2.19, eerste en tweede lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8, aanhef en onder c, van het Besluit diergeneesmiddelen, en gelezen in samenhang met artikel 2.17 en artikel 2.18, tweede lid en verder onder b, van de Regeling Diergeneesmiddelen.
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 14 december 2017 is opgemaakt door drie toezichthouders van de NVWA. In dit rapport schrijven de toezichthouders dat zij in de databank Medirund een overzicht zagen van de antibiotica die door eiser zijn afgeleverd aan melkveehouderij [melkveehouderij] . Daarbij viel hen op dat verhoudingsgewijs (76 %) een groot aantal dieren met de afgeleverde antibiotica (Orbenin Extra Dry Cow) drooggezet kunnen worden. Op 25 september 2017 hebben twee toezichthouders de melkveehouderij bezocht en verklaarde [de melkveehouder] dat het droogzetten op advies van zijn dierenarts was gedaan. Vervolgens hebben de toezichthouders bij eiser het bedrijfsgezondheidsplan en bedrijfsbehandelplan van de melkveehouderij opgevraagd, evenals andere stukken waaronder een plan over de droogzetstrategie, een verslaglegging van de evaluatie en MPR-uitslagen. De toezichthouders constateerden dat van 20 runderen die op 10 juli 2017 en 3 september 2017 met Orbenin Extra waren drooggezet, er 7 runderen een lager koecelgetal hadden dan vastgesteld in de door de Koninklijke Nederlandse Maatschappij voor Diergeneeskunde (KNMvD) vastgestelde Richtlijn Antimicrobiële middelen bij het droogzetten van melkveerunderen (hierna: Richtlijn droogzetten). Het koecelgetal staat voor het aantal witte bloedcellen per milliliter melk en is een indicator voor de gezondheid van de uier. Boven de 100.000 is er een verdenking van uierontsteking. Volgens de toezichthouders was geen sprake van curatief maar van preventief voorschrijven van antimicrobiële middelen en werd daarmee niet gehandeld overeenkomstig het bedrijfsbehandelplan waarin staat dat alleen drooggezet mag worden boven een bepaald koecelgetal (vaarzen > 150.000 en oudere kalfskoeien > 50.000). Die getallen (de zogenoemde afkapwaarden) komen ook overeen met de Richtlijn droogzetten, die onderdeel uitmaakt van de goede veterinaire praktijken. Daarnaast zagen de toezichthouders in het bedrijfsgezondheidsplan de opmerking staan: “alle koeien droogzetten zomerperiode”. Ook zagen zij in dit plan dat het aantal koeien met mastitis onder de streefwaarde lag en dat het tankmelkcelgetal gelijk was aan de streefwaarde. Vervolgens is dit alles ook met eiser en de melkveehouder besproken op het kantoor van eiser en is eiser verhoord. De toezichthouders concluderen dat alle door eiser genoemde argumenten om preventief alle koeien droog te zetten strijdig is met een beroep op de diergeneeskundige noodzaak om af te wijken van het bedrijfsgezondheidsplan of bedrijfsbehandelplan.
3. Eiser voert aan dat er in april 2017 een acute diergeneeskundige noodzaak was om in te grijpen bij de melkkoeien, anders kwam het welzijn van de dieren ernstig in gevaar door uitbraak van mastitis (uierontsteking). Daarnaast zou het tijdig droogzetten ook de totale hoeveelheid antibiotica op het bedrijf (Dierdagdosering) verminderen omdat er minder mastitisbehandelingen nodig waren. Daarom had eiser geadviseerd om tijdens de zomerperiode alle koeien droog te zetten met Orbenin Dry Cow. Daarbij is ook van belang dat de resultaten met een ander middel (Orbeseal) tegenvielen en dat de melkveehouder het aantal koeien wilde uitbreiden waardoor koeien met een hoog celgetal niet konden worden afgevoerd en de besmettingsdruk te hoog werd. Daarnaast had de maatschap in de zomer te maken met hittestress. Eiser gaat zorgvuldig om met antibiotica en de Richtlijn droogzetten is de basis van zijn droogzetbeleid maar in specifieke gevallen kan het vanuit veterinair oogpunt noodzakelijk zijn om tijdelijk van deze richtlijn af te wijken, wat ook hier het geval was. Daarbij wijst eiser ook op artikel 5.9, tweede lid, van het Besluit diergeneeskundigen op grond waarvan bij een diergeneeskundige noodzaak van het bedrijfsgezondheidsplan of bedrijfsbehandelplan kan worden afgeweken. Voorts voert eiser aan dat verweerder zijn besluit feitelijk baseert op de constatering dat niet is voldaan aan de Richtlijn droogzetten maar de veterinaire veldnormen van de KNMvD staan al geruime tijd ter discussie en zijn niet door de minister algemeen verbindend verklaard op grond van artikel 8.44 van de Wet dieren (terwijl zij daartoe wel aan de minister zijn voorgelegd). De Richtlijn droogzetten is geen wettelijk voorschrift. Het gaat om afspraken tussen private veldpartijen die niet afdwingbaar zijn en verweerder kan niet handhaven op basis van deze private richtlijn. Daarnaast is ook inhoudelijk het nodige af te dingen op deze richtlijn. Ook voert eiser aan dat gelet op de Dierdagdosering op de melkveehouderij de vrijstelling bij structureel laag gebruik geldt.
Ten slotte voert eiser aan dat de gestelde overtreden voorschriften van het Besluit diergeneesmiddelen en de Regeling diergeneesmiddelen niet zijn opgenomen in de bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, zodat verweerder niet bevoegd is daarvoor de boete op te leggen.
3.1.
In de Regeling diergeneesmiddelen zijn regels gesteld voor het gebruik van diergeneesmiddelen; daarin gelden vier categorieën: VRIJ (zonder recept verkrijgbaar), URA (uitsluitend verkrijgbaar op recept bij dierenarts, apotheker of erkend handelaar), UDA (uitsluitend op recept afgeleverd door de dierenarts maar de dierenhouder mag het middel wel zelf toedienen), en UDD (uitsluitend door de dierenarts afgeleverd en toegediend). Het gaat in deze boetezaak om het middel Orbenin Extra Dry Cow, een antibioticum dat wordt gebruikt bij het droogzetten van een koe (het tijdelijk stoppen met melken aan het einde van de lactatie van de koe). Alle antimicrobiële middelen hebben de UDD-status en mogen dus in beginsel alleen door de dierenarts worden voorgeschreven en toegediend. Op grond van artikel 2.18, tweede lid, van de Regeling diergeneesmiddelen mogen echter ook houders van dieren, onder verantwoordelijkheid van de dierenarts, zelf UDD-middelen toepassen mits voldaan is aan bepaalde strenge voorwaarden. Deze voorwaarden geldend voor antimicrobiële middelen zijn opgenomen in Bijlage 9 van de Regeling diergeneesmiddelen (hierna: Bijlage 9). Daarin staat onder meer dat er een schriftelijke overeenkomst is tussen de houder en dierenarts waarin een aantal verplichtingen is opgenomen en dat de houder en dierenarts overeenkomstig het bepaalde in die overeenkomst handelen (onderdeel 3 van Bijlage 9). Ook staat in Bijlage 9 als voorwaarde genoemd dat in het bedrijfsbehandelplan is opgenomen dat de dierenarts microbiële middelen aflevert en de houder of dierenarts deze toepast overeenkomstig de geldende goede veterinaire praktijken, waaronder gidsen voor goede praktijken (onderdeel 6, lid 2, aanhef en onder b, van Bijlage 9). Als niet aan alle voorwaarden in Bijlage 9 is voldaan mag de houder de antibiotica niet zelf toedienen en geldt dus weer het uitgangspunt dat alleen de dierenarts het middel mag toepassen. De rechtbank merkt hierbij op dat een goede verslaglegging van de afspraken tussen dierenarts en houder en van de toepassing van de antibiotica noodzakelijk is, zodat ook controleerbaar is of de dierenarts en houder aan alle voorwaarden in Bijlage 9 hebben voldaan.
3.2.
In de schriftelijke overeenkomst tussen eiser en de veehouder staat dat het bedrijfsbehandelplan wordt gebaseerd op de meest recente uitgave van het Formularium Melkvee. In het bedrijfsbehandelplan dat op 15 maart 2017 door eiser en de veehouder is opgesteld, staat dat geen droogzetter wordt gebruikt bij een celgetal lagen dan 50.000 bij koeien en lager dan 150.000 bij vaarzen (de afkapwaardes). Dit komt overeen met wat er in de Richtlijn droogzetten staat. Deze richtlijn maakt onderdeel uit van het Formularium Melkvee dat door de KNMvD is opgesteld. Eiser heeft gelijk dat dit geen wettelijk voorschrift is. Het geeft een invulling van het begrip goede veterinaire praktijken dat in onderdeel 6 van Bijlage 9 wordt genoemd. In de Toelichting (Stcr. 2013, 23390) op dit onderdeel wordt ook verwezen naar de formularia die zijn opgesteld door de KNMvD en wordt aangegeven dat deze formularia voor de dierenarts een richtlijn vormen bij het vaststellen van een behandelplan. Eisers materiële en formele bezwaren tegen de Richtlijn droogzetten doen er niet aan af dat verweerder de Richtlijn droogzetten mag betrekken bij de beoordeling of er overeenkomstig de goede veterinaire praktijken is gehandeld. Daarbij geldt dat het ook mogelijk is om van de Richtlijn droogzetten af te wijken, zoals de richtlijn zelf ook vermeldt. Ook als wordt afgeweken van de richtlijn kan een dierenarts nog overeenkomstig de goede veterinaire praktijken handelen. Daarvoor is dan wel een goede onderbouwing nodig. Overigens heeft eiser zelf ook overeenkomstig de Richtlijn droogzetten willen handelen, zoals blijkt uit de schriftelijke overeenkomst met de veehouder en het bedrijfsbehandelplan. Ook daarom treffen zijn bezwaren tegen de richtlijn geen doel.
3.3.
Uit het rapport van bevindingen blijkt dat 7 koeien (van de 20 koeien die zijn bekeken) zijn drooggezet met Orbenin Extra Dry Cow terwijl het koecelgetal lager was dan de afkapwaardes voor droogzetten die in het bedrijfsbehandelplan en in de Richtlijn droogzetten zijn opgenomen. Dit betwist eiser ook niet. Volgens eiser was er een diergeneeskundige noodzaak om de dieren in afwijking van het bedrijfsbehandelplan en de Richtlijn droogzetten toch droog te zetten met een antibioticum. Zoals hiervoor is overwogen moet controleerbaar zijn dat aan alle voorwaarden van Bijlage 9 is voldaan. Dat betekent dus dat uit stukken moet blijken dat die diergeneeskundige noodzaak er was en dat in de verslaglegging een onderbouwing van de keuze voor het droogzetten met een antibioticum wordt gegeven. Naar het oordeel van de rechtbank concludeert verweerder terecht dat dit niet het geval was.
3.4.
Eiser stelt dat er in april een acute noodzaak was vanwege een hoog celgetal, veel nieuwe infecties en mogelijke hittestress in de zomer. Verweerder wijst er echter op dat daarmee nog geen diergeneeskundige noodzaak is gegeven om alle (of een groot aantal) dieren ongeacht hun celgetal droog te zetten met een antibioticum. In het bedrijfsgezondheidsplan van 15 maart 2017 staat: “Alle koeien droogzetten zomerperiode” en wordt verwezen naar verdere onderbouwing in het computersysteem. In dit plan staat echter ook dat op dat moment het aantal koeien met mastitis onder de streefwaarde zit en het tankmelkcelgetal gelijk is aan de streefwaarde. Daaruit volgt dus niet direct een acute noodzaak voor behandeling van alle dieren. In een visitebrief van april 2017 wordt wel benoemd dat het celgetal is opgelopen naar 308 (308.000, zo begrijpt de rechtbank), dat er veel nieuwe infecties zijn en wordt besloten door te gaan met het droogzetten van alle koeien. Verweerder wijst er echter op dat 308 het tankmelkcelgetal is en niet het individuele koecelgetal. Uit de stukken blijkt niet dat eiser ook de celgetalwaardes per koe heeft beoordeeld of andere diagnostische methoden heeft gebruikt om de noodzaak tot het droogzetten van dieren onder de afkapwaardes van het bedrijfsbehandelplan vast te stellen. Verweerder stelt terecht dat ook in de visiteformulieren van 30 mei 2017 en 22 augustus 2017 die medische noodzaak onvoldoende is gemotiveerd. Wel wordt in het laatst genoemde visiteformulier melding gemaakt van een bacteriologisch onderzoek maar zowel uit dat formulier (zoals door eiser toegelicht ter zitting) als uit de zienswijze blijkt dat dat slechts op 2 koeien ziet.
3.5.
Dat er op het bedrijf problemen waren met mastitis blijkt wel uit de stukken en wordt door verweerder ook wel erkend. Verweerder heeft evenwel toegelicht dat ook als er een hoge infectiegraad is, daarmee nog niet direct een diergeneeskundige noodzaak bestaat om in afwijking van het bedrijfsbehandelplan dieren onder de afkapwaardes droog te zetten met antibiotica. Er zijn namelijk ook andere maatregelen mogelijk om mastitisinfecties te verminderen, zoals het selecteren (afvoeren) van koeien met een hoog celgetal, het gebruik van een ander diergeneesmiddel of het dippen van de spenen na het melken. Dergelijke maatregelen heeft eiser zoals blijkt uit de visiteformulieren en het bedrijfsbehandelplan ook wel geadviseerd. Eiser heeft echter toegelicht dat er geen ruimte was om te selecteren omdat de veehouder wilde groeien in aantal koeien. In de toelichting van 6 oktober 2017 schrijft eiser dat dit een van de oorzaken is dat gekozen is voor de strategie om alle koeien droog te zetten met Orbin Extra. Ook heeft eiser verklaard dat de veehouder het handmatig dippen teveel werk vond en het vervangen van de melkbekers destijds te duur. Verder waren er negatieve ervaringen met het niet antimicrobieel middel OrbeSeal en heeft de veehouder op advies van eiser wel 2 maal daags de boxen gedaan en kalk gebruikt, aldus eiser. Weliswaar heeft eiser dus ook naar andere mogelijkheden gekeken om de infectiedruk te verlagen en deze ook geadviseerd, maar verweerder stelt terecht dat niet is gebleken dat geen andere managementkeuzes mogelijk waren. Eiser is daarin wel afhankelijk van de veehouder maar als een veehouder niet alle nodige maatregelen neemt om infecties te vermijden, is daarmee nog geen diergeneeskundige noodzaak gegeven om dieren met antibiotica droog te zetten. Daarnaast moet ook op dit punt uit de stukken blijken dat er een noodzaak was om onder de gemaakte managementkeuzes van het bedrijfsbehandelplan af te wijken.
3.6.
Uit het bedrijfsgezondheidsplan, de visiteformulieren en andere verslaglegging blijkt dus dat over een lange periode alle (of een groot aantal) koeien zijn drooggezet met een antibioticum, waaronder ook koeien met een celgetal onder de afkapwaardes, terwijl uit de stukken onvoldoende blijkt van onderzoek en beoordeling van individuele koeien en van het ontbreken van andere mogelijkheden om de infectiedruk te verlagen. Verweerder concludeert dan ook terecht dat uit de stukken niet blijkt dat er een diergeneeskundige noodzaak was om af te wijken van het bedrijfsgezondheidsplan en de goede veterinaire praktijken.
3.7.
Ter zitting is nog gesproken over Verordening (EU) 2019/6 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 betreffende diergeneesmiddelen en tot intrekking van Richtlijn 2001/82/EG (Verordening 2019/6), maar die verordening is pas met ingang van 28 januari 2022 van toepassing. Overigens blijkt uit artikel 107, waarop eiser zich heeft beroepen, weliswaar dat antimicrobiële geneesmiddelen onder voorwaarden ook preventief bij een groep dieren kunnen worden ingezet, maar alleen onder de voorwaarden dat de besmettelijke ziekte bij de groep dieren hoog is en er geen andere passende alternatieven beschikbaar zijn. Daarnaast staat in artikel 107, zevende lid, dat een lidstaat het gebruik van bepaalde antimicrobiële stoffen bij dieren op zijn grondgebied verder kan beperken of verbieden.
3.8.
Wat betreft het beroep van eiser op een vrijstelling die geldt bij een structureel laag gebruik van antibiotica, overweegt de rechtbank dat voor zover al sprake zou zijn van een structureel laag gebruik, op grond van onderdeel 9 van Bijlage 9 alleen een vrijstelling geldt van voorschriften die hier niet relevant zijn.
3.9.
Gelet op al het voorgaande heeft verweerder terecht vastgesteld dat niet is voldaan aan verschillende voorwaarden die zijn gesteld in Bijlage 9 voor de toepassing van antimicrobiële middelen door de veehouder. Dat betekent dat het middel Orbenin Extra Dry Cow niet door de veehouder mocht worden toegepast (zoals bedoeld in artikel 2.18 van de Regeling diergeneesmiddelen) maar enkel en alleen door de dierenarts, dus eiser, zelf (artikel 2.17 van de Regeling diergeneesmiddelen). Eiser heeft dus het diergeneesmiddel afgeleverd aan de veehouder voor toepassing door die veehouder terwijl dit niet was toegestaan. Daarmee heeft eiser een handeling verricht die niet is toegestaan krachtens zijn vergunning voor het verstrekken van diergeneesmiddelen. Dit is een overtreding van artikel 2.19, eerste lid van de Wet dieren en op grond van de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren is verweerder bevoegd eiser daarvoor een boete op te leggen van € 5.000. Wat betreft de hoogte van die boete overweegt de rechtbank dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de hier van toepassing zijnde regelgeving gediende doel - het waarborgen van de volksgezondheid - staat voorop. De hoogte van de boete vindt de rechtbank als zodanig niet onredelijk. Voorts heeft eiser geen bijzondere omstandigheden gesteld op grond waarvan verweerder het boetebedrag had moeten matigen. Evenmin is de rechtbank gebleken van andere feiten of omstandigheden op grond waarvan verweerder de boete had moeten matigen dan wel had moeten afzien van het opleggen ervan.
4. Ter zitting heeft eiser aangevoerd dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden.
4.1.
Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiser de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-.
4.2.
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 18 januari 2018. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met bijna twee jaar overschreden. Verweerder heeft vanwege overschrijding van de redelijke termijn in de bestuurlijke fase (met 1 jaar en bijna 8 maanden) de boete reeds gematigd met 20 %. Er bestaat dan ook geen aanleiding om de boete verder te matigen vanwege de overschrijding van de redelijke termijn in de rechterlijke fase met bijna 3 maanden.
5. Het beroep is dus ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 14 januari 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.