Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Zittingsplaats Dordrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/2741
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 maart 2022 in de zaak tussen
[naam eiser], te [woonplaats eiser], eiser,
gemachtigde: mr. M. Abdelkader
en
het college van burgemeester en wethouders van Molenlanden, verweerder,
gemachtigde: [naam].
Procesverloop
Bij besluit van 23 april 2020 (het dwangsombesluit) heeft verweerder aan eiser bericht dat geen dwangsom is verschuldigd wegens niet tijdig beslissen.
Eiser heeft op 21 mei 2020 beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op zijn aanvraag om omgevingsvergunning voor het bouwen van een garage/berging.
Bij brief van 6 augustus 2020 (de buitenbehandelingstelling) heeft verweerder de aanvraag om omgevingsvergunning buiten behandeling gesteld, omdat eiser niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag en hij de aanvraag niet binnen de gestelde termijn van 56 dagen heeft aangevuld.
Bij uitspraak als bedoeld in artikel 8:54 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van
24 september 2020 heeft de rechtbank het beroep wegens het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk verklaard, het beroep tegen het dwangsombesluit ongegrond verklaard en het beroep tegen de buitenbehandelingstelling naar verweerder verwezen om dit af te doen als bezwaar.
Eiser heeft tegen deze uitspraak verzet gedaan.
Bij mondelinge uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 februari 2021 als bedoeld in artikel 8:55 van Pro de Awb heeft de rechtbank het verzet gegrond verklaard.
Omdat het verzet gegrond is, vervalt de uitspraak waartegen verzet is gedaan en wordt het onderzoek voortgezet in de stand waarin het zich bevond.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 februari 2022. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
2. Op 16 januari 2020 heeft eiser een aanvraag ingediend voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor de bouw van een garage/berging op het perceel, kadastraal bekend [sectienummer] Bleskensgraaf, adres [adres] (het perceel).
Bij mailbericht van 20 januari 2020 is de ontvangst van de aanvraag door verweerder bevestigd. Bij besluit van 6 augustus 2020 heeft verweerder de aanvraag buiten behandeling gesteld, nadat eiser niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag en hij de aanvraag niet binnen de gestelde termijn van 56 dagen heeft aangevuld.
3. Eiser heeft verweerder in gebreke gesteld door indiening van een daarvoor bestemd formulier dat eiser heeft gedagtekend op 31 maart 2020 en dat door verweerder is ontvangen op 2 april 2020. Bij het dwangsombesluit heeft verweerder eiser bericht dat hem geen dwangsom wegens niet tijdig beslissen wordt toegekend omdat geen sprake is van het niet tijdig beslissen op de aanvraag en evenmin sprake is van een positieve beschikking van rechtswege. Eiser heeft (bij ongedateerd schrijven) tegen het dwangsombesluit bezwaar gemaakt. Nadien heeft eiser op 21 mei 2020 beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op zijn aanvraag om omgevingsvergunning.
4. Eiser stelt dat dat er een vergunning van rechtswege is ontstaan omdat op de aanvraag de reguliere procedure van paragraaf 3.2 van de Wabo van toepassing is en de beslissing op de aanvraag niet tijdig (binnen 8 weken) is bekend gemaakt. Eiser heeft in dit verband aangevoerd dat het gaat om een bijgebouw omdat op hetzelfde perceel een hoofdgebouw staat en dat de omstandigheid dat het perceel wordt gescheiden door een wetering geen verschil maakt. Voorts heeft eiser aangevoerd dat de procedure van afdeling 3.4 van de Awb hoe dan ook niet van toepassing is, omdat de aanvraag betrekking heeft op een bijgebouw binnen de bebouwde kom, zodat in dat geval artikel 2:12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo van toepassing is. Tot slot heeft eiser zich beroepen op het overgangsrecht en het gelijkheidsbeginsel.
5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de aanvraag in strijd is met de planregels van het bestemmingsplan. Volgens verweerder is geen sprake van een bijgebouw in de zin van artikel 1.16 van de planregels, omdat er op het perceel geen hoofdgebouw is gelegen. Volgens verweerder is de woning van eiser namelijk gelegen op het perceel dat planologisch en feitelijk is gescheiden van het perceel waarop de te bouwen berging/garage is voorzien door het tussenliggende water van de wetering. Daarmee is het geen aaneengesloten stuk grond. Dit betekent dat het beoogde bouwwerk zelf hoofdgebouw is in de zin van artikel 1.29 van de planregels. De planregels bieden volgens verweerder voor een geval als dit geen afwijkingsmogelijkheid. Voorts kan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder b, onder 2°, van de Wabo niet worden toegepast. Het perceel is volgens verweerder gelet op de aard van de omgeving buiten de bebouwde kom gelegen, zodat op basis van artikel 4 van Pro bijlage II bij het Bor behoudens niet aan de orde zijnde uitzonderingen een maximale hoogte voor het bouwwerk geldt van 5 m, terwijl de nokhoogte van het beoogde bouwwerk 7,17 m2 bedraagt.
6. De vraag of al dan niet van rechtswege vergunning is verleend hangt, gelet op de in de bijlage bij deze uitspraak genoemde bepalingen van de Wabo en de Awb, af van het antwoord op de vraag welke procedure op de aanvraag van toepassing is. De beantwoording van de vraag of op een aanvraag de reguliere dan wel de uitgebreide uniforme voorbereiding procedure van toepassing is, is gelet op het bepaalde in artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo afhankelijk van de activiteit die is aangevraagd. De Wabo bepaalt daarmee exclusief welke procedure op een aanvraag om omgevingsvergunning van toepassing is. Verweerder heeft hierin dus geen keuze, maar dient de voorbereidingsprocedure toe te passen die uit de Wabo voortvloeit (zie ECLI:NL:RVS:2017:1495 en ECLI:NL:RVS:2019:2706).
7. Naar het oordeel van de rechtbank slaagt eiser niet in zijn betoog dat de voorziene garage/berging aan de vereisten als bedoeld in artikel 1.20 van de planregels voldoet. Anders dan eiser meent, is de beoogde garage/berging naar het oordeel van de rechtbank niet voorzien op hetzelfde perceel – in planologische zin – als waarop zijn woning staat. Voorafgaand aan het nieuwe bestemmingsplan is het agrarische bedrijf dat destijds op het kadastrale perceel aanwezig was, verplaatst. Uit de plankaart en de toelichting op de planregels blijkt, dat het perceel [adres] daarna in planologische zin is gesplitst in twee percelen. Het perceel met daarop de bestaande boerderij heeft de bestemming ‘Wonen’, met een ingetekende bouwvlak. Het perceel aan de overzijde van de wetering heeft de bestemming ‘Wonen’ zonder bouwvlak. Daarbij is toegelicht dat in het kader van de ruimtelijke kwaliteit toekomstige verstening dient te worden beperkt en dat dit perceel daarom samen met het achterliggende weiland één perceel vormt. Naar het oordeel van de rechtbank is daarmee – anders dan eiser betoogt – in overeenstemming, dat de relatiestreep tussen beide percelen die was aangegeven op de kaart behorende bij het voorafgaande bestemmingsplan, niet meer is aangegeven op de kaart behorende bij het geldende plan. De beoogde garage/berging is dus niet voorzien op hetzelfde perceel als waarop het hoofdgebouw (de woning van eiser) is gelegen. Gelet daarop voldoet het bouwplan niet aan de vereisten als bedoel in artikel 1.20 van de planregels. Wat eiser nog naar voren heeft gebracht over de betekenis van ‘aaneengesloten’ volgens het woordenboek van Van Dale, kan daaraan niet afdoen. Ook het beroep op het gebruiksovergangsrecht als bedoeld in artikel 37.2.1 van de planregels, slaagt niet. Immers, het gaat hier niet om gebruik van gronden en bouwwerken dat al bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan, het gaat om een nieuw op te richten bouwwerk. Dat betekent dat het bouwplan in strijd is met de bepalingen van het bestemmingsplan. In aanvulling hierop wijst de rechtbank nog op het overleg tussen partijen voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan, met name over de sanering van alle gebouwen ten zuiden van de wetering, zoals de gemachtigde van verweerder op de zitting onweersproken heeft gesteld.
8. Al gelet op het voorgaande kan eisers subsidiaire betoog dat artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder b, onder 2°, van de Wabo van toepassing is op de aanvraag, niet slagen. Ten overvloede overweegt de rechtbank nog, dat verweerder voldoende heeft onderbouwd dat eisers (kadastrale) perceel buiten de bebouwde kom ligt, nu dit deel uitmaakt van een lintbebouwing op enige afstand van de dorpskern, steeds onderbroken door grote open ruimten. Daarbij betrekt de rechtbank dat het plaatsnaambord aan de weg langs dit perceel zich op een kortere afstand van de dorpskern bevindt dan dit perceel zelf. Ook eisers (kennelijke) beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet, al omdat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat er gelet op het bestemmingsplan of anderszins sprake is van gelijke gevallen.
9. Gelet op het voorgaande kan de door eiser gevraagde omgevingsvergunning naar het oordeel van de rechtbank alleen worden verleend als verweerder gebruikmaakt van zijn buitenplanse afwijkingsbevoegdheid op grond van artikel 2:12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3⁰ van de Wabo. In dat geval geldt de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, zoals bepaald in artikel 3.10, eerste lid, onder a, van de Wabo. Dat betekent dat er geen omgevingsvergunning van rechtswege kan zijn verleend. Artikel 3:10, vierde lid van de Awb bepaalt immers dat paragraaf 4.1.3.3 van de Awb (over de positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen) dan niet van toepassing is.
10.1.
De rechtbank constateert dat eiser geen verzetgronden heeft gericht tegen haar overwegingen in de uitspraak van artikel 8:54 van Pro de Awb van 24 september 2020 over de juridische samenhang van het bestreden besluit met de last onder dwangsom. En evenmin gronden heeft gericht tegen haar oordeel dat verweerder niet langer bevoegd is te beslissen op het bezwaar tegen het dwangsombesluit. Kortheidshalve volstaat de rechtbank dan ook met een verwijzing in zoverre naar de rechtsoverwegingen 6 en 7 in die uitspraak.
10.2.
Eiser heeft verweerder binnen een termijn van ongeveer tweeëneenhalve maand na de aanvraag in gebreke gesteld. Bij toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure geldt in beginsel een beslistermijn van zes maanden na indiening van de aanvraag. De ingebrekestelling was dus prematuur, omdat ten tijde daarvan de beslistermijn nog niet was verstreken. Gelet op artikel 6:12, tweede lid, van de Awb is het beroep wegens niet tijdig beslissen daarom niet ontvankelijk en heeft verweerder gelet op artikel 4:17, tweede lid, van de Awb terecht geen dwangsom toegekend, zodat het beroep tegen het dwangsombesluit ongegrond is.
10.3.
De rechtbank ziet aanleiding om het beroep van rechtswege tegen de buitenbehandelingstelling op grond van artikel 6:20, vierde lid, van de Awb te verwijzen naar verweerder om het als bezwaar in behandeling te nemen. De hoofdregel is immers dat tegen de toepassing van artikel 4:5 van Pro de Awb bezwaar open staat, want daarbij is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure niet doorlopen (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2014:3632 en ECLI:NL:RVS:2018:223).
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep wegens niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het dwangsombesluit ongegrond;
- verwijst het beroep tegen de buitenbehandelingstelling naar verweerder om dit af te doen als bezwaar.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.M.P.M. Weerdesteijn, rechter, in aanwezigheid van drs. S.R. Jonkergouw, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 7 maart 2022.
de rechter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
BIJLAGE
1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ziet op de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Die afdeling luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
“Artikel 3:10
1. Deze afdeling is van toepassing op de voorbereiding van besluiten indien dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan is bepaald.
(…)
4. Indien deze afdeling van toepassing is op de voorbereiding van een besluit is paragraaf 4.1.3.3. niet van toepassing.
Artikel 3:18
1. Indien het een besluit op aanvraag betreft, neemt het bestuursorgaan het besluit zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk zes maanden na ontvangst van de aanvraag.
(…).”
In artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder a, c en slot, van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag of de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
De bepalingen in de Awb over de dwangsom en de positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen luiden – voor zover hier van belang – als volgt:
“Artikel 4:17
1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
(…)
3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
(…)
Artikel 4:18
Het bestuursorgaan stelt de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vast binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was.
Artikel 4:19
1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de beschikking op de aanvraag heeft mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom, voorzover de belanghebbende deze beschikking betwist.
(…)
Artikel 4:20d
1. Indien het bestuursorgaan de beschikking niet overeenkomstig artikel 4:20c binnen twee weken heeft bekendgemaakt, verbeurt het na een daarop volgende ingebrekestelling door de aanvrager een dwangsom vanaf de dag dat twee weken zijn verstreken sinds die ingebrekestelling.
2. De dwangsom wordt berekend overeenkomstig artikel 4:17, eerste en tweede lid.
3. De artikelen 4:17, vierde lid, en zesde lid, onder a en b, en 4:18 tot en met 4:20 zijn van overeenkomstige toepassing.”
Op grond van artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb wordt voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld het niet tijdig nemen van een besluit. Uit artikel 6:12, tweede lid, van de Awb volgt dat het beroepschrift kan worden ingediend zodra: (a) het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken, en (b) twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is. In artikel 6:20, derde lid, van de Awb is bepaald dat het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking heeft op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt. In het vierde lid is bepaald dat de beslissing op het beroep echter kan worden verwezen naar een ander orgaan waarbij bezwaar of beroep tegen het alsnog genomen besluit aanhangig is, dan wel kan of kon worden gemaakt of ingesteld.
Artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb bepaalt dat degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4.
2. Uit artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) volgt dat het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk. In artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo volgt dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo. In artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is bepaald dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening: (1°) met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking, (2°) in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of (3°) in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. In het tweede lid is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld omtrent de inhoud van de ruimtelijke onderbouwing, bedoeld in het eerste lid, onder a, onder 3°.
Gelet op artikel 3.9 van de Wabo geldt voor een reguliere aanvraag om omgevingsvergunning behoudens verlenging met zes weken een beslistermijn van acht weken en geldt na ommekomst van die termijn een vergunning van rechtswege. Daarvan is uitgezonderd de situatie dat op grond van artikel 3:10 van Pro de Wabo afdeling 3.4 van de Awb moet worden toegepast op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning. Op grond van artikel 3:10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo wordt afdeling 3.4 van de Awb toegepast indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°.
In artikel 2.7. van het Besluit omgevingsrecht is bepaald dat als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van Pro bijlage II. Artikel 4 van Pro de genoemde bijlage II luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
“Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
(…)”
a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte
constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
(…)”.
3. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Bleskensgraaf, Abbekesdoel 28’ (bestemmingsplan). Aan de gronden waarop het bouwplan is voorzien, is de bestemming ‘Wonen’ gegeven.
Op grond van artikel 1.16 van de planregels is een bijgebouw een op zichzelf staand gebouw dat door zijn constructie of afmetingen dan wel gelet op de bestemming ondergeschikt is aan een op hetzelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw.
Op grond van artikel 1.20 van de planregels is een bouwperceel een aaneengesloten stuk grond, waarop ingevolge de regels een zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten.
Op grond van artikel 1.29 van de planregels is een hoofdgebouw een (deel van een) gebouw dat op een bouwperceel door zijn constructie of afmetingen dan wel gelet op de bestemming als belangrijkste gebouw valt aan te merken.
Op grond van artikel 5.1 van de planregels zijn de voor ‘Wonen’ aangewezen gronden bestemd voor:
a. Woningen al dan niet in combinatie met aan huis gebonden beroepen;
b. Waterhuishoudkundige doeleinden.
Op grond van artikel 17.2.1 van de planregels mag gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet.