Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/3942
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 januari 2022 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. E.M.M. Geerligs.
Procesverloop
Bij besluit van 29 november 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres twee boetes opgelegd van in totaal € 5.000,- vanwege twee overtredingen van de Wet dieren.
Bij besluit van 16 juni 2020 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 oktober 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] , bestuurder van [naam] , zijnde de bestuurder van eiseres. Ook is [de veehandelaar] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De rechtbank heeft ter zitting het vooronderzoek heropend .
Op 5 november 2021 heeft verweerder een herziene beslissing op bezwaar (het bestreden besluit II) genomen waarin verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaart. Verweerder laat de boete voor het beboetbare feit 2 vervallen en geeft daarvoor een schriftelijke waarschuwing. Bij brief ontvangen op 16 november 2021 heeft eiseres hierop gereageerd. De rechtbank heeft bij brief van 2 december 2021 vastgesteld dat het beroep zich niet meer richt tegen het beboetbare feit 2 en partijen gelegenheid gegeven voor een nadere reactie. Op 10 december 2021 heeft verweerder bericht geen behoefte te hebben aan een nadere reactie en bij brief van 14 december 2021 heeft eiseres aangegeven te persisteren bij de aangevoerde beroepsgronden. Vervolgens heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Verweerder heeft in het primaire besluit aan eiseres een boete van in totaal € 5.000,- opgelegd voor de volgende twee beboetbare feiten (€ 2.500,- per beboetbaar feit).
1.1.
Het beboetbare feit 1: “Er werd een voedselproducerend dier afgeleverd voor de slacht, waarbij na onderzoek is vastgesteld dat het vlees van dit dier een farmacologische actieve stof, zijnde Meloxicam, bevatte die de maximum residulimiet overschreed.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2.7, tweede lid, aanhef en onder f, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.8, van het Besluit houders van dieren, en met artikel 23 van Pro Verordening (EG) nr. 470/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 6 mei 2009 tot vaststelling van communautaire procedures voor het vaststellen van grenswaarden voor residuen van farmacologisch werkzame stoffen in levensmiddelen van dierlijke oorsprong, tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 2377/90 van de Raad en tot wijziging van Richtlijn 2001/82/EG van het Europees Parlement en de Raad en van Verordening (EG) nr. 726/2004 van het Europees Parlement en de Raad (Verordening 470/2009).
1.2.
Het beboetbare feit 2: “De houder van dieren, die voor de productie van levensmiddelen zijn bestemd, verstrekte desgevraagd niet alle relevante informatie (middels het voedselketeninformatieformulier) over gevoerde diervoeders, toegepaste diergeneesmiddelen, aanwezige ziekten, analyseresultaten dan wel toepasselijke controles aan de bevoegde autoriteit.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten, en met artikel 4, eerste lid, en Bijlage I, deel A, zevende lid van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004).
1.3.
In het verweerschrift heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat sprake is van samenhang tussen beide beboetbare feiten en dat daarom slechts één boete op zijn plaats is en wel de boete die geldt voor het beboetbare feit 1. Verweerder heeft de rechtbank verzocht de boete vast te stellen op € 2.500,-.
1.4.
In het bestreden besluit II heeft verweerder het bestreden besluit I herzien en de boete voor het beboetbare feit 2 in zijn geheel laten vervallen en daarvoor een schriftelijke waarschuwing in de plaats gesteld.
1.5.
Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft het beroep van eiseres mede betrekking op het bestreden besluit II. Gesteld noch gebleken is dat eiseres nog belang heeft bij de beoordeling van het bestreden besluit I, zodat het beroep, voor zover het is gericht tegen het bestreden besluit I, niet-ontvankelijk wordt verklaard.
2. Ter beoordeling staat dus alleen het beroep voor zover gericht tegen het bestreden beluit II. De rechtbank heeft, mede gelet op de reactie van eiseres van 16 november 2021, vastgesteld dat vanwege het vervallen van de boete voor het beboetbare feit 2, het beroep ook niet meer is gericht tegen de vaststelling van het beboetbare feit 2. De rechtbank zal hierna dus alleen ingaan op het beboetbare feit 1.
3. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 28 augustus 2019 is opgemaakt door twee toezichthouders van de NVWA. In dit rapport schrijven de toezichthouders dat zij een onderzoek zijn gestart naar aanleiding van een melding van het Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de Voedselketen in België waarin staat dat uit bemonstering van rund NL679946708 bleek dat ampicilline en meloxicam was aangetoond in de spuitplek en dat het vlees 35,2 mg/kg meloxicam bevatte. Volgens het VKI-formulier was het rund 60 dagen voor het slachten niet behandeld met een geneesmiddel. Uit onderzoek bleek dat dit rund vanaf de geboorte heeft verbleven bij [de veehouder] en op 11 september 2018 is afgevoerd en vervolgens op 12 september 2018 is aangevoerd op een slachthuis in België. De toezichthouders hebben [de veehouder] bezocht en uit de door dit bedrijf getoonde stukken bleek dat het rund op 3 september 2018 ampicilline en meloxidyl is toegediend. De wachttermijn voor deze diergeneesmiddelen is respectievelijk 10 en 15 dagen. De toezichthouders schrijven dat het rund dus niet op 11 september 2018 in de handel had mogen worden gebracht en dat op het VKI-formulier twee vragen ten onrechte met “nee” zijn beantwoord. Ook concluderen de toezichthouders in het rapport dat in het vlees van het rund meer meloxicam is aangetroffen dan de maximum residulimiet (MRL). De toezichthouders hebben op basis van de brief van het Belgisch Agentschap, het runderpaspoort en de I&R gegevens vastgesteld dat eiseres de laatste houder van dit rund was. Ook staat eiseres als verantwoordelijke op het VKI-formulier vermeld. Vervolgens zijn de toezichthouder naar het bedrijf van eiseres gegaan en hebben daar [naam] gehoord. Hij heeft verklaard dat [de veehandelaar] als veehandelaar runderen koopt en exporteert en daarbij gebruik maakt van de exportstal van eiseres. Volgens [naam] worden de runderen niet door eiseres gekocht en gaat het enkel om dienstverlening; de runderen die geëxporteerd worden staan maximaal 24 uur op het UBN-nummer van eiseres en eiseres maakt een verzamel VKI-formulier op, op basis van de gegevens die veehandelaar [de veehandelaar] aanlevert. De toezichthouders hebben hierop ook [de veehandelaar] gehoord. Die heeft verklaard dat hij het rund van tussenhandelaar [naam] heeft gekocht en heeft doorverkocht aan het slachthuis in België. Volgens [de veehandelaar] controleert zijn bedrijf of de dieren VKI gemeld zijn en stelt eiseres in opdracht van zijn bedrijf een VKI-formulier op. [de veehandelaar] verklaarde ook dat zij het moeten doen met de mededelingen van de tussenhandelaar of de veehouder en dat hij of eiseres niet verantwoordelijk zijn voor de stoffen die aangetoond zijn in het rund. Verder hebben de toezichthouders ook nog [naam] gehoord, administratief medewerkster bij eiseres, en zij heeft verklaard dat zij de VKI-verzamelformulieren voor België opmaakt en daarbij door [de veehandelaar] verstrekte nummers van de dieren en de VKI-meldingen kopieert op het verzamelformulier en vervolgens ondertekent, in opdracht van [de veehandelaar] , aldus het rapport van bevindingen.
4. Eiseres voert aan dat het in artikel 23 van Pro Verordening 470/2009 gaat om levensmiddelen en dat dit voorschrift dus niet ziet op eiseres. Eiseres is namelijk enkel vervoerder van runderen en deze levende dieren zijn geen levensmiddelen. Dit volgt uit de artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheids-aangelegenheden (Verordening 178/2002). Subsidiair voert eiseres aan dat haar geen verwijt kan worden gemaakt. De veehouder is verantwoordelijk voor het juist invullen van het VKI-formulier; eiseres zorgt enkel voor het transport. Eiseres heeft als transporteur alles gedaan wat van haar mocht worden verwacht. Ten slotte voert eiseres aan dat de boete in deze omstandigheden niet evenredig is. De fout ligt duidelijk bij de veehouder en niet bij eiseres die als vervoerder enkel tussen de partijen in zit. Bovendien, als eiseres wel de beschikking had over het betreffende VKI-formulier, dan had dat geen verschil gemaakt want de veehouder had het verkeerd ingevuld en eiseres zou daar nooit achter hebben kunnen komen, aldus eiseres.
4.1.
De rechtbank overweegt dat het beboetbare feit 1 niet zozeer ziet op overtreding van artikel 23 van Pro Verordening 470/2009, maar op overtreding van artikel 2.8 van het Besluit houders van dieren. Het voorschrift van artikel 23 bevat Pro namelijk geen verbodsbepaling; daarin is alleen opgenomen dat levensmiddelen van dierlijke oorsprong niet in overeenstemming met de Gemeenschapswetgeving zijn als daarin aanwezige residuen van een farmacologisch werkzame stof een vastgestelde maximumwaarde overschrijden. In zoverre treft het betoog van eiseres dat dit Europese voorschrift niet tot haar is gericht geen doel. Uit de definitie van levensmiddel in artikel 2 van Pro Verordening 178/2002 volgt inderdaad dat de levende runderen die eiseres vervoert niet zijn aan te merken als een levensmiddel, maar dit begrip maakt geen onderdeel uit van de omschrijving van het beboetbare feit 1 en ook niet van de verbodsbepaling in artikel 2.8 van het Besluit houders van dieren. In artikel 2.8 staat (voor zover relevant) dat het verboden is een dier af te leveren voor de slacht als voedselproducerend dier als bedoeld in artikel 2, onderdeel b, van Verordening 470/2009, indien het vlees van het dier een farmacologisch actieve werkzame stof bevat die een maximum residulimiet overschrijdt als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel a, van deze verordening. Het gaat in deze verbodsbepaling dus niet om een levensmiddel maar om een voedselproducerend dier, zoals dat in Verordening 470/2009 is gedefinieerd. Het door eiseres afgeleverde rund valt onder die definitie.
4.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres artikel 2.8 van het Besluit houders van dieren heeft overtreden. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat eiseres een dier voor de slacht heeft afgeleverd en dat in het vlees van dit dier de farmacologisch werkende stof meloxicam is aangetroffen in een hoeveelheid die de vastgestelde maximum residulimiet overschrijdt. Deze feiten zijn op zichzelf ook niet door eiseres betwist.
4.3.
Wel stelt eiseres dat de overtreding haar niet kan worden verweten en dat zij alles heeft gedaan wat van haar verwacht mocht worden. Dit volgt de rechtbank echter niet. Nu eiseres het dier ter slacht heeft aangeboden bij de slachterij dient zij te voldoen aan alle voorschriften die daarvoor gelden, ook als zij zelf het dier maar kort onder zich heeft gehad. In dat kader mag van eiseres worden verwacht dat zij (voor zover mogelijk) alle relevante informatie van het dier verzamelt, alvorens het dier bij de slachterij aan te bieden. De rechtbank is het eens met eiseres dat zij daarin wel afhankelijk is van de veehouder. Zij mag in beginsel afgaan op de informatie die de veehouder haar over het dier verstrekt (voor zover zij daaraan niet zou moeten twijfelen). In dit geval heeft eiseres echter geen specifieke informatie over het te vervoeren dier ingewonnen. Zij is alleen nagegaan of er een VKI-formulier aanwezig is maar heeft de inhoud ervan niet ingezien. In dat verband heeft verweerder verwezen naar een website en softwarepakket aan de hand waarvan de inhoud van door anderen ingevulde VKI-formulieren zijn in te zien. Maar voor zover dat voor eiseres niet mogelijk zou zijn, had zij in elk geval de mogelijkheid om het VKI-formulier bij de veehouder op te vragen dan wel op zijn minst de veehouder over de op het VKI-formulier vermelde antwoorden te bevragen. Dan had eiseres zelf kunnen vaststellen of volgens de veehouder het dier nog in de wachttijd zat en dus mogelijk teveel meloxicam in het vlees zou hebben.
4.4.
Dat in dit geval gebleken is dat de veehouder zelf in het VKI-formulier geen melding heeft gemaakt van medicatie bij deze koe, doet aan het voorgaande niet af. Weliswaar maakt dit dat het in dit specifieke geval niet tot een andere uitkomst had geleid als eiseres wel de (inhoudelijk) relevante informatie over de koe had opgevraagd. Maar dat neemt niet weg dat eiseres, door dit niet te doen, een dier ter slacht heeft aangeboden waarvan zij de gezondheidstoestand niet kende. Daardoor heeft zij het risico genomen dat een dier zou worden geslacht voor menselijke consumptie, terwijl het daarvoor niet geschikt was. Had eiseres wel de inhoud van het VKI-formulier achterhaald of anderszins de relevante informatie van de koe opgevraagd, dan had zij aan haar verplichtingen voldaan. In dat geval zou haar in beginsel ook geen verwijt treffen als de informatie die zij had ontvangen van de veehouder onjuist zou zijn geweest. Overigens is de veehouder ook beboet.
4.5.
Nu verweerder terecht de overtreding heeft vastgesteld, was verweerder bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen. De rechtbank overweegt dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de relevante regelgeving gediende doel - bescherming van de volksgezondheid - staat voorop. De hoogte van de boete als hier aan de orde acht de rechtbank als zodanig niet onredelijk. Voorts heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank geen bijzondere omstandigheden gesteld op grond waarvan verweerder het boetebedrag had moeten matigen. Zoals hiervoor is overwogen kan de overtreding eiseres volledig worden verweten en is niet relevant dat in dit geval de veehouder zelf het VKI-formulier niet juist had ingevuld. Het niet nagaan van de inhoud van dit VKI-formulier of anderszins de relevante informatie over het dier opvragen, betekent een risico voor de volksgezondheid. De rechtbank vindt de boete van € 2.500,- niet onevenredig.
5. Eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is geschonden.
5.1.
Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-.
5.2.
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 31 oktober 2019. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met drie maanden overschreden. Deze overschrijding is volledig aan de rechtbank toe te rekenen. De rechtbank ziet in de overschrijding van de redelijke termijn aanleiding om de in het bestreden besluit II verlaagde boete verder te matigen met 5 % tot een bedrag van € 2.375,-.
6. Uit het voorgaande volgt dus dat verweerder in het bestreden besluit II terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit II in zoverre vernietigd en het primaire besluit herroepen. Het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit II, is dus gegrond.
7. Omdat verweerder bestreden besluit I heeft ingetrokken nadat eiseres daartegen beroep had ingesteld, ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. Daarnaast ziet de rechtbank hierin aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van
€ 759,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit I, niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit II, gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit II, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
- stelt het boetebedrag vast op € 2.375,-;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 354,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 17 januari 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.