Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 22/774, ROT 22/773 (hoofdzaak)
uitspraak van de voorzieningenrechter van 22 maart 2022 op het verzoek om voorlopige voorziening, tevens uitspraak in de hoofdzaak tussen
[persoon A] , te [plaats A] , verzoekster I, tevens eiseres I en
[persoon B] ,te [plaats A] , verzoekster II, tevens eiseres II,
samen eiseressen,
(gemachtigde: mr. M.G. van Westrenen)
,
,
en
het college van burgemeester en wethouders van [naam gemeente] , verweerder,
(gemachtigden: mrs. T. Bender, J.L. Roetman en R.Z.Y Tan).
Procesverloop
Bij besluit van 5 mei 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseressen een last onder dwangsom opgelegd op grond van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 1a van het voorbereidingsbesluit Huisvesting Arbeidsmigranten (voorbereidingsbesluit).
Deze last houdt in dat eiseressen de bewoning van de woning aan de [adres] te [plaats] (de woning) door arbeidsmigranten moeten staken en gestaakt houden. Als eiseressen niet of slechts ten dele binnen de begunstigingstermijn van 6 maanden na verzending van het besluit aan deze last voldoen, dan verbeuren zij van rechtswege een dwangsom van € l.500,- per week dat de overtreding voortduurt met een maximum van
€ 15.000,-.
Bij besluit van 26 oktober 2021 heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot
6 weken na het nemen van het besluit op bezwaar.
Bij besluit van 8 februari 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Ook hebben eiseressen de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Daarbij is de begunstigingstermijn verlengd tot 4 weken na de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 maart 2022. Eiseressen zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Aanleiding
2. Aanleiding voor de zaak is een inspectie in de woning op 3 december 2020, waarbij verweerder heeft geconstateerd dat de woning in gebruik is voor de huisvesting van arbeidsmigranten.
Bij brief van 29 januari 2021 heeft verweerder aan eiseressen een voorwaarschuwing last onder dwangsom gezonden. Bij brief van 22 februari 2021 hebben eiseressen een zienswijze ingediend.
Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit genomen.
Standpunt van partijen
3. Met het bestreden besluit heeft verweerder onder verwijzing naar het advies van de bezwarencommissie het primaire besluit in stand gelaten, zij het dat verweerder thans de last onder dwangsom baseert op het tijdens de bezwaarprocedure vastgestelde paraplubestemmingsplan ‘huisvesting arbeidsmigranten’ (het paraplubestemmingsplan), vastgesteld op 26 oktober 2021. Dit heeft tot gevolg dat waar er eerst werd aangeschreven op artikel 1a van het voorbereidingsbesluit, dit thans gebeurt op basis van artikel 4.1 van het paraplubestemmingsplan.
Verweerder stelt vast de huisvesting van arbeidsmigranten in de woning op zichzelf aan artikel 20 van het bestemmingsplan “Dorpskernen” voldoet en de bewoning door een wisselende groep arbeidsmigranten op basis van dit bestemmingsplan daarom is toegestaan.
Tegelijk stelt verweerder dat sprake is van een overtreding omdat het op grond van artikel 1a van het voorbereidingsbesluit verboden is om op locaties waar “het wonen” is toegestaan, het gebruik te wijzigen ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten en gelet hierop is er in onderhavig geval sprake van overtreding van artikel la van het voorbereidingsbesluit, en bestaat er strijdigheid met de vastgestelde Beleidsnotitie Arbeidsmigranten 2019 [naam gemeente] (de Beleidsnotitie). Tevens is, gelet op artikel 1c van dit voorbereidingsbesluit, sprake van overtreding van artikel 2.1 eerste lid, onder c, van de Wabo, omdat in de woning arbeidsmigranten woonachtig zijn, die niet reeds langer dan vier maanden ten tijde van het primaire besluit in de woning verbleven. Verweerder heeft vastgesteld dat de arbeidsmigranten niet zijn ingeschreven in de basisregistratie persoonsgegevens (Brp). Bewoning door “shortstay” arbeidsmigranten is volgens het beleid niet toegestaan en eiseressen hebben niet aannemelijk gemaakt dat geen sprake is van shortstay (verblijf korter dan vier maanden).
Gelet op de beginselplicht tot handhaving is verweerder verplicht om tot handhaving over te gaan, behoudens bijzondere omstandigheden. Concreet zicht op legalisatie ontbreekt en ook zijn er geen bijzondere omstandigheden gesteld of gebleken om van handhaving af te zien.
Verweerder stelt dat inschrijving in de Brp noodzakelijk is om de beperkte woonvoorraad inzichtelijk en controleerbaar te houden en dat zijn beleid is gericht op een goede ruimtelijke ordening en niet in strijd is met Europese wet- en regelgeving is. Arbeidsmigranten worden niet gediscrimineerd ten opzichte van gezinnen die één huishouden vormen. Het is volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) toegestaan een ruimtelijk relevant onderscheid te maken tussen kamerbewoning en bewoning door een gezin. De beleidsnotitie is er opgericht huisvesting voor arbeidsmigranten mogelijk te maken, aldus verweerder.
4. Eiseressen voeren aan dat het voorbereidingsbesluit in strijd is met het Europees recht. Het voorbereidingsbesluit heeft alleen betrekking op arbeidsmigranten en daarmee worden die rechtstreeks ten opzichte van nationale werknemers benadeeld in het kader van huisvesting, wat in strijd is met artikel 45 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU); het artikel dat het vrij verkeer van werknemers regelt.
Eiseressen voeren voorts aan dat het voorbereidingsbesluit in strijd is met het in artikel 1 van de Grondwet verankerde discriminatieverbod, omdat het alleen ziet op arbeidsmigranten.
En ten slotte hebben eiseressen aangevoerd dat geen sprake is van een wisselende groep shortstay arbeidsmigranten die niet bewust met andere onbekende arbeidsmigranten samenwonen. Eiseressen hebben de namen doorgegeven van degenen die in de woning wonen en aangegeven dat er sprake is van een familieband tussen de bewoners van de woning. Anders dan verweerder stelt is er dus geen sprake van logies. Het enkele ontbreken van de inschrijving in de Brp is daarvoor onvoldoende.. Op verweerder rust ambtshalve de plicht zorg te dragen dat de bewoners van de woning zich inschrijven in de Brp, aldus eiseressen.
Beoordeling
5. De voorzieningenrechter is van oordeel dat in dit geval de feiten en omstandigheden geen nader onderzoek vergen, zodat geen beletsel bestaat voor toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)(kortsluiten).
6.1.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat verweerder alleen bevoegd is om een last onder dwangsom op te leggen, wanneer sprake is van een overtreding.
6.2.
Voorts overweegt de voorzieningenrechter dat in geval van het onderhavig handhavingsbesluit, de heroverweging in bezwaar een tweeslag kent. In de eerste plaats moet het bestuursorgaan bezien of het op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de beslissing in primo destijds terecht zijn besluit heeft genomen. Nieuwe ontwikkelingen mag het bestuursorgaan alleen meenemen voor zover doel en strekking van de te handhaven norm of fundamentele rechtsbeginselen zich daartegen niet verzetten (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571).
7. Gelet hierop en in het licht van wat eiseressen hebben aangevoerd komt de voorzieningenrechter tot de volgende beoordeling.
7.1.
Ten tijde van de primaire besluitvorming gold het voorbereidingsbesluit. Een voorbereidingsbesluit houdt in de verklaring van de gemeenteraad dat zij een nieuw bestemmingsplan voorbereidt en heeft tot doel om de status quo van een gebied terstond te bevriezen, om ongewenste planologische ontwikkelingen en dreigend verval in een gebied te weren en om te voorkomen dat een gebied als gevolg van bouw- of andere werkzaamheden minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van de voor dat gebied meest wenselijk geachte bestemming. Ook kan het gewenst zijn een gebied te beschermen in verband met voorgenomen gebruiksvoorschriften of wijziging daarvan.
De voorzieningenrechter merkt op dat geen beroep kan worden ingesteld tegen het voorbereidingsbesluit. Artikel 3.7 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) is namelijk opgenomen in de zogenoemde negatieve lijst, behorende bij artikel 8:5, eerste lid, van de Awb, waardoor tegen besluiten die zijn genomen op grond van dat artikel geen beroep kan worden ingesteld. Wel kan de voorzieningenrechter een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift buiten toepassing laten als dit voorschrift in strijd is met een hogere regeling.
7.2.
Op grond van artikel 1a van het voorbereidingsbesluit is het is verboden om op locaties waar “het wonen” is toegestaan te gebruiken ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten.
Op grond van artikel 1b van het voorbereidingsbesluit wordt onder ‘arbeidsmigranten’ verstaan een tijdelijke arbeider die het hoofdverblijf elders heeft.
In de beleidsnotitie Arbeidsmigranten 2019 [naam gemeente] is een arbeidsmigrant gedefinieerd als “een inwoner komend uit een ander land dan Nederland, die legaal (met een geldig paspoort en/of arbeidstoestemming) tijdelijk (tot maximaal 2 à 3 jaar) in Nederland verblijft om in deze omgeving te werken”.
Aan de last onder dwangsom is de overtreding op grond van artikel 1a van het voorbereidingsbesluit ten grondslag gelegd.
7.3.
Onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:248, van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:705, en van 28 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:920) wijst de voorzieningenrechter erop dat het opnemen van herkomstcriteria niet is toegestaan in bestemmingsplannen, omdat dit zou leiden tot een niet ruimtelijk relevant onderscheid. De voorzieningenrechter stelt vast dat in het voorbereidingsbesluit door verweerder een onderscheid naar herkomst is gemaakt door het opnemen van het verbod in artikel 1a en dat is in strijd met artikel 3.1, eerste lid van de Wro. Daarom laat de voorzieningenrechter artikel 1a van het voorbereidingsbesluit buiten toepassing. Dit houdt in dat ten tijde van het primaire besluit geen verbodsbepaling gold. Dan blijft over de toepasselijke bepalingen uit het bestemmingsplan. Het huisvesting van arbeidsmigranten in de woning voldoet aan artikel 20 van het bestemmingsplan en dus is bewoning door een wisselende groep arbeidsmigranten op basis van het bestemmingsplan toegestaan. Het gebruik van de woning is dus in overeenstemming met het geldende bestemmingsplan en daarmee bestaand gebruik ten tijde van inwerkingtreding van het paraplubestemmingsplan; dit gebruik wordt naar het oordeel van de voorzieningenrechter door het overgangsrecht beschermd. Daarmee is - nog los van de vraag of in bezwaar de grondslag van een last kan worden gewijzigd ten nadele van de eiseressen, of artikel 1a van het voorbereidingsbesluit in strijd is met het vrij verkeer van werknemers of met het discriminatieverbod en of het onderzoek dat aan de last ten grondslag ligt voldoende zorgvuldig is geweest - vastgesteld dat er geen sprake is van een overtreding, zodat verweerder niet bevoegd was om de last onder dwangsom op te leggen.
8. Al gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. De voorzieningenrechter vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het bezwaar tegen het primaire besluit gegrond wordt verklaard en het primaire besluit wordt herroepen.
9. Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding het verzoek om voorlopige voorziening toe te wijzen.
10. Omdat de voorzieningenrechter het beroep gegrond verklaart, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
11. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door eiseressen gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.600.- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting met een waarde per punt van € 541,- en wegingsfactor 1, en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar tegen het primaire besluit gegrond, herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
- bepaalt dat verweerder aan eiseressen het betaalde griffierecht van € 178,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen tot een bedrag van € 2.600,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van drs. S.R. Jonkergouw, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 22 maart 2022.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak, voor zover die ziet op de voorlopige voorziening, staat geen rechtsmiddel open.
Tegen deze uitspraak, voor zover die ziet op het beroep, kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
BIJLAGE
1. Indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is in de hoofdzaak op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
In artikel 8:86, eerste lid, van de Awb is bepaald dat, indien het verzoek om voorlopige voorziening wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, van de Awb, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, hij onmiddellijk uitspraak kan doen in de hoofdzaak.
2. Op grond van artikel 5:21 van de Awb wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
Volgens artikel 5:32 van de Awb kan het bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen in plaats daarvan een last onder dwangsom opleggen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen zich daartegen niet verzet. Daarbij stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd dan wel per overtreding. Het bestuursorgaan stelt tevens het bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag staat tenslotte in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
3. Op grond van artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) stelt de
gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Deze regels kunnen tevens strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van in het plan opgenomen bestemmingen, met dien verstande dat deze regels ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het plangebied.
4. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1 derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
5. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Dorpskernen’ (het bestemmingsplan). Op grond van artikel 20 van het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming ‘Woongebied’.
Op grond van artikel 20 van de planregels zijn de voor ‘Woongebied’ aangewezen gronden zijn bestemd voor het wonen daaronder begrepen aan-huis-verbonden beroepen en aan-huis-verbonden bedrijven.
6. Voor het grondgebied van de gemeente [naam gemeente] gold ten tijde van het primaire besluit het voorbereidingsbesluit Huisvesting Arbeidsmigranten (het voorbereidingsplan) vastgesteld op grond van artikel 3.7 van de Wet ruimtelijke Ordening.
Het voorbereidingsbesluit Huisvesting Arbeidsmigranten luidt als volgt:.
1a. het is verboden is om op locaties waar “het wonen” is toegestaan te gebruiken ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten;
1b. het begrip ‘arbeidsmigranten’ wordt gedefinieerd als zijnde een tijdelijke arbeider die het hoofdverblijf elders heeft:
- shortstay-arbeidsmigranten die niet langer dan vier maanden, op basis van logies,
onafgebroken verblijven in de gemeente;
- midstay-migranten die tussen de vier maanden en maximaal twee jaar verblijven in de gemeente;
1c. verweerder kan bij omgevingsvergunning afwijken van het onder beslispunt 1a genoemde verbod, mits aangetoond is dat de huisvesting in overeenstemming is met de 'Beleidsnotitie Arbeidsmigranten' en sprake is van een goede ruimtelijke ordening waaruit in ieder geval blijkt dat er sprake is van een goed woon- en leefklimaat en belangen van derden niet in onevenredige mate worden geschaad.
7. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan Paraplubestemmingsplan Huisvesting Arbeidsmigranten van de gemeente [naam gemeente] (vastgesteld door de gemeenteraad op 26 oktober 2021)
Op grond van artikel 1.3 van de planregels is bestaand gebruik het gebruik, zoals aanwezig op het tijdstip van de ter inzage legging van het ontwerp van dit bestemmingsplan en is in gebruik genomen conform de geldende gebruiksregels of een onherroepelijke omgevingsvergunning.
Op grond van artikel 1.4 is een huishouden: eén of meer personen die in vast verband samenleven en gebruik maken van dezelfde voorzieningen zoals bijvoorbeeld een keuken, woonkamer, sanitaire voorzieningen en de entree, waarbij sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling daarvan.
Op grond van artikel 1.5. van de planregels wordt onder midstay verstaand tijdelijk verblijf in een woning tussen de vier maanden en maximaal twee jaar.
Op grond van artikel 1.6. van de planregels wordt onder wonen verstaan het gehuisvest zijn in een woning conform het begrip woning.
Op grond van artikel 1.7 van de planregels wordt onder een woning verstaan een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden.
Op grond van artikel 2 van de planregels is dit plan is van toepassing op de bestemmingsplannen, zoals opgenomen in bijlage 1.
De in artikel 1, genoemde begrippen onder de leden 1.3 tot en met 1.7 worden toegevoegd c.q. vervangen in artikel 1 van de bijlage 1 opgenomen bestemmingsplannen.
Op grond van artikel 4.1. van de planregels wordt tot een gebruik in strijd met de in bijlage 1 genoemde bestemmingsplannen in ieder geval gerekend:
het gebruik van een (bedrijfs)woning voor de huisvesting van een groep personen die niet als huishouden is aan te merken, met uitzondering van het bestaande gebruik, in welk geval het bestaande gebruik tevens is toegestaan.
Op grond van artikel 4.2. van de planregels kan mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de milieusituatie, de woonsituatie en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden, met een omgevingsvergunning worden afgeweken van het bepaalde in lid 4.1 in die zin dat een woning mag worden gebruikt voor andere huisvestingsvormen in de vorm van midstay verblijf, mits tevens wordt voldaan aan voorwaarden opgenomen in de Beleidsnotitie Arbeidsmigranten 2019 [naam gemeente] of de rechtsopvolger hiervan.
8. Verweerder voert een beleid neergelegd in de Beleidsnotitie Arbeidsmigranten 2019 [naam gemeente] .