Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/3125
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 maart 2022 in de zaak tussen
[naam eiseres], uit [woonplaats eiseres], eiseres
(gemachtigde: mr. A.T. Tilburg),
en
Autoriteit Persoonsgegevens, verweerder
(gemachtigden: mr. W. van Steenbergen en mr. E. Nijhof).
Procesverloop
Met het besluit van 26 november 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek om handhaving, namens eiseres ingediend door FNV Uitkeringsgerechtigden (hierna: FNV), afgewezen.
Met het besluit van 6 mei 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van FNV tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 3 februari 2022 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en haar voormalige gemachtigde, [naam 1]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Het handhavingsverzoek en het bezwaar tegen het primaire besluit zijn niet door eiseres zelf ingediend maar door FNV. De rechtbank neemt op grond van de stellingen van eiseres echter aan dat het handhavingsverzoek mede namens eiseres is ingediend en dat artikel 6:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) derhalve niet in de weg staat aan het door eiseres instellen van beroep. Ook indien eiseres niet als indiener van het handhavingsberoep aangemerkt zou kunnen worden, is haar beroep overigens ontvankelijk nu vast staat dat eiseres gedurende langere tijd haar vingerafdrukken heeft moeten afstaan en zij dus rechtstreeks geraakt is geweest door de in het handhavingsverzoek beschreven handelwijze (ECLI:NL:RVS:2011:BQ4962).
2.1.
Voorne-Putten Werkt is een samenwerkingsverband (gemeenschappelijke regeling) tussen de gemeentes Brielle, Hellevoetsluis, Nissewaard en Westvoorne, ingesteld bij besluit van 30 december 2016 (Staatscourant 2016 nr. 72820). Gemeente Nissewaard is de centrumgemeente, die namens de overige gemeenten de bevoegdheden zoals omschreven in deze gemeenschappelijke regeling op zich heeft genomen.
2.2.
Van begin 2015 tot 16 juli 2018 heeft de gemeente Nissewaard gebruik gemaakt van vingerscanapparatuur, met als doel om de aanwezigheid van uitkeringsgerechtigden op de werkplek te registreren door middel van het afnemen van hun vingerafdrukken. In artikel 5 van Pro de door de gemeente gebruikte trajectplannen voor bijstandsgerechtigden stond hierover (tot 16 juli 2018) het volgende:
“(… ) Het registreren van aan- en afwezigheid heeft tot doel inzicht te verkrijgen in een sluitende registratie van aan- en afwezigheid. Het gebruik van een vingerscan voorkomt discussies over wel of niet aanwezig zijn tussen u en uw werkadviseur. Het meewerken aan deze of een andere gehanteerde vorm van presentieregistratie is een verplicht onderdeel van uw trajectovereenkomst. Alleen het ontbreken van fysieke mogelijkheden is reden om, in overleg, een andere vorm van presentieregistratie toe te staan. (…)”
2.3.
Bij brief van 12 augustus 2019, door verweerder ontvangen op 13 augustus 2019, heeft FNV verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen de gemeenten Nissewaard, Hellevoetsluis, Brielle, Westvoorne, hun gemeenschappelijke regeling en de besloten vennootschap Voorne-Putten Werkt (en haar rechtsvoorgangers De Welplaat en Nissewaard Werkt), vanwege overtreding van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG).
2.4.
Aan het handhavingsverzoek heeft FNV onder meer het volgende ten grondslag gelegd. De gemeenten hebben, in het kader van de Participatiewet, trajectplannen opgelegd aan bijstandsgerechtigden. Op het weigeren van de vingerafdruk stond volgens het trajectplan een sanctie. Voorne-Putten Werkt en haar rechtsvoorgangers hebben de vingerafdrukken mede in opdracht van de gemeenten en de gemeenschappelijke regeling verzameld, opgeslagen en gedeeld via een computernetwerk en gebruikt. Er werden uitsluitend vingerafdrukken afgenomen van tewerkgestelde bijstandsgerechtigden. Alle andere medewerkers en ambtenaren die werkzaam waren bij Voorne-Putten Werkt waren hiervan gevrijwaard. Door de afhankelijkheidssituatie kan niet worden gesproken van vrijwillige afname van vingerafdrukken. Dit maakt het handelen van de gemeenten in dit geval extra kwalijk, aldus FNV.
3. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Daartoe heeft zij - samengevat - als volgt overwogen. Wanneer aan tenminste één van de criteria uit de Beleidsregels prioritering klachtenonderzoek AP (hierna: het prioriteringsbeleid) niet is voldaan, kan verweerder oordelen dat nader onderzoek achterwege blijft. In dat geval wordt de klacht niet verder behandeld of wordt het
verzoek om handhaving afgewezen. De reconstructie van de feiten in deze zaak vergt extra diepgaand onderzoek en vergaande toezichtmethoden. Gelet op het prioriteringsbeleid is een dergelijk onderzoek niet opportuun. De mate waarin verweerder in staat is doeltreffend en doelmatig op te treden is in deze specifieke zaak namelijk zeer beperkt. Tot slot is er volgens verweerder geen sprake van bijzondere omstandigheden die maken dat alsnog een nader onderzoek dient te worden gestart, omdat niet is gebleken dat het achterwege laten daarvan tot onevenredige gevolgen zou leiden.
4. Het toepasselijke juridisch kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
5. Eiseres voert in beroep aan dat zij door de weigering van verweerder om onderzoek te doen zeer ernstig in haar belangen is geschaad. Niet alleen wordt de vermeende overtreder niet aangesproken op haar gedrag, maar ook kunnen slachtoffers niet op een eenvoudige manier een beroep doen op een vorm van compensatie. De zaak van eiseres staat voor 940 andere gevallen. Daarom is een principiële uitspraak van de rechtbank van groot belang. Opmerkelijk is dat de overtreders van de privacyregels dit ook zelf toegeven en ook zelf het bewijsmateriaal hebben geleverd van de overtredingen. Onderzoek doen is daarom relatief eenvoudig. Daarom begrijpt eiseres het argument van verweerder, dat het onderzoek te veel inspanning vergt, niet. Het belang van de uitkeringsgerechtigden had moeten worden meegewogen en dient zwaarder te wegen dan het belang van verweerder met betrekking tot de zwaarte van het onderzoek.
5.1.
Verweerder heeft - onder meer in de bijlagen die zij heeft meegestuurd met de ontvangstbevestiging van het handhavingsverzoek en met het primaire besluit - uiteengezet dat een handhavingsverzoek in fase I eerst wordt getoetst aan de formele eisen uit de Awb en AVG (voorheen de Wet bescherming persoonsgegevens, hierna: Wbp). Indien aan die formele eisen is voldaan, vindt aansluitend een globaal bureauonderzoek plaats. Op grond van dat bureauonderzoek wordt beoordeeld of aannemelijk is dat zich een mogelijke overtreding van de AVG (of Wbp) heeft voorgedaan of voordoet. Mocht uit het onderzoek volgen dat zich mogelijk een overtreding heeft voorgedaan, dan wordt het handhavingsverzoek in fase II getoetst aan prioriteringscriteria om te beoordelen of een uitgebreid onderzoek moet worden gedaan in fase III. Daarna wordt in fase IV eventueel tot handhaving overgegaan.
5.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat deze werkwijze volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) niet onredelijk is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2508).
5.3.
Partijen zijn echter wel verdeeld over de vraag of verweerder zich in het bestreden besluit op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat niet is voldaan aan het criterium dat zij in staat is doeltreffend en doelmatig op te treden (artikel 2, derde lid, aanhef en onder c, van de Beleidsregels) en dat zij daarom geen nader onderzoek zal doen.
5.4.
In dat kader heeft verweerder primair gewezen op de omstandigheid dat het bewijs niet (meer) voorhanden is. De reconstructie van de feiten wordt in hoge mate bemoeilijkt en kan op essentiële onderdelen niet meer (volledig) plaatsvinden, omdat de activiteiten in het verleden hebben plaatsgevonden en zowel de apparatuur als de vingerafdrukgegevens inmiddels zijn vernietigd. Voor zover reconstructie van de feiten nog mogelijk is, vergt dit volgens verweerder een extra diepgaand onderzoek en de inzet van vergaande toezichtmethoden. De kans is volgens verweerder echter groot dat niet voldoende feiten kunnen worden vastgesteld om een overtreding te kunnen bewijzen.
5.4.1.
Dit standpunt van verweerder komt er in feite op neer dat het door haar te verrichten nadere onderzoek dusdanig complex en omvangrijk zou zijn, dat dit niet
doelmatigzal zijn. Dit argument overtuigt de rechtbank niet.
doelmatigzal zijn. Dit argument overtuigt de rechtbank niet.
5.4.2.
Eiseres betoogt namelijk terecht dat de gemeente Nissewaard zelf (het begin van) bewijs van de overtreding heeft geleverd. Niet alleen heeft de gemeente meerdere malen erkend dat het gebruik van de vingerscanapparatuur in strijd was met de AVG (zie hiervoor de interne memo “Melding opslag biometrische gegevens” van 12 juli 2018, de “Openbare memo gebruik biometrische gegevens” van 16 juli 2018 en het verslag van de hoorzitting van 11 februari 2021 in de bezwaarprocedure in deze zaak). Het volgt ook uit de brief van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 29 maart 2018 in antwoord op Kamervragen. Het komt er dus op neer dat alle betrokken partijen het erover eens zijn dat het gebruik van de vingerscanapparatuur in strijd was met de AVG. Verweerder heeft in het primaire en het bestreden besluit bovendien overwogen dat vermoedelijk een overtreding van de AVG heeft plaatsgevonden.
5.4.3.
In het licht van het voorgaande ziet de rechtbank niet in dat de informatie die verweerder nog nodig denkt te hebben om daadwerkelijk een overtreding van de AVG te kunnen vaststellen - informatie over tot de werking van de vingerscanapparatuur, de wijze van verwerking en de aard van de (biometrische) gegevens, de vraag of eventueel een uitzonderingsgrond op het verwerkingsverbod van toepassing was en welke instantie als verwerkingsverantwoordelijke kan worden aangemerkt - dermate extra diepgaand onderzoek en de inzet van vergaande toezichtmethoden zal vergen, dat dit om die reden als niet doelmatig gebruik van haar beperkte middelen moet worden aangemerkt.
5.5.
Verweerder heeft subsidiair gesteld dat de voor een dergelijk onderzoek geschatte in te zetten menskracht zich niet verhoudt tot de mogelijke overtreding. Bovendien is de vermoedelijke overtreding al beëindigd zonder interventie door verweerder. Met het overgaan op presentielijsten voor de aan- en afwezigheidsregistratie is de impact van de verwerking voor de uitkeringsgerechtigden zeer waarschijnlijk beëindigd. Daarnaast heeft de gemeente Nissewaard tijdens de hoorzitting in bezwaar nogmaals verklaard geen intentie te hebben om in de toekomst weer gebruik te maken van vingerscanapparatuur voor aanwezigheidsregistratie. Dit betekent dat geen herstelsanctie of een sanctie ter voorkoming van herhaling meer kan worden opgelegd, aldus verweerder.
5.5.1.
Dit argument van verweerder komt er met name op neer dat de inzet van menskracht voor nader onderzoek verweerder niet
doeltreffendzal zijn.
doeltreffendzal zijn.
5.5.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder bij die afweging in de eerste plaats mogen betrekken dat de overtreding al geruime tijd is gestaakt, namelijk met ingang van 16 juli 2018. De gemeente Nissewaard is per die datum namelijk gestopt met de afname van vingerafdrukken en overgestapt op het bijhouden van papieren presentielijsten. Dit betekent dat het opleggen van een herstelsanctie (bijvoorbeeld een last onder dwangsom) aan de gemeente Nissewaard alleen al om die reden niet aan de orde kan zijn.
5.5.3.
Verweerder heeft bij haar afweging ook kunnen betrekken dat de overtreding is beëindigd zonder interventie door verweerder. Uit de stukken blijkt immers dat [naam 2] (de toenmalige functionaris gegevensbescherming) op 12 juli 2018 een melding heeft ontvangen en dat hij diezelfde dag nog actie heeft ondernomen om artikel 5 van Pro het trajectplan te laten aanpassen. Daarnaast heeft hij de betrokkenen geadviseerd om het registratiesysteem door middel van vingerafdrukken direct te staken, omdat sprake is van een overtreding van de AVG. Een en ander blijkt uit zijn memo “Melding opslag biometrische gegevens”.
5.5.4.
Verder heeft verweerder bij haar afweging mogen betrekken dat er geen concreet risico is dat de gemeente weer zal beginnen met het afnemen van vingerafdrukken van uitkeringsgerechtigden om hun aanwezigheid te registreren. Dit volgt uit de omstandigheid dat de vingerscanapparatuur is vernietigd in combinatie met de toezeggingen door de gemeente Nissewaard tijdens de hoorzitting in de bezwaarfase. Ook om die reden is het opleggen van een herstelsanctie aan de gemeente Nissewaard niet aan de orde.
5.5.5.
Naast de herstelsanctie kent de Awb ook een bestraffende sanctie, namelijk de bestuurlijke boete. Verweerder heeft, ter onderbouwing van haar standpunt dat zij niet gehouden is om een boete op te leggen zelfs al zou een inbreuk in dit geval vaststaan, terecht verwezen naar de uitspraak van 30 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1407), waarin de Afdeling onder meer het volgende heeft overwogen:
“5.1. (…) Deze bestraffende sanctie ziet op leedtoevoeging. Daarom vergt de oplegging van deze punitieve sanctie een andere afweging dan in geval van een herstelsanctie. (…) nu er geen beginselplicht tot handhaving met betrekking tot de gevraagde oplegging van een bestuurlijke boete bestaat, het besluit tot afwijzing van het verzoek tot het opleggen van een boete minder indringend moet worden getoetst dan een afwijzing van een verzoek tot het opleggen van een herstelsanctie. Het is in de eerste plaats aan de AP om de afweging te maken of het opleggen van een boete is aangewezen. Deze afweging wordt door de bestuursrechter terughoudend getoetst.”
5.5.6.
Naast de hiervóór genoemde feiten en omstandigheden heeft verweerder relevant kunnen achten dat de (vermoedelijke) overtreding onder de werking van de AVG maar voor een heel korte periode heeft plaatsgevonden, namelijk van 25 mei 2018 tot 16 juli 2018. Verweerder heeft weloverwogen en afdoende onderbouwd besloten voor wat betreft die periode van het opleggen van een boete af te zien en heeft in redelijkheid daartoe kunnen besluiten.
5.5.7.
Weliswaar heeft de (vermoedelijke) overtreding onder de Wbp langer geduurd, maar daarover heeft verweerder onweersproken gesteld dat voor het opleggen van een bestuurlijke boete eerst een bindende aanwijzing moest zijn gegeven (artikel 66, derde lid, van de Wbp) en dat dit niet is gebeurd. Dit betekent dat voor de periode waarin de Wbp gold het opleggen van een bestuurlijke boete dus niet mogelijk is. Verweerder heeft om die reden terecht afgezien van het opleggen van een boete voor die periode.
5.5.8.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich gelet op al het voorgaande op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake zou zijn van doeltreffend optreden door verweerder.
5.6.
Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder zich in het bestreden besluit, onder verwijzing naar de prioriteringscriteria, op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de inzet van haar beperkte capaciteit niet doeltreffend en doelmatig zal zijn.
5.7.
Met betrekking tot het door eiseres aangevoerde belang, dat is gelegen in het ontvangen van geldelijke compensatie, oordeelt de rechtbank tot slot als volgt.
5.7.1.
In deze procedure ligt geen besluit voor van de gemeente Nissewaard (bijvoorbeeld een trajectplan), zodat de rechtbank zich niet kan uitlaten over (een verzoek om) schadevergoeding na een onrechtmatig overheidsbesluit op grond van artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Eiseres heeft ter zitting bovendien verklaard dat zij een dergelijk verzoek om schadevergoeding ook niet heeft ingediend.
5.7.2.
Ter zitting is besproken dat eiseres mogelijk een civielrechtelijk verzoek om schadevergoeding wil indienen en dat deze procedure het daarvoor benodigde bewijs zou kunnen opleveren. Ook heeft zij gesteld dat haar zaak staat voor 940 anderen. Dat de Autoriteit Persoonsgegevens de onafhankelijke toezichthouder in Nederland is die de bescherming van persoonsgegevens bevordert en bewaakt, betekent echter niet dat zij als taak heeft om particulieren te ondersteunen in hun civiele schadeclaim. Hoewel de rechtbank begrijpt dat het voor eiseres om een principiële zaak gaat, ziet zij hierin geen aanleiding om te oordelen dat verweerder alsnog nader onderzoek zal moeten doen.
5.8.
Het beroep is ongegrond.
5.9.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Boesman, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2022.
De rechter is verhinderd deze uitspraak te
ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage
Verordening (EU) 2016/679(Algemene Verordening Gegevensbescherming)
Artikel 57, eerste lid, aanhef en onder f
1. Onverminderd andere uit hoofde van deze verordening vastgestelde taken, verricht elke toezichthoudende autoriteit op haar grondgebied de volgende taken:
f) zij behandelt klachten van betrokkenen, of van organen, organisaties of verenigingen overeenkomstig artikel 80, onderzoekt de inhoud van de klacht in de mate waarin dat gepast is en stelt de klager binnen een redelijke termijn in kennis van de vooruitgang en het resultaat van het onderzoek, met name indien verder onderzoek of coördinatie met een andere toezichthoudende autoriteit noodzakelijk is.
Wet bescherming persoonsgegevens(geldend tot en met 24 mei 2018)
Artikel 66, derde lid
Het College legt geen bestuurlijke boete op wegens overtreding van het bepaalde bij of krachtens de in artikel 66, tweede lid, genoemde artikelen, dan nadat het een bindende aanwijzing heeft gegeven. Het College kan de overtreder een termijn stellen waarbinnen de aanwijzing markering moet worden opgevolgd.
Beleidsregels prioritering klachtenonderzoek
Artikel 2
1. De AP onderzoekt de inhoud van een klacht in de mate waarin dat gepast is.
2. De AP beoordeelt eerst op basis van de inhoud van de klacht of het gaat om een verwerking van persoonsgegevens die de klager betreft en of er al dan niet sprake is van een overtreding van de AVG.
3. Indien uit de eerste beoordeling volgt dat mogelijk sprake is van een overtreding, maar deze nog niet kan worden vastgesteld, maakt de AP een afweging of er aanleiding is voor een nader onderzoek. Daarbij hanteert de AP de volgende, niet cumulatieve, factoren:
a. a) De mate waarin de betrokkene wordt geraakt door de vermeende overtreding;
b) De bredere maatschappelijke betekenis van een eventueel optreden van de AP, mede bezien vanuit de aandachtspunten die de AP op periodieke basis bekend maakt;
c) De mate waarin de AP in staat is doeltreffend en doelmatig op te treden.
Artikel 3
Indien in het kader van het toezicht op de verwerking van persoonsgegevens overeenkomstig het bij of krachtens de wet bepaalde een verzoek om handhaving, niet zijnde een klacht, wordt ingediend, zijn op dat verzoek deze beleidsregels van overeenkomstige toepassing.
Toelichting op de beleidsregels
“
2.6 Prioriteringscriteria
2.6 Prioriteringscriteria
Omdat de AP veel signalen, klachten en verzoeken om handhaving ontvangt en haar toezichtveld veel omvattend is, zal zij gelet op haar beperkte middelen, niet steeds een nader onderzoek kunnen uitvoeren. Daarom toetst de AP in situaties waarin mogelijk sprake is van een overtreding, maar waarvoor nader onderzoek nodig is om de overtreding vast te stellen, eerst aan haar prioriteringscriteria. (…)
Doeltreffendheid en doelmatigheid
De AP wil in haar optreden doeltreffend en doelmatig zijn. Ten aanzien van doeltreffendheid zal de AP een inschatting maken welk handhavingsinstrument geschikt is om op korte termijn het gewenst effect te bereiken. Bij de doelmatigheid maakt de AP een afweging of een nader onderzoek mogelijk is met de beschikbare menskracht en toegekende financiële middelen. Daarbij houdt de AP ook rekening met het aantal signalen, klachten en verzoeken om handhaving die aanleiding zijn voor nader onderzoek en waarbij de AP haar beschikbare capaciteit en financiële middelen evenwichtig zal moeten verdelen. Ook hiervoor geldt dat de AP niet alleen gebruik maakt of hoeft te maken van haar wettelijke handhavingsinstrumenten. Ook het inzetten van informele interventies zoals een telefonische confrontatie, een normoverdragend gesprek of een (openbare) waarschuwingsbrief kan een effectieve manier zijn om normconform gedrag te realiseren.
2.6.1 Toepassing prioriteringscriteria
Een klacht hoeft niet op alle criteria ‘hoog te scoren’ voordat de AP overgaat tot een nader onderzoek. Als een klacht op meerdere criteria hoog scoort, is er wel eerder aanleiding voor een nader onderzoek. In het geval er echter sprake is van een lage(re) score op één criterium, dan kan dit voor de AP in veel gevallen reeds daarom aanleiding zijn een nader onderzoek achterwege te laten. Verder zij nog benadrukt dat de criteria niet cumulatief zijn en dat de AP, als bijzondere omstandigheden daartoe aanleiding geven, ook een nader onderzoek kan starten wanneer een klacht bijvoorbeeld op alle drie de criteria laag scoort. Als de toetsing aan de prioriteringscriteria leidt tot het oordeel dat de klacht of het verzoek om handhaving
daar in onvoldoende mate aan voldoet, dan wordt de klacht niet verder behandeld dan wel wordt het verzoek om handhaving afgewezen. (…)”
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.