Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/6593
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 april 2022 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. L.C.M. Harteveld.
Procesverloop
Bij besluit van 3 juli 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 2.500,- voor een overtreding van de Wet dieren.
Bij besluit van 4 november 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 maart 2022. Dit beroep is tegelijk behandeld met de beroepen 20/6591, ROT 20/6592, ROT 20/6597, ROT 20/6658, ROT 20/6702, ROT 21/29 en ROT 21/102. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] , bedrijfsdierenarts van eiseres en [naam] , bestuurder van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1. Verweerder heeft aan eiseres een boete opgelegd voor het volgende beboetbare feit: “Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie, verwerking en distributie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004).
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 20 februari 2020 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 12 februari 2020 omstreeks 7:45 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 12 februari 2020 omstreeks 7:45 uur.
Ik heb in het bedrijf aangesproken en ben met naam en functie bekend bij: de heer [naam] , functie: bedrijfsleider.
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de koelcel van de expeditie in het kader van mijn regulier toezicht. Ik zag daar enkele haken met vlees eraan hangen die rechtstreeks in contact kwamen met de buitenkant van een grijze dolav.
Ik zag dat het vlees bestemd voor humane consumptie betrof. Hangende vleesdelen zonder sticker/merking zijn per definitie bestemd voor humane consumptie. Een dolav is aan de buitenkant per definitie vuil omdat er mensen/goederen/vorkheftrucks tegenaan komen. Doordat het naakte vlees in contact kwam met de dolav ontstaat er kruiscontaminatie. De exploitant heeft de verplichting dit te voorkomen.
Ik heb terstond de medewerker van de expeditie, bij mij bekend als [naam] , op deze overtreding gewezen en verzocht deze zo spoedig mogelijk op te heffen. Deze gaf toen aan deze per direct te zullen opheffen. Hierop vertrouwend ben ik verder gegaan met mijn regulier toezicht.
Bij de her-controle van de expeditie plusminus drie kwartier later bleek mijn eerder vastgestelde overtreding niet hersteld te zijn. Ik nam hiervan een foto, zie fotobijlage. Op dat moment was de verantwoordelijke van de expeditie niet meer aanwezig waarop ik de foto via de bedrijfstelefoon door heb gestuurd naar de bedrijfsleider [naam] en zegde ik ter zake een rapport van bevindingen aan.
Tijdens een gevolggesprek met de door mij aangesproken medewerker van de expeditie en de heer [naam] , productieleider van het bedrijf, werd door deze medewerker aangegeven dat de vastgestelde overtreding inmiddels hersteld was.
Hieruit bleek mij dat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.
[…]
Ik bracht de heer [naam] , als bedrijfsleider van [eiseres] , van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan.”
3. Eiseres voert aan dat verweerder er per definitie van uitgaat dat dolavs vuil zijn; de buitenkant van de dolav en het reinigingsproces van eiseres zijn niet onderzocht. Eiseres maakt namelijk de dolavs intensief schoon, ook de buitenzijden worden gereinigd en ontsmet. De aanname van verweerder dat de buitenkant van de dolavs met schimmels, bacteriën en andere viezigheid in aanraking kunnen zijn geweest en nog water of resten van schoonmaakmiddel kunnen bevatten is volstrekt hypothetisch. Er is nog geen begin van bewijs geleverd dat er daadwerkelijk sprake was van een verontreiniging. Daarnaast voert eiseres aan dat er ten onrechte geen proces-verbaal is opgemaakt van wat er met de medewerkers van eiseres is besproken en hoe de gang van zaken was bij het geven van de herstelopdracht. Verder voert eiseres aan dat de termijn van 13 weken in artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is overschreden en dat dit moet leiden tot een verlaging van de boete met 5 procent. Daarnaast is de redelijke termijn overschreden, aldus eiseres.
3.1.
Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), onder meer herhaald in ECLI:NL:CBB:2022:168, mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. De rechtbank vindt vastlegging in een ambtsedig proces-verbaal niet nodig. Als een rapport van bevindingen niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt komt aan de daarin vermelde feiten en omstandigheden weliswaar minder bewijskracht toe dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal, maar dat betekent niet dat verweerder zijn besluit niet (uitsluitend) op dat rapport mag baseren. De rechtbank verwijst daarbij naar de uitspraak ECLI:NL:CBB:2021:1030 waarin het CBb bij zijn oordeel betrekt dat het rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van hetgeen hij heeft waargenomen. Daarvan is de rechtbank in dit geval ook niet gebleken.
3.2.
De rechtbank ziet in beginsel geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen. In het rapport schrijft de toezichthouder wat hij heeft waargenomen, dat hij een medewerker van de expeditie op de overtreding heeft gewezen en hem heeft verzocht deze op te heffen en dat de medewerker toen aangaf het per direct op te heffen. Ook schrijft de toezichthouder dat hij na de vaststelling van de overtreding heeft gesproken met de betreffende medewerker en de productieleider en dat toen door deze medewerker werd aangegeven dat de vastgestelde overtreding inmiddels hersteld was. In het rapport van bevindingen is dus wel (kort) beschreven wat er is besproken. Een letterlijke weergave van wat de toezichthouder en de medewerkers van eiseres hebben gezegd vindt de rechtbank niet nodig. Daarnaast heeft eiseres niet concreet gemaakt wat er door een medewerker van eiseres zou zijn verklaard en ten onrechte niet in het rapport zou zijn opgenomen. De rechtbank is ook niet gebleken dat een verhoor heeft plaatsgevonden, laat staan dat afgelegde verklaringen zijn vastgelegd waarop de vermeende overtreding is gebaseerd. Voor zover eiseres betoogt dat de cautie had moeten worden gegeven treft dat dus geen doel.
3.3.
Wel stelt eiseres terecht dat verweerder de termijn van artikel 5:51 van de Awb heeft overschreden door niet binnen 13 weken na het rapport van bevindingen het boetebesluit te nemen. Deze termijn is evenwel een termijn van orde (TK 2003-2004, 29701, nr. 3, p.150) en overschrijding ervan leidt als zodanig niet tot het vervallen van de bevoegdheid om een boete op te leggen. Ook voor een eventuele matiging van de boete ziet de rechtbank in dit geval reden, nu gesteld noch gebleken is dat eiseres door de termijnoverschrijding in haar belangen of bewijspositie is geschaad. Daarbij merkt de rechtbank op dat uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder de bedrijfsleider telefonisch op de hoogte heeft gesteld van de bevindingen en hem heeft meegedeeld dat er een rapport zou worden opgemaakt.
3.4.
Uit het rapport van bevindingen volgt dat vlees (geschikt voor humane consumptie) in contact kwam met de buitenkant van een grijze dolav. Dit is op zichzelf ook niet door eiseres betwist en blijkt ook uit de foto die bij het rapport is gevoegd. Verweerder verwijt eiseres dat zij Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening 852/2004 heeft overtreden. Daarin staat dat levensmiddelen in alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd. Dit is een ruime norm; het gaat om elke vorm van verontreiniging en op grond van artikel 2, eerste lid, onder f, van Verordening 852/2004 is sprake van verontreiniging bij de aanwezigheid of introductie van een gevaar. Daarnaast hoeft gelet op het woord ‘kunnen’ niet vast te staan dat de levensmiddelen daadwerkelijk zijn verontreinigd of niet meer geschikt zijn voor menselijke consumptie. Verweerder hoeft dus ook niet te onderzoeken of het vlees daadwerkelijk verontreinigd is geraakt en ongeschikt voor consumptie is geworden doordat het in aanraking kwam met de buitenkant van de dolav. Wel moet voldoende vaststaan dat het vlees niet tegen elke vorm van verontreiniging is beschermd. Naar het oordeel van de rechtbank is dat het geval. In het rapport van bevindingen is beschreven dat een dolav aan de buitenkant per definitie vuil is omdat er mensen, goederen of vorkheftrucks tegenaan komen. Ook ter zitting is door de toezichthouder toegelicht dat de zijkanten en onderkanten van dolavs tijdens de productie vervuild raken als ze worden verplaatst. Eiseres heeft gewezen op haar (intensieve) reinigingsproces van de dolavs waarbij ook de buitenkant wordt schoongemaakt en ontsmet. Maar na dit reinigingsproces worden de dolavs weer in de productie gebruikt en verplaatst en daarbij kan de buitenkant van de dolavs dan weer vervuild raken. Als het vlees dan daarmee in aanraking komt is het niet beschermd tegen de aanwezigheid of introductie van een gevaar.
3.5.
Gelet op het voorgaande stelt verweerder terecht dat eiseres de overtreding heeft begaan. Op grond van het Specifiek Interventiebeleid Vlees, gelezen in samenhang met het Algemeen Interventiebeleid, wordt na constatering van deze overtreding (als sprake is van permanent toezicht zoals hier aan de orde) eerst gewaarschuwd en bij een herhaalde overtreding een boete opgelegd. Bij het verweerschrift zijn twee eerdere waarschuwingen overgelegd die aan eiseres zijn opgelegd voor overtreding van dezelfde voorschriften in hetzelfde toezichtsdomein. Verweerder was dus bevoegd eiseres voor de onderhavige overtreding een boete op te leggen.
3.6.
Over de hoogte van de boete overweegt de rechtbank dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met Verordening 852/2004 gediende doel, bescherming van de volksgezondheid, staat voorop. De rechtbank vindt de boete van € 2.500,- niet onevenredig.
Door de overtreding is een niet gering risico of gevaar voor de volksgezondheid ontstaan. Verder heeft eiseres geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan verweerder de boete had moeten matigen en ook de rechtbank is daarvan niet gebleken.
3.7.
Ten aanzien van het beroep van eiseres op de redelijke termijn overweegt de rechtbank dat volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) bij punitieve sancties als uitgangspunt geldt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 10 juni 2020. Op het moment van deze uitspraak is er sinds het voornemen nog geen twee jaar verstreken. Het beroep van eiseres op de redelijke termijn slaagt dus niet.
4. Het beroep is dus ongegrond.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op
28 april 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.