Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/4764
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 mei 2022 in de zaak tussen
[naam eiser], te [vestigingsplaats eiser], eiser,
gemachtigden: mr. T. Barkhuysen en mr. D. de Groot,
en
de burgemeester van Rotterdam, verweerder,
gemachtigden: mr. B.S. Jaasma en mr. I.M. van der Heijden.
Procesverloop
Bij besluit van 14 oktober 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser om verruiming van de openingstijden voor de speelautomatenhal van [naam casino 1] aan het [adres 1] afgewezen.
Bij besluit van 28 juli 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft op 7 september 2021 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft op 28 februari 2022 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 maart 2022. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Inleiding
1.1.
Eiser is een landelijk opererend bedrijf dat speelautomatenhallen exploiteert onder de merknamen [naam casino 1], [naam casino 2] en [naam casino 3]. In Rotterdam exploiteert eiser drie speelautomatenhallen, namelijk aan het [adres 1], het [adres 2] en de [adres 3].
1.2.
[naam bedrijf] exploiteert speelautomatenhallen onder de merknaam [naam casino 4] in dezelfde markt als eiser. [naam bedrijf] heeft in een inspraakreactie tijdens de hoorzitting van de Gebiedscommissie Centrum over het Horecagebiedsplan Centrum 2019-2021 op 13 maart 2019 aangegeven dat en waarom [naam casino 4] aan de [adres 4] in aanmerking dient te komen voor langere openingstijden. Deze reactie is door verweerder opgevat als een aanvraag om verruiming van de openingstijden. Bij besluit van 14 oktober 2019 heeft verweerder [naam bedrijf] bij wijze van proef toegestaan om de opening – en sluitingstijden voor [naam casino 4] voor een periode van twee jaar na dagtekening van het besluit te verruimen, namelijk van maandag tot en met zondag van 07:00 tot 04:00. Tegen dit besluit heeft eiser op 15 oktober 2019 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 24 juli 2020 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft eiser beroep ingesteld. Eiser heeft dit beroep op een later moment ingetrokken, zodat dit besluit in rechte vaststaat.
1.3.
Parallel aan de onder 1.2 beschreven procedure heeft eiser op 6 november 2019 en 15 juni 2020 verweerder verzocht om dezelfde ruimere openingstelling van zijn speelautomatenhallen in Rotterdam. Op een in dit verband door verweerder aan de politie gedaan verzoek om een “totaal advies speelautomatenhallen” heeft de politie op 21 april 2020 advies uitgebracht. Op 23 juni 2020 heeft verweerder het voornemen kenbaar gemaakt om de gevraagde verruiming voor de speelautomatenhallen aan het [adres 1] en [adres 2] te weigeren. Eiser heeft op 6 juli 2020 een zienswijze ingediend. Vervolgens heeft verweerder tegen aanzien van deze vestigingen het primaire besluit genomen. De gevraagde verruiming van de openingstijden voor de speelautomatenhal aan de [adres 3] is per separaat besluit door verweerder toegekend.
1.4.
Tegen het primaire besluit heeft eiser op 1 april 2021 bezwaar ingediend, waarbij het bezwaar zich alleen richt tegen de weigering van de verruiming van de openingstijden van [naam casino 1]. Op 9 maart 2021 is eiser door de Algemene Bezwaarschriftencommissie (de commissie) gehoord. De commissie heeft dezelfde dag advies uitgebracht. Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
1.5.
Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de openstelling van [naam casino 4] afgelopen twee jaar vanwege de coronamaatregelen beperkt was. Verweerder heeft daarom bij een nieuw genomen besluit de aan [naam casino 4] toegekende uitbreiding in laten gaan per ingangsdatum die twee jaar later is dan de oorspronkelijke ingangsdatum.
Advies Commissie
2. De commissie heeft verweerder geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren en de gevraagde verruiming van de openingstijden voor [naam casino 1] alsnog (tijdelijk) toe te staan. Verweerder heeft bij besluit van 15 oktober 2019 de verruiming van de openingstijden van [naam casino 4] voor een periode van twee jaar toegestaan. Naar aanleiding van voorliggende aanvraag heeft de politie op 21 april 2020 een algemeen negatief advies uitgebracht over de verruiming van openingstijden voor alle exploitanten van speelautomatenhallen in Rotterdam. Zowel in dit advies als in het primaire besluit is niet duidelijk of aannemelijk gemaakt in welke mate [naam casino 4] zich onderscheidt van [naam casino 1] en of daarmee voor [naam casino 1] wel of meer sprake is van een nadelige invloed voor de woon – en leefsituatie in de omgeving of de openbare orde. [naam casino 4] en [naam casino 1] liggen op een steenworp afstand van elkaar en bevinden zich derhalve in hetzelfde horeca-cumulatiegebied. De commissie ziet niet in waarom het goed georganiseerde toezicht en de handhaving met horecastewards, aangevoerd in het toekenningsbesluit van 15 oktober 2019, niet van toepassing zou kunnen zijn op [naam casino 1]. Naar aanleiding hiervan behoeven de overige aangevoerde bezwaren geen verdere bespreking, aldus de commissie.
Het bestreden besluit
3. Het bestreden besluit, waarbij het primaire besluit is gehandhaafd en is afgeweken van het advies van de commissie, houdt, voor zover voor deze uitspraak van belang, het volgende in. Verweerder heeft de gevraagde verruiming van de openingstijden van [naam casino 1] geweigerd op grond van artikel 2.39a, vijfde lid, onder sub e, van de Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2012 (APV), omdat uit het ingewonnen advies van de politie blijkt dat de beoogde verruiming de woon – en leefsituatie en de openbare orde in de omgeving op ontoelaatbare wijze nadelig beïnvloedt. Op het Schouwburgplein bevindt het overgrote deel van de exploitaties zich in een omgeving met woningen, winkels en aangrenzende horeca. Een verruiming van openingstijden leidt tot extra nachtrumoer, hetgeen met name onwenselijk is voor de bewoners van de direct omliggende appartementen. Ook leiden verruimde openingstijden tot vermenging van diverse publiekstromen, aantrekkingskracht van nieuwe publiekstromen en een hogere intensiteit van verplaatsingen van personeel of vervoersmiddelen gedurende de verruiming van de openingstijden. Dat verhoogt de kans op toename van overvallen en straatroven. De samenstelling van de directe omgeving van [naam casino 1] is wezenlijk anders dan de samenstelling van de directe omgeving van [naam casino 4], waarvan de openingsuren wel zijn verruimd. Dat casino ligt in het hart van een concentratie aan nachthoreca, waarvan vrijwel alle nachthorecagelegenheden 24 uurs-vergunningen hebben en de mogelijkheid hebben om meer achtergrondmuziek ten gehore te brengen. Het extra geluid dat met het verruimen van de openingstijden van [naam casino 4] ontstaat zal dan ook opgaan in het omgevingsgeluid. Dat is volgens verweerder anders bij [naam casino 1] dat zich bevindt in een winkelgebied met een hoge concentratie woningen en waarbij de daar gevestigde horeca bestaat uit dag – en avondhoreca. De aan [naam casino 4] vergunde verruimde openingstijden zijn niet aan merken als schaars recht. Verweerder kan in het belang van de openbare orde aan de exploitatievergunning voorschriften en beperkingen stellen zonder dat de gehele vergunning opnieuw zou moeten worden verleend en dat eenieder hiernaar zou moeten kunnen meedingen. De voorschriften en beperkingen, waaronder de openingstijden, dienen per exploitatievergunning beoordeeld te worden en kunnen naargelang de specifieke locatie van de speelautomatenhallen differentiëren.
Wettelijk kader
4. De voor deze uitspraak relevante artikelen in de Wet op de kansspelen (Wok) en de APV, zoals geldend ten tijde van het bestreden besluit en voor zover van belang, zijn opgenomen in de aan deze uitspraak gehechte bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
Beoordeling
Omvang van het geding
5.1.
Het beroep is gericht tegen het bestreden besluit, waarbij de afwijzing van de gevraagde verruiming van de openingstijden voor [naam casino 1] is gehandhaafd. De rechtmatigheid van het bestreden besluit kan in deze uitspraak door de rechtbank, aan de hand van de door eiser aangevoerde beroepsgronden, worden beoordeeld.
5.2.
Bij separaat besluit is de gevraagde verruiming van de openingstijden voor [naam casino 5] door verweerder toegekend. Eiser heeft geen bezwaar ingediend tegen de weigering om de openingstijden voor [naam casino 6] te verruimen. De rechtmatigheid van deze vaststaande besluiten kunnen door de rechtbank in deze uitspraak niet beoordeeld worden. Beide besluiten vallen buiten de omvang van het geding.
Exclusief recht
6.1.
Eiser betoogt dat verweerder feitelijk een schaars recht heeft verdeeld, omdat de verruiming van de openingstijden bij experiment onderhands aan [naam casino 4] is toebedeeld. In de praktijk hebben andere exploitanten van nabijgelegen speelautomatenhallen niet een reële mogelijkheid om ook deze verruiming op basis van een zelfstandige aanvraag te verkrijgen. Daarom had verweerder eiser en andere exploitanten van nabijgelegen speelautomatenhallen de mogelijkheid moeten bieden om mee te dingen naar de aan [naam casino 4] vergunde verruiming, hetgeen niet door verweerder is gedaan. Ook heeft verweerder bij de toekenning van de verruimde openingstijden van [naam casino 4] niet de vereiste transparantie betracht. Eiser wijst op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927.
6.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij met de toekenning van de verruiming van de openingstijden van [naam casino 4] geen schaars recht heeft verdeeld. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de proef niets meer of minder betekent dan dat iedere speelautomatenhal kan vragen de openingstijden te verruimen, en dat - in de gevallen waarin dat verzoek wordt gehonoreerd - de verruiming eerst een experimentfase van twee jaar moet doorlopen voordat over een verruiming van de openingstijden voor onbepaalde tijd wordt beslist. De proeftijd is er om te bezien wat de effecten van de verruimde openingstijden zijn op de woon- en leefklimaat binnen de directe omgeving van de speelautomatenhal in kwestie, zo ook voor [naam casino 4]. Om in aanmerking te komen voor verruiming van de openingstijden dienen exploitanten een aanvraag in te dienen. Bij beoordeling van de aanvraag maakt verweerder de inschatting in hoeverre reeds op voorhand te verwachten is dat het woon – en leefklimaat ter plaatse de tijdelijke uitbreiding van de desbetreffende speelautomatenhal toelaat. De tijdelijke uitbreiding is dus weliswaar een proef, maar geen experiment in de zin van artikel 1:10 van Pro de APV.
6.3.
Het oordeel van de rechtbank luidt als volgt. De aan [naam bedrijf] voor [naam casino 4] vergunde verruimde openingstijden houden geen uitsluiting of beperking in van toegang tot een vergelijkbare proeftijd voor andere vergunninghouders. Hoewel, zoals verweerder ook ter zitting heeft erkend, de gang van zaken vanaf de inspraakavond over het Horecagebiedsplan Centrum 2019-2021 op 13 maart 2019 niet de schoonheidsprijs verdient, hadden en hebben alle vergunninghouders de mogelijkheid om zich via een aanvraag aan te melden voor de proef. Iedere aanvraag wordt met toepassing van hetzelfde toetsingskader, namelijk: artikel 2.39a, vijfde lid, van de APV op zijn eigen merites beoordeeld. De te volgen procedure en de toe te passen criteria waren voorafgaand aan de start van de aanvraagprocedure duidelijk. Het verkrijgen van de uitbreiding door andere vergunninghouders is – anders dan eiser betoogt – niet louter theoretisch gebleken. Het grootste gedeelte van de twaalf speelautomatenhallen in Rotterdam heeft daadwerkelijk een aanvraag ingediend, soms met succes, zoals in het geval van de aanvraag van eiser voor [naam casino 1] Schorpioenstraat. Eisers beroep op het advies van de commissie van 14 januari 2020 – uitgebracht in het kader van de bezwaarprocedure ter zake van de vergunde verruimde openingstijden aan [naam casino 4] – treft geen doel. Ten tijde van het uitbrengen van dit advies was [naam casino 4] de enige speelautomatenhal waarvoor de aanvraag was ingewilligd terwijl er in die fase onduidelijk was of de tijdelijke ruimere openingstijden aan meer dan één vergunninghouder vergund zou kunnen worden. Dat is op dit moment anders. De rechtbank ziet daarom geen grond voor het oordeel dat verweerder het beginsel van gelijke kansen en het transparantiebeginsel heeft geschonden. Gelet op al het vorenstaande slaagt de onder 6.1 weergegeven beroepsgrond niet.
Gelijkheidsbeginsel
7.1.
Eiser betoogt dat het bestreden besluit strijdt met het gelijkheidsbeginsel. Het is niet uit te leggen dat verruiming van de openingstijden van [naam casino 1] wel de woon- en leefsituatie en de openbare orde in de directe omgeving op ontoelaatbare wijze nadelig beïnvloedt maar dat zich dat niet zou voordoen bij verruiming van openingstijden van [naam casino 4], terwijl [naam casino 4] op nog geen vijf minuten loopafstand van [naam casino 1] ligt. Overeenkomstig hetgeen de commissie in bezwaar heeft geoordeeld kan ook [naam casino 1] (net als [naam casino 4]) een beroep doen op het toezicht en de handhaving in het horecacumulatiegebied met horecastewards. Daarnaast veroorzaakt [naam casino 1] geen geluidsoverlast (ook niet bij uitbreiding), (onder meer) omdat de speelautomatenhal zich in een kelder onder de bioscoop Pathé bevindt en de deuren ervan alleen kort geopend worden om bezoekers in en uit te laten.
7.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het gelijkheidsbeginsel niet is geschonden. In tegenstelling tot [naam casino 4] bevindt [naam casino 1] zich in een winkelgebied met een hoge concentratie woningen waar de daar gevestigde horeca geen 24 uurs-vergunningen heeft.
7.3.
Eiser heeft reeds in bezwaar – op dezelfde wijze als in beroep – betoogd dat het risico op verstoring van de openbare orde in de directe omgeving bij een tijdelijke uitbreiding van [naam casino 1] net als bij [naam casino 4] beperkt zal zijn. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit niet (kenbaar) is ingegaan op eisers argument dat [naam casino 1] en [naam casino 4] zich in hetzelfde veiligheidsrisicogebied bevinden en dat beide exploitanten een beroep kunnen doen op het toezicht en de handhaving in dat gebied met horecastewards. In het bestreden besluit is op dit punt volstaan met een verwijzing naar het politierapport van 21 april 2020. Dat rapport houdt echter een algemeen negatief advies in over de tijdelijke uitbreiding van de in Rotterdam gevestigde speelautomatenhallen. In het rapport gaat de politie niet in op de vraag in hoeverre [naam casino 4] verschilt van [naam casino 1]. Dit is dus een motiveringsgebrek.
7.4.
Eiser heeft eveneens reeds in bezwaar – op dezelfde wijze als in beroep – betoogd dat, net als bij [naam casino 4], geluidsoverlast bij een langere openstelling van [naam casino 1] niet is te verwachten. In het bestreden besluit heeft verweerder op dit punt volstaan met de opmerking dat – anders dan bij [naam casino 1] – achtergrondmuziek van [naam casino 4] zal opgaan in het reeds aanwezige omgevingsgeluid en in die zin geen sprake is van extra geluidsoverlast voor omwonenden. De rechtbank is van oordeel dat verweerder daarmee in het bestreden besluit niet kenbaar ingaat op eisers argument dat [naam casino 1] geen voor de omgeving merkbare achtergrondmuziek ten gehore brengt (mede) omdat [naam casino 1] zich bevindt in een kelder onder de bioscoop Pathé, een gebouw dat goed geïsoleerd en geluidsarm is. Ook heeft verweerder niet inzichtelijk gemaakt wat de positie en de afstand is van de meest nabij gelegen woningen ten opzichte [naam casino 1] en of (gelet op deze positie en afstand) eventueel extra door [naam casino 1] te produceren achtergrondmuziek omwonenden zou kunnen bereiken. Een uitleg wordt hier gemist, temeer daar eiser gemotiveerd betwist dat achtergrondmuziek van [naam casino 1] (gelet op de afstand) hoorbaar is voor de nabijgelegen omwonenden. Ook dit is een motiveringsgebrek.
7.6.
Gelet op al het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder het bestreden besluit niet zorgvuldig heeft voorbereid en dat hij eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel niet deugdelijk gemotiveerd heeft weerlegd. In zoverre slaagt de onder 7.1. weergegeven beroepsgrond.
Conclusie
8. Reeds gelet op overwegingen 7.3 en 7.4 zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Gelet hierop en op wat hierna met betrekking tot de wijze van geschilbeslechting wordt overwogen, laat de rechtbank onbesproken de beroepsgrond van eiser dat verweerder niet deugdelijk motiveert dat verruiming van de openingstijden van [naam casino 1] een aanzienlijk risico op de verstoring van de openbare orde en veiligheid mee zou brengen.
Finale geschilbeslechting
9.1.
De rechtbank ziet geen mogelijkheid de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, omdat de hiervoor geconstateerde gebreken niet in de beroepsfase door verweerder zijn hersteld. Ook in het verweerschrift laat verweerder zich niet uit over de vraag waarom de gevolgen van tijdelijke verruiming van [naam casino 4] op de openbare orde wel aanvaardbaar zijn en niet in het geval van [naam casino 1]. Datzelfde geldt voor de vraag of er (meer) geluidhinder is te verwachten bij verruimde openstelling van [naam casino 1]. Uit het in het verweerschrift aangehaalde Horecagebiedsplan 2019-2021 (onder 3.4.4) volgt immers niet meer dan dat het Schouwburgplein een bovenstedelijke horecafunctie heeft met rondom veel woningen en dat het beleid ziet op het consolideren van de bestaande activiteiten door horeca.
9.2.
De rechtbank ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien, nu het (primair) aan verweerder is om te onderzoeken en beoordelen of [naam casino 1] en [naam casino 4] op relevante punten gelijk en vergelijkbaar zijn. De rechtbank ziet evenmin aanleiding voor het toepassen van een bestuurlijke lus, omdat, gelet op de aard van de gebreken, de wijze waarop deze moeten worden hersteld en de aard en vorm van een eventuele vervolgprocedure bij een nieuw voor eiser ongunstig besluit, niet valt in te zien dat eiser op die manier eerder uitsluitsel krijgt in zijn zaak dan als verweerder de opdracht wordt gegeven een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen, binnen een termijn van zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak. De rechtbank zal verweerder dan ook opdragen, met inachtneming van deze uitspraak, een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen, binnen voormelde termijn.
Griffierecht
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 360,- moet vergoeden.
Proceskosten
11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, veroordeelt zij verweerder in de door eiser in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 360,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.518,-
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.C.W. Feltz, rechter, in aanwezigheid van mr. D.J. Bes, griffier. Deze uitspraak is in het openbaar gedaan op 25 mei 2022.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
BIJLAGE
Wet op de kansspelen (Wok)
Op grond van artikel 30b, eerste lid, is het verboden, behoudens het in deze Titel bepaalde, zonder vergunning van de burgemeester een of meer kansspelautomaten aanwezig te hebben
a. op of aan de openbare weg;
b. op voor het publieke toegankelijke plaatsen;
c. in niet voor publiek toegankelijke inrichtingen:
Op grond van artikel 30d, eerste lid, kunnen aan de vergunning voorschriften en beperkingen verbonden worden, die zo nodig kunnen worden gewijzigd, aangevuld of ingetrokken. (..)
Op grond van artikel 30e, tweede lid, onder b, kan de vergunning voorts worden geweigerd: b. indien de vrees gewettigd is, dat het verlenen der vergunning ernstig gevaar zou opleveren voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid.
Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2012 (APV)
Op grond van artikel 1.4, eerste lid, kunnen aan een vergunning of ontheffing voorschriften en beperkingen worden verbonden. Deze voorschriften en beperkingen strekken slechts tot bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of ontheffing is vereist.
Op grond van artikel 2.39a, eerste lid, is het verboden zonder vergunning van de burgemeester een speelautomatenhal te vestigen of te exploiteren.
Op grond van artikel 2.39a, vijfde lid, onder sub e weigert de burgemeester de vergunning indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon – en leefsituatie in de omgeving van de speelautomatenhal of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig worden beïnvloed door de exploitatie van de speelautomatenhal.