Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 22/3241
uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 augustus 2022 in de zaak tussen
[verzoekster] , uit [plaats] , verzoekster,
gemachtigde: mr. C.A.H. van de Sanden,
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, verweerder,
gemachtigden: mr. I.M. van der Heijden en mr. M.A.A. Traousis.
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorlopige voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster tegen de beëindiging van de jaarlijkse subsidie.
1.1.
Met het bestreden besluit van 28 juni 2022 heeft verweerder besloten de subsidierelatie met [verzoekster] met ingang van 1 januari 2023 te beëindigen. Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
1.2.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 28 juli 2022 op zitting behandeld. Namens verzoekster hebben deelgenomen: de gemachtigde van verzoekster, vergezeld van [persoon 1] (voorzitter) en [persoon 2] (directeur).
Namens verweerder hebben deelgenomen: de gemachtigden van verweerder, vergezeld van [persoon 3] en [persoon 4] , werkzaam bij verweerder.
Achtergrondinformatie en totstandkoming van het besluit
2.1.
[verzoekster] is opgericht in augustus 1945 en was tot 2005 een zelfstandige stichting ter bevordering van het culturele leven in de gemeente Rotterdam. De stichting werd door de gemeente gefinancierd en had als taak de gemeente en plaatselijke kunstinstellingen te adviseren, subsidies te verstrekken aan instellingen en projecten, en daarnaast eigen initiatieven te ontplooien.
2.2.
Bij Instellingsbesluit van 7 juni 2005 is de Rotterdamse Raad voor Kunst en Cultuur (RRKC) opgericht als officieel adviesorgaan van de gemeente Rotterdam en is de Verordening Rotterdamse Raad voor Kunst en Cultuur (Verordening RRKC) vastgesteld. Uit de Verordening RRKC en de toelichting daarop blijkt dat de RRKC ten doel heeft om, door middel van advisering, debat en de bevordering van kwaliteitszorg, bij te dragen aan de voorbereiding en uitvoering van het Kunst- en Cultuurbeleid van de gemeente Rotterdam.
De RRKC wordt bij de uitvoering van zijn taken ondersteund door een bureau met adviseurs en een secretariaat. Dit ondersteunend bureau heeft een eigen stichting en bestuur.
Deze stichting is [verzoekster] , die voor de RRKC als werkgeversinstituut functioneert.
De medewerkers van het uitvoerend bureau van de RRKS zijn in dienst van [verzoekster] .
Het bestuur van [verzoekster] benoemt de secretaris en de overige medewerkers van de RRKC. Daarnaast faciliteert [verzoekster] de werkzaamheden van de RRKC op het punt van huisvesting, organisatie en activiteiten.
De verhouding tussen [verzoekster] en de gemeente is gebaseerd op toepasselijke subsidieregelingen.
Het beheren en verdelen van kunstensubsidies, een taak die [verzoekster] 60 jaar lang verzorgde, werd overgedragen aan de dienst Kunst en Cultuur van de gemeente Rotterdam.
2.3.
In 2021 heeft adviesbureau Rijnconsult (hierna: Rijnconsult) in opdracht van verweerder onderzoek gedaan naar de doelmatigheid en het functioneren van de RRKC.
De conclusies en bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in het evaluatierapport
“Uit de groef; evaluatie van de Rotterdamse Raad voor Kunst en Cultuur Gemeente Rotterdam” van 22 februari 2022 (evaluatierapport).
Mede naar aanleiding van dit evaluatierapport heeft verweerder op 31 mei 2022 besloten het Instellingsbesluit van 7 juni 2015 en de Verordening RRKC per 1 januari 2023 in te trekken en daarmee de RRKC met ingang van die datum op te heffen (hierna: het Intrekkings-besluit). [verzoekster] en de RRKC zijn op 31 mei 2022 van dit besluit op de hoogte gesteld.
2.4.
Bij brief van 31 mei 2022 heeft verweerder verzoekster in kennis gesteld van het voornemen om de subsidieverstrekking aan [verzoekster] per 1 januari 2023 te beëindigen.
Op 21 juni 2022 heeft verzoekster een schriftelijke zienswijze op dit voornemen ingediend. Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
2.5.
Verweerder heeft aan de beëindiging van de subsidieverstrekking aan verzoekster het volgende ten grondslag gelegd. Verweerder heeft geconcludeerd dat de huidige Rotterdamse adviseringsstructuur door de RRKC niet meer aansluit bij de ontwikkelingen en behoeften van de gemeente en de cultuursector. Gewijzigde inzichten hebben zo geleid tot het Intrekkingsbesluit van 31 mei 2022. Dit besluit heeft tot gevolg dat [verzoekster] vanaf
1 januari 2023 geen ondersteuningswerkzaamheden voor de RRKC meer zal verrichten.
Om die reden heeft verweerder besloten om de structurele subsidie die [verzoekster] voor deze activiteiten ontvangt met ingang van 1 januari 2023 te beëindigen. Verweerder heeft ter zitting nader toegelicht dat deze gewijzigde situatie zich verzet tegen voortzetting van de subsidieverlening aan [verzoekster] .
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Spoedeisend belang
3. De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekster een spoedeisend belang heeft bij de gevraagde voorziening. De beëindiging van de subsidieverstrekking per 1 januari 2023 betekent dat nu al de noodzakelijke stappen zullen moeten worden gezet om de arbeidscontracten van de medewerkers te beëindigen. Daarbij bestaat het risico dat medewerkers vroegtijdig zullen vertrekken, waardoor lopende projecten dreigen stil te komen liggen.
Inhoudelijke beoordeling
4. Het verzoek om voorlopige voorziening strekt tot schorsing van het bestreden besluit. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Juridisch kader
4.1.
Op grond van artikel 4:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geschiedt weigering van een subsidie die voor drie of meer achtereenvolgende jaren is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.
4.2.
Volgens vaste rechtspraak [1] komt een bestuursorgaan een grote mate van beleidsruimte toe bij het verlenen, verminderen of beëindigen van een subsidie. Dit betekent dat de rechter zich bij de beoordeling van een dergelijk besluit terughoudend dient op te stellen. De rechter beoordeelt of een weigering van subsidie in strijd is met een of meer door betrokkene ingeroepen algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Zo zal een dergelijk besluit zorgvuldig moeten zijn voorbereid en van een inzichtelijke motivering moeten worden voorzien, waarbij de relevante beoordelingscriteria zijn betrokken. Beoordeeld moet worden of het bestuursorgaan, met inachtneming van de hierboven genoemde beginselen, in redelijkheid, bij afweging van de betrokken belangen tot dat besluit heeft kunnen komen.
Het standpunt van verzoekster
4.3.
Verzoekster voert aan dat het bestreden besluit evident onrechtmatig is: het is onzorgvuldig voorbereid, het is in strijd met de vergewisplicht, het is ondeugdelijk gemotiveerd en het is onevenredig.
Het besluit is volledig gebaseerd op het evaluatierapport van Rijnconsult. Dit rapport is op ondeugdelijke wijze tot stand gekomen en inhoudelijk niet concludent. In dit rapport wordt een aantal niet uitgewerkte “scenario’s” geschetst die tot verbetering van de culturele advisering aan het gemeentebestuur dienen te leiden, maar het huidige scenario - namelijk de opheffing van de RRKC met als gevolg de volledig beëindiging van de subsidieverlening aan verzoekster - wordt door Rijnconsult niet genoemd.
Uit artikel 8 van Pro de Verordening RRKC volgt dat het aan de RRKC zelf en niet aan verweerder (met opdracht aan Rijnconsult) is om het functioneren van de RRKC te evalueren. Verweerder handelt daarom in strijd met de Verordening RRKC.
Verder getuigt het evaluatierapport van Rijnconsult van vooringenomenheid jegens de RRKC en lijkt er vooral te zijn toegeschreven naar het standpunt van verweerder. Er heeft geen zorgvuldige belangenafweging plaatsgevonden, de conclusies zijn niet deugdelijk onderbouwd en volgen niet logischerwijs uit de bevindingen in het rapport. Ook zijn niet alle taken van de RRKC in de evaluatie betrokken. Daarnaast heeft Rijnconsult bij de evaluatie van het rapport geen hoor en wederhoor toegepast.
Verzoekster vindt steun voor dit standpunt in het tegenrapport van Ovidius Advies van 16 juni 2022 en de schriftelijke verklaring van organisatie-strateeg [persoon 5] .
Door zich niet van de onvolkomenheden van het evaluatierapport te vergewissen handelt verweerder in strijd met de vergewisplicht van artikel 3:9 van Pro de Awb.
Bovendien heeft verweerder de conclusies van het rapport niet alleen omarmd, maar zelfs gekozen voor het niet door Rijnconsult aangedragen scenario om de decennialange (subsidie)relatie met verzoekster geheel te beëindigen. Daarmee is het bestreden besluit volgens verzoekster tevens in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, het verbod van willekeur en het evenredigheidsbeginsel. Het besluit heeft onevenredige gevolgen voor verzoekster en haar medewerkers. Het betekent ook het vergooien van jarenlange kennis en ervaring op het gebied van cultuur en cultuurbeleid.
Tot slot stelt verzoekster dat verweerder bij de stopzetting van de subsidie geen redelijke termijn in acht heeft genomen.
Het oordeel van de voorzieningenrechter
4.4.
De voorzieningenrechter stelt vast dat tussen [verzoekster] en verweerder sprake is van een subsidierelatie die enige jaren, in ieder geval meer dan drie jaar, heeft geduurd.
Niet is in geschil dat de subsidie aan [verzoekster] werd verstrekt voor haar activiteiten ter ondersteuning van de RRKC, zoals hiervoor bij 2.2. omschreven, en niet voor eventuele andere door [verzoekster] verrichte of te verrichten activiteiten. Verder is niet in geschil dat [verzoekster] financieel afhankelijk is van de exploitatiesubsidie van verweerder en dat [verzoekster] haar activiteiten, bestaande uit het ondersteunen van de RRKC, vanaf 1 januari 2023 dan ook zal moeten staken.
4.5.
Niet is in geschil dat tegen het Intrekkingsbesluit van 31 mei 2022 in het kader van de Awb geen bezwaar kan worden aangetekend. Dit betekent dat de voorzieningenrechter bij de beoordeling van het verzoek van [verzoekster] in de onderhavige procedure, waarin uitsluitend de beslissing tot beëindiging van de subsidierelatie met [verzoekster] aan de orde is, niet toekomt aan de beslissing van verweerder om de RRKC op te heffen en de motivering daarvan.
Hierbij is van belang dat verweerder de vrijheid heeft in deze een eigen beleidskeuze te maken. Dat dit een politieke keuze is, doet daaraan niet af.
De voorzieningenrechter gaat dan ook voorbij aan de stellingen van verzoekster met betrekking tot het evaluatierapport van Rijnconsult, nu verweerder - ook los van dit rapport - bevoegd was het Instellingsbesluit en de Verordening RRKC in te trekken en daarmee de RRKC op te heffen. De voorzieningenrechter is verder van oordeel dat in de relatie tussen verweerder en de RRKC (als adviesorgaan) de door [verzoekster] aangevoerde beginselen van behoorlijk bestuur geen rol spelen, nu deze beginselen dienen ter bescherming van burgers in hun relatie met bestuursorganen.
4.6.
Door de opheffing van de RRKC per 1 januari 2023 komt met ingang van die datum ook een einde aan de ondersteunende taken die [verzoekster] voor de RRKC verricht en waarvoor zij thans de (exploitatie)subsidie ontvangt van verweerder.
Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat het Intrekkingsbesluit de aanleiding is geweest om de subsidieverstrekking aan [verzoekster] met ingang van diezelfde datum te beëindigen en dat op die grond sprake is van gewijzigde inzichten en omstandigheden, zoals bedoeld in artikel 4:51 van Pro de Awb. Deze gewijzigde inzichten verzetten zich tegen voortzetting van de subsidie aan [verzoekster] .
Met verweerder is de voorzieningenrechter van oordeel dat op grond van de opheffing van de RRKC per 1 januari 2023 sprake is van een gewijzigde situatie en dat als gevolg daarvan verweerder in beginsel bevoegd is om op grond van artikel 4:51 van Pro de Awb de subsidieverstrekking aan verzoekster met ingang van 1 januari 2023 te beëindigen.
4.7.
De voorzieningenrechter is niet gebleken dat [verzoekster] nog andere, zelfstandige subsidiewaardige activiteiten verricht die niet aan de RRKC zijn gelieerd. De verwijzing van verzoekster naar artikel 2 van Pro haar statuten maakt dit niet anders. Het betreft hier een algemene bepaling die in het algemeen in statuten wordt opgenomen. Het staat verzoekster uiteraard vrij om op basis van haar statuten een nieuwe subsidieaanvraag te doen.
4.8
Ter zitting heeft verzoekster toegelicht dat de beëindiging van de subsidie een rechtstreeks gevolg is van het evaluatierapport van Rijnconsult dat ten grondslag ligt aan de opheffing van de RRKC en dat dit evaluatierapport niet deskundig, onzorgvuldig, onbetrouwbaar en niet professioneel onafhankelijk is opgemaakt. Het besluit tot opheffing van de RRKC is dan ook evident onrechtmatig, aldus verzoekster.
4.9.
De voorzieningenrechter kan verzoekster in dit standpunt niet volgen. Niet in geschil is dat de procedure die thans voorligt niet ziet op het besluit tot opheffing van de RRKC, maar alleen betrekking heeft op het besluit tot beëindiging van de subsidie aan [verzoekster] . Gelet op hetgeen hiervoor onder 4.5 en 4.6 is overwogen, is de beëindiging van de subsidie aan verzoekster gelegen in de opheffing van de RRKC. De opheffing van de RRKC maakt dat sprake is van een gewijzigde situatie in de relatie tussen verweerder en verzoekster. Deze gewijzigde situatie verzet zich tegen de voortzetting van de subsidie aan verzoekster, zoals door verweerder nader is toegelicht.
Dat het Intrekkingsbesluit is gebaseerd op het evaluatierapport van Rijnconsult en dat dit rapport niet deskundig, onzorgvuldig, onbetrouwbaar en niet professioneel onafhankelijk is opgemaakt, zoals verzoekster stelt, is daarbij niet van belang. De voorzieningenrechter komt bij de beoordeling in de onderhavige procedure immers niet toe aan de toetsing van dit rapport. Ook mocht verweerder ten aanzien van het Intrekkingsbesluit een eigen beleidskeuze maken. Dit is een politieke keuze, waarin de voorzieningenrechter niet treedt.
4.10.
Wel dient de voorzieningenrechter te beoordelen of verweerder aan verzoekster een passende termijn heeft geboden om zich voor te bereiden op de beëindiging van de subsidieregeling per 1 januari 2023.
Redelijke termijn
4.11.
Verzoekster heeft, gerekend vanaf de datum van het voornemen, zeven maanden de tijd gekregen om haar lopende (financiële) verplichtingen op een zorgvuldige wijze af te wikkelen. Daarmee heeft verweerder in voldoende mate rekening gehouden met de door [verzoekster] gestelde opzegtermijn van vier maanden voor het beëindigen van de arbeidsovereenkomsten met de medewerkers van verzoekster. Ook biedt deze termijn verzoekster voldoende gelegenheid om nog lopende projecten zo goed mogelijk af te ronden.
4.12.
Dat het bestreden besluit tot gevolg heeft dat (sommige) werknemers voortijdig zullen vertrekken betekent nog niet dat lopende projecten niet in 2022 kunnen worden afgerond. Daarbij komt dat verweerder ter zitting heeft toegezegd dat [verzoekster] deze projecten niet hoeft af te ronden. Ook heeft verweerder toegezegd dat, mocht het verzoekster onverhoopt niet lukken om binnen de termijn van zeven maanden haar huidige financiële verplichtingen af te wikkelen, zij niet zal worden belast met de resterende kosten. Verweerder heeft [verzoekster] gewezen op de mogelijkheid om voor de periode na 1 januari 2023 een (incidentele) subsidie voor de vergoeding van frictiekosten aan te vragen, als dat nodig is.
4.13
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder een redelijke termijn voor de beëindiging van de subsidierelatie in acht heeft genomen en dat binnen die termijn [verzoekster] haar huidige financiële verplichtingen moet kunnen afwikkelen. Ook heeft verweerder voldoende waarborgen gegeven dat [verzoekster] niet zal worden belast met resterende kosten na 1 januari 2023. Uit het vorenstaande volgt dat verweerder voldoende zorgvuldig heeft gehandeld.
Conclusie en gevolgen
5. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Dit betekent dat verweerders besluit om de subsidieverstrekking aan verzoekster met ingang van 1 januari 2023 te beëindigen niet zal worden geschorst. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Rutten, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van M.G. den Ambtman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 augustus 2022.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: