ECLI:NL:RBROT:2022:9510

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummers: ROT 21/2523, 21/2524, 21/2536, 21/3896, 21/4093, 21/4094, 21/4095

uitspraak van de meervoudige kamer van 10 november 2022 in de zaken tussen

[eiseres 1] , te [plaats] , eiseres,

[eiseres 2] , te [plaats] , eiseres,

[eiseres 3] , te [plaats] , eiseres, (gezamenlijk: de slachterijen)

(gemachtigde: mr. E. Dans),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,

(gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van de slachterijen tegen in totaal acht boetes die door verweerder zijn opgelegd voor overtredingen die verband houden met de categorie dierlijke bijproducten waarin bepaalde kuikenlooppoten zijn ingedeeld.

1.2.

Bij besluiten van 18 september 2020, 13 november 2020 (3 besluiten), 20 november 2020 (2 besluiten), 11 december 2020 en 12 maart 2021 heeft verweerder boetes opgelegd van € 5.000,- of € 10.000,-.

1.3.

Met de bestreden besluiten van 31 maart 2021, 2 april 2021, 14 april 2021, 3 juni 2021, 16 juni 2021 en 17 juni 2021 (2 besluiten) heeft verweerder de bezwaren van de slachterijen tegen de boetebesluiten ongegrond verklaard.

1.4.

De rechtbank heeft de beroepen op 6 oktober 2022 op zitting behandeld. De slachterijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde, bijgestaan door [naam] en [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] en [naam] .

Totstandkoming van het besluit

2. Het gaat in deze beroepen met name om de vraag in welke categorie dierlijke bijproducten de looppoten (het onderste deel van de poten) van geslachte kuikens moeten worden ingedeeld als deze voetzoollaesiescore 2 hebben.

2.1.

In Verordening 1069/2009^[1]worden dierlijke bijproducten ingedeeld in drie categorieën, gebaseerd op het risico voor de volks- en diergezondheid. Categorie 1-materiaal heeft het hoogste risico (bijvoorbeeld een kadaver van een koe besmet met BSE), dan volgt categorie 2-materiaal (bijvoorbeeld de inhoud van het maagdarmkanaal of bedorven vlees) en categorie 3-materiaal heeft het laagste risico (bijvoorbeeld veren of bepaalde etensresten). In tegenstelling tot categorie 1- of 2-materiaal, mag categorie 3-materiaal onder meer worden verwerkt in voer voor dieren. In Verordening 142/2011^[2]zijn nadere regels gesteld ten aanzien van de drie categorieën dierlijke bijproducten, waaronder voorschriften voor verzameling, vervoer, identificatie en traceerbaarheid in Bijlage VIII.

2.2.

Geslachte kuikens kunnen voetzoollaesies hebben. Dit zijn aantastingen van de huid van de voetzool, een vorm van contactdermatitis, meestal veroorzaakt door nat en plakkerig strooisel in de stal. Bij controles in het kader van dierenwelzijn wordt in de stal of op het slachthuis beoordeeld in welke mate voetzoollaesies voorkomen in een koppel kuikens. Daarbij krijgt elke poot een score, zoals beschreven in artikel 7b.5 van de Regeling houders van dieren. Zijn er geen voetzoollaesies (geen of een zeer kleine verkleuring zichtbaar) dan krijgt een poot score 0. Bij matige voetzoollaesies (verkleuring maar geen diepe aantasting aanwezig) wordt score 1 gegeven. Een poot krijgt score 2 als sprake is van ernstige voetzoollaesies (aantasting van de opperhuid en onderhuidse ontsteking).

3. Verweerder heeft zijn boetebesluiten gebaseerd op acht rapporten van bevindingen die door toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) zijn opgemaakt. In de rapporten schrijven de toezichthouders dat looppoten met voetzoollaesiescore 2 categorie 2-materiaal zijn en dat zij zagen dat de slachterijen deze looppoten (na vermaling) verzamelden in bakken bestemd voor (en soms ook met) categorie 3-materiaal. De toezichthouders hebben de slachterijen van hun bevindingen op de hoogte gebracht waarna in de meeste gevallen de bakken met looppoten met voetzoollaesiescore 2 alsnog werden afgewaardeerd naar categorie 2-materiaal. In de rapporten in ROT 21/4094 en ROT 21/4095 hebben de toezichthouders echter beschreven dat de bakken met deze looppoten niet werden afgewaardeerd maar als categorie 3-materiaal werden verzonden naar een verwerkingsbedrijf dat alleen voor de verwerking van categorie 3-materiaal een vergunning heeft.

3.1.

Op grond van de rapporten van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat alle slachterijen het volgende beboetbare feit hebben gepleegd:

“De exploitant zag er niet op toe dat dierlijke bijproducten voldeden aan de eisen inzake identificatie van bijlage VIII van de Verordening 142/2011. De exploitant heeft niet alle nodige maatregelen getroffen om ervoor te zorgen dat dierlijke bijproducten tijdens het verzamelen op de plaats van oorsprong gescheiden en identificeerbaar blijven.”

Volgens verweerder hebben de slachterijen daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 3.3, eerste lid, onder b, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 17, eerste lid, en Bijlage VIII, Hoofdstuk II, punt 1, onder a, van Verordening 142/2011, gelet op artikel 21, eerste lid, van Verordening 1069/2009.

3.2.

Daarnaast heeft verweerder in ROT 21/4094 en ROT 21/4095 vastgesteld dat [eiseres 3] ook het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:

“Categorie 2-materiaal werd aan het voorgeschreven gebruik of de voorgeschreven verwijdering onttrokken.”

Volgens verweerder heeft [eiseres 3] daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 3.3, eerste lid, onder a, van de Regeling dierlijke producten en gelezen in samenhang met artikel 13 van Verordening 1069/2009.

Beoordeling door de rechtbank

4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat de slachterijen de beboetbare feiten hebben gepleegd en of verweerder de slachterijen daarvoor terecht de boetes heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden.

5. De rechtbank komt tot het oordeel dat de beroepen gegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

6. De slachterijen voeren aan dat zij geen overtreding(en) hebben begaan. De looppoten met voetzoollaesiescore 2 zijn door de slachterijen terecht aangemerkt als categorie 3-materiaal, primair omdat ze onder artikel 10, aanhef en onder b, sub iii, van Verordening 1069/2009 vallen, ongeacht of de poten voetzoollaesies hebben. De lezing van verweerder dat sub iii alleen betrekking heeft op dieren die op TSE’s worden getest is onjuist. Bovendien stelt verweerder ten onrechte dat, als de looppoten wel vallen onder sub iii, er ook moet zijn voldaan aan de voorwaarde van sub i, namelijk dat geen sprake mag zijn van ziektesymptomen. In artikel 10, onder b, zijn in sub i tot en met sub v vijf verschillende soorten bijproducten genoemd die als categorie 3-materiaal ingedeeld kunnen worden en daarbij gaat het om een alternatieve opsomming. Daarnaast gaat verweerder er ten onrechte van uit dat bij looppoten die niet bestemd zijn voor menselijke consumptie een post mortem keuring moet plaatsvinden. Subsidiair stellen de slachterijen dat de looppoten ook bij toetsing aan sub i in categorie 3 ingedeeld hadden mogen worden omdat door verweerder niet is aangetoond dat looppoten met voetzoollaesies symptomen van op mens of dier overdraagbare ziekten vertonen. De enkele mogelijke aanwezigheid van bacteriën is geen symptoom van een overdraagbare ziekte, aldus de slachterijen.

6.1.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de looppoten met voetzoollaesiescore 2 geen categorie 3-materiaal zijn omdat ze niet voldoen aan artikel 10, onder b, sub i, van Verordening 1069/2009. De looppoten zijn namelijk niet post mortem gekeurd en vertonen symptomen van een overdraagbare ziekte. In het bestreden besluit stelt verweerder dat looppoten weliswaar specifiek worden benoemd in artikel 10, onder b, sub iii, van Verordening 1069/2009, maar dat dit niet wegneemt dat ook aan onderdeel b, sub i, van dat artikel moet zijn voldaan, wil sprake zijn van categorie 3-materiaal. Dit standpunt heeft verweerder al enkele jaren ingenomen, zoals onder meer volgt uit een brief van de NVWA van 17 oktober 2019 gericht aan Nepluvi. In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder zijn standpunt echter gewijzigd. Nu stelt verweerder dat de looppoten van kuikens in geen geval onder artikel 10, onder b, sub iii, van Verordening 1069/2009 vallen omdat pluimvee niet behoort tot de groep dieren die op TSE’s getest worden.

6.2.

In artikel 8, 9 en 10 van Verordening 1069/2009 is geregeld welke dierlijke bijproducten respectievelijk categorie 1-, categorie 2- en categorie 3-materiaal zijn. Vast staat dat de looppoten van pluimvee geen categorie 1-materiaal zijn. Als de looppoten niet vallen onder artikel 10 moeten ze gelet op artikel 9, aanhef en onder h, worden aangemerkt als categorie 2-materiaal. Voor de vraag of de looppoten categorie 3-materiaal zijn is alleen onderdeel b van artikel 10 relevant; in dit onderdeel en de aanhef van artikel 10 staat het volgende:

Categorie 3-materiaal omvat de volgende dierlijke bijproducten:

b) karkassen en de volgende delen van hetzij dieren die in een slachthuis zijn geslacht en na een keuring vóór het slachten geschikt zijn verklaard om voor menselijke consumptie te worden geslacht, hetzij karkassen en de volgende delen van wild dat overeenkomstig de communautaire wetgeving voor menselijke consumptie is gedood:

i) karkassen en delen van dieren die overeenkomstig de communautaire wetgeving voor menselijke consumptie ongeschikt zijn verklaard, maar die geen symptomen van op mens of dier overdraagbare ziekten vertoonden;

ii) koppen van pluimvee;

iii) huiden, met inbegrip van afgesneden en gesplitste stukken huid, horens en onderpoten, met inbegrip van kootbeentjes, beentjes van handpalmen en polsen, voetwortel- en middelvoetsbeentjes, van:

- andere diersoorten dan herkauwers die op TSE’s moeten worden getest; alsmede

- herkauwers die met negatief resultaat zijn getest overeenkomstig artikel 6, lid 1, van Verordening (EG) nr. 999/2001;

iv) varkenshaar;

v) veren;

6.3.

Niet in geschil is dat de looppoten afkomstig zijn van kuikens die vóór het slachten, dus bij de AM-keuring (dat begrip wordt in de Engelse en Franse taalversie van artikel 10, onder b, ook gebruikt), geschikt zijn verklaard om voor menselijke consumptie te worden geslacht. Vast staat dus dat aan de aanhef van onderdeel b van artikel 10 is voldaan. Dit is ook niet in geschil. Verder stelt de rechtbank vast dat het hier gaat om looppoten die niet voor menselijke consumptie zijn bestemd.

6.4.

Looppoten zijn het onderste deel van de poten van pluimvee en zijn dus onderpoten. In artikel 10, onder b, sub iii, van Verordening 1069/2009 worden onderpoten genoemd. De huidige lezing van verweerder van dit artikelonderdeel is naar het oordeel van de rechtbank onjuist. Het eerste streepje van sub iii kan niet anders worden gelezen dan dat het testen op TSE’s slaat op ‘herkauwers’ en niet op ‘andere diersoorten’; herkauwers die op TSE’s moeten worden getest zijn uitgesloten, andere diersoorten niet. Dit sluit ook aan bij het tweede streepje van sub iii waaruit volgt dat herkauwers met een negatief resultaat niet zijn uitgesloten. Als de huidige lezing van verweerder zou worden gevolgd dan zou dit betekenen dat voor de andere diersoorten dan herkauwers alleen van belang is dat ze op TSE’s moeten worden getest, zonder dat de uitslag van die test van belang is. Dat kan niet de bedoeling zijn. De rechtbank ziet ook bevestiging van haar oordeel in de Engelse taalversie van dit artikelonderdeel, nu daarin bij het eerste streepje staat:
“animals, other than ruminants requiring TSE testing, and”. Ook daaruit volgt dus dat het testen op TSE’s ziet op de herkauwers. In artikel 10, onder b, sub iii, van Verordening 1069/2009 zijn dus benoemd de huiden, horens en onderpoten van herkauwers die op TSE’s moeten worden getest en daarbij negatief zijn getest, en van andere diersoorten. Looppoten van pluimvee vallen dus onder artikel 10, onder b, sub iii, van Verordening 1069/2009.

6.5.

Nu de rechtbank indringend toetst of terecht is vastgesteld dat de slachterijen de overtreding hebben begaan, ziet de rechtbank aanleiding om ook in te gaan op het in de bestreden besluiten door verweerder ingenomen (maar hangende beroep verlaten) standpunt dat, als looppoten vallen onder artikel 10, onder b, sub iii, van Verordening 1069/2009, dit niet wegneemt dat ook aan onderdeel b, sub i, van dat artikel moet zijn voldaan. Uit de tekst van artikel 10, onder b, kan naar het oordeel van de rechtbank niet anders worden afgeleid dan dat sub i tot en met sub v onderscheiden delen zijn en het een alternatieve opsomming betreft. Uit de tekst noch uit de opbouw van artikel 10, onder b, volgt dat voor onderdelen sub ii tot en met sub v cumulatief geldt dat ook aan sub i moet zijn voldaan. Dit zou anders zijn als de tekst van sub i was opgenomen in de aanhef van artikel 10, onder b, maar dat is niet het geval. Uit de tekst kan dus niet worden afgeleid dat voor looppoten die niet voor menselijke consumptie bestemd ook geldt dat ze geen ziektesymptomen mogen vertonen en een PM-keuring hebben ondergaan, zoals in sub i is opgenomen.

6.6.

Verweerder heeft zich in de bestreden besluiten op het standpunt gesteld dat dit echter niet de bedoeling van de Uniewetgever kan zijn geweest omdat die een hoog niveau van bescherming van de volks- en diergezondheid nastreeft. De rechtbank ziet op zichzelf evenwel geen direct conflict met het doel van Verordening 1069/2009 als ook looppoten met ziektesymptomen (los van de vraag of daarvan sprake is bij voetzoollaesiescore 2) als categorie 3-materiaal worden aangemerkt. Zoals volgt uit de preambule van Verordening 1069/2009^[3]is het een gegeven dat dierlijke bijproducten een risico vormen voor de volks- en diergezondheid en gaat het erom dat dit risico adequaat wordt beheerst en bij de verwerking van dierlijke bijproducten tot een minimum wordt beperkt. De slachterijen wijzen er terecht op dat ter uitvoering van deze verordening in Verordening 142/2011 voor dit doel nadere voorschriften zijn opgenomen voor het gebruik en de verwijdering van dierlijke bijproducten.^[4]Voor de vraag in welke mate er een risico is voor de dier- of volksgezondheid is dus ook van belang welke verwerking de Uniewetgever toestaat van een bepaald dierlijk bijproduct. En uit Verordening 1069/2009 en Verordening 142/2011 volgt dat de Uniewetgever daarin ook onderscheid maakt tussen soorten dierlijke bijproducten binnen een bepaalde categorie. In het bijzonder valt dan op dat in artikel 35 van Verordening 1069/2009 een onderscheid wordt gemaakt voor categorie 3-materiaal in diervoeder voor gezelschapsdieren; rauw voeder mag uitsluitend worden gemaakt van materiaal als bedoeld in artikel 10, onder a en onder b, sub i en ii, terwijl verwerkt voeder mag worden gemaakt van al het materiaal genoemd in artikel 10, onder a tot en met m, van Verordening 1069/2009. Uit Bijlage XIII, hoofdstuk II, van Verordening 142/2011 volgt dat die verwerking onder meer bestaat uit een warmtebehandeling van tenminste 90 °C. Allereerst ziet de rechtbank in artikel 35 van Verordening 1069/2009 bevestiging dat de Uniewetgever wel degelijk heeft bedoeld een onderscheid te maken tussen de bijproducten bedoeld onder sub i en die onder sub iii van artikel 10, onder b, van Verordening 1069/2009. Daarnaast volgt uit artikel 35 van Verordening 1069/2009 en Bijlage XIII, hoofdstuk II, van Verordening 142/2011 dat het door verweerder gestelde risico voor de volks- of diergezondheid (grotendeels) wordt ondervangen nu looppoten altijd moeten worden verwerkt en een warmtebehandeling moeten ondergaan (in tegenstelling tot de bijproducten genoemd onder artikel 10, onder b, sub i). Voor zover verweerder doelt op risico’s bij diervoeder voor landbouwhuisdieren is van belang dat de categorie 3 bijproducten die daarvoor worden gebruikt ook altijd een verwerking moeten ondergaan zoals volgt uit artikel 31 van Verordening 1069/2009. Daarmee lijken de risico’s die kleven aan het gebruik in diervoeder van looppoten die ziektesymptomen vertonen tot een minimum beperkt. Verweerder heeft op dit punt ook alleen gesteld en toegelicht dat looppoten met voetzoollaesiescore 2 een risico zijn voor de volks- en diergezondheid, maar niet nader onderbouwd dat dit risico ook na de toegestane verwerkingsmethoden onvoldoende wordt beperkt. Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank niet in dat haar lezing van artikel 10, onder b, sub iii, namelijk dat alle looppoten (ook met ziektesymptomen) daaronder vallen, in strijd zou zijn met de bedoeling van de Uniewetgever.

7. De rechtbank concludeert dat looppoten van kuikens moeten worden aangemerkt als categorie 3-materiaal, ook als ze symptomen van op mens of dier overdraagbare ziekten vertonen, omdat looppoten vallen onder artikel 10, onder b, sub iii, van Verordening 1069/2009. Gelet op deze conclusie is er geen reden meer om in te gaan op de vraag of looppoten met voetzoollaesiescore 2 symptomen van op mens of dier overdraagbare ziekte vertonen. Ook behoeft geen bespreking meer of in een aantal zaken terecht is vastgesteld dat de looppoten voetzoollaesiescore 2 hadden.

8. De slachterijen hebben in deze zaken de looppoten (met voetzoollaesies) geïdentificeerd als categorie 3-materiaal en dus niet in strijd met Verordening 1069/2009 gehandeld. Het beboetbare feit genoemd onder 4.1 hebben de slachterijen dus niet begaan en [eiseres 3] heeft ook het beboetbaar feit onder 4.2 dus niet begaan. Dit betekent dat verweerder niet bevoegd was de boetes op te leggen.

Conclusie en gevolgen

9. De beroepen zijn dus gegrond en de rechtbank vernietigt de bestreden besluiten. De rechtbank voorziet zelf in de zaken en herroept de primaire besluiten. Dit betekent dat de boetes vervallen.

10. Omdat de beroepen gegrond zijn moet verweerder het griffierecht aan de slachterijen vergoeden. Het door [eiseres 1] in ROT 21/2523 betaalde griffierecht bedraagt € 360,-. [eiseres 2] heeft in totaal € 720,- aan griffierecht betaald in haar drie beroepen (€ 360,- in ROT 21/2524 en € 360,- in ROT 21/3896, in ROT 21/2536 was geen griffierecht verschuldigd). [eiseres 3] heeft in de beroepen ROT 21/4093, ROT 21/4094 en ROT 21/4095 een griffierecht van € 360,- betaald, dus in totaal 1.080,-.

11. Ook krijgen de slachterijen een vergoeding van hun proceskosten. Deze vergoeding wordt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vastgesteld. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen de slachterijen een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 541,-. In alle zaken is door de gemachtigde een bezwaarschrift ingediend en heeft er geen hoorzitting plaatsgevonden. De inhoud van de bezwaarschriften was nagenoeg gelijk. De beslissingen op bezwaar zijn in alle zaken nagenoeg gelijkluidend en zijn in een tijdsbestek van tweeëneenhalve maand genomen. Omdat het in al deze zaken gaat over een en hetzelfde juridische geschilpunt (de uitleg van de regelgeving) kan naar het oordeel van de rechtbank worden aangenomen dat verweerder, ondanks dit tijdsbestek, deze zaken gelijktijdig heeft behandeld (zie ook ECLI:NL:HR:2017:439). In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 759,-. In alle beroepen heeft de gemachtigde het beroepschrift ingediend en is hij verschenen ter zitting. De beroepen zijn door de rechtbank gelijktijdig op zitting behandeld en de werkzaamheden van de gemachtigde zijn (blijkens de inhoud van de beroepschriften en het verhandelde ter zitting) in alle beroepen ook nagenoeg identiek geweest. De rechtbank merkt daarom alle bezwaren en alle beroepen per fase aan als samenhangende zaken. Dit betekent dat in alle bezwaren en in alle beroepen samen per fase slechts één keer de proceshandelingen worden vergoed, maar omdat sprake is van meer dan vier zaken wordt op grond van onderdeel C van de Bijlage bij het Bpb wegingsfactor 1,5 toegepast. De te vergoeden proceskosten in alle bezwaren en beroepen bedragen dan in totaal € 3.088,50 (in bezwaar 1 punt x 1,5 x € 541,- en in beroep 2 punten x 1,5 x € 759,-).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt de bestreden besluiten;
herroept de primaire besluiten;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 360,- aan [eiseres 1] moet vergoeden;
bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 720,- aan [eiseres 2] moet vergoeden;
bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 1.080,- aan [eiseres 3] moet vergoeden;
veroordeelt verweerder tot betaling van € 3.088,50 aan proceskosten van de slachterijen.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, voorzitter, mr. A.S. Flikweert en mr. S.M. Dielemans-Goossens, leden, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 november 2022.

griffier voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.