Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 21/2488, ROT 21/4267 en 22/56
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 januari 2023 in de zaken tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres,
(gemachtigde: mr. M.A. Vles),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. E.M.M. Scheffer).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen drie boetes voor overtredingen van de Wet dieren. Met de primaire besluiten van 2 oktober 2020, van 15 januari 2021 en van 9 juli 2021 heeft verweerder eiseres de boetes opgelegd.
1.1.
Met de bestreden besluiten van 9 april 2021, 28 juni 2021 en 30 november 2021 op de bezwaren van eiseres heeft verweerder de boetes gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 1 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, bijgestaan door [naam], controller bij eiseres, en de gemachtigde van verweerder, bijgestaan door [naam], toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Totstandkoming van de besluiten
2.1.
Eiseres houdt zich bezig met de verwerking en verkoop van eiproducten. Eieren worden machinaal gebroken, gefilterd, gekoeld en gepasteuriseerd en de eiproducten (bijv. vloeibaar eigeel en eiwitpoeder) worden geleverd aan bedrijven die ze verwerken in levensmiddelen (bijv. industriële bakkerijen en de aardappelverwerkende industrie). De overgebleven eierschalen worden in een schalendroger door indirecte verhitting gedroogd en vergruisd en dan door eiseres geleverd aan bedrijven voor gebruik in veevoeder of als kalkbron in de landbouw. Deze boetezaken gaan over de eierschalen. Verweerder verwijt eiseres dat zij niet heeft voldaan aan de eisen die gelden voor de verwerkingsmethode van eierschalen, dat bij het vervoer van de eierschalen de handelsdocumenten niet alle vereiste informatie bevatten en dat bij de verwerking en opslag van de eierschalen versleping naar levensmiddelen niet werd voorkomen.
2.2.
De eierschalen zijn dierlijke bijproducten. In Verordening 1069/2009 [1] worden dierlijke bijproducten ingedeeld in drie categorieën, gebaseerd op het risico voor de volks- en diergezondheid. Categorie 1-materiaal heeft het hoogste risico (bijvoorbeeld een kadaver van een koe besmet met BSE) en categorie 3-materiaal heeft het laagste risico (bijvoorbeeld veren of bepaalde etensresten). In Verordening 142/2011 [2] zijn nadere regels gesteld ten aanzien van de drie categorieën dierlijke bijproducten. In beide verordeningen staan voorschriften over onder meer de hantering en de wijze van verzameling van dierlijke bijproducten, de traceerbaarheid ervan bij vervoer en de toegestane verwerkingsmethoden per soort dierlijk bijproduct.
2.3.
In drie rapporten van bevindingen [3] die zijn opgesteld door toezichthouders van de NVWA is beschreven wat er is geconstateerd bij controles bij het bedrijf van eiseres. Door de toezichthouders zijn onder meer de bij het vervoer van de dierlijke bijproducten gebruikte handelsdocumenten gecontroleerd, is de validatie en het gebruik van de verwerkingsmethode van de dierlijke bijproducten onderzocht en is het productieproces bij eiseres bekeken (op onder meer het scheiden van dierlijke bijproducten en producten voor humane consumptie).
3.1.
Verweerder verwijt eiseres in ROT 21/2488 (boetezaak 202001720) dat zij het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
“Dierlijke bijproducten en/of afgeleide producten gingen tijdens het vervoer niet vergezeld van een handelsdocument of een gezondheidscertificaat waarop de vereiste informatie was opgenomen. Hierdoor was tracering niet mogelijk.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 3.3, eerste lid, onder a, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 21, derde lid, van Verordening 1069/2009.
Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 2.500,-. Dit is het standaardboetebedrag dat daarvoor geldt op grond van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren.
3.2.
Verweerder verwijt in ROT 21/4267 (boetezaak 202002608) eiseres dat zij de volgende drie beboetbare feiten heeft gepleegd:
3.2.1.
Feit 1: “De exploitant zag er niet op toe dat dierlijke bijproducten en afgeleide producten tijdens het vervoer vergezeld gingen van handelsdocumenten waarop de vereiste informatie was opgenomen. Dit is in strijd met artikel 17, eerste lid onder b en Bijlage VIII, Hoofdstuk III, punt 4 van Verordening 142/2011.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 3.3, eerste lid, onder b, van de Regeling dierlijke producten.
3.2.2.
Feit 2: “De exploitant zag er niet op toe dat de eisen ten aanzien van de standaardverwerkingsmethoden als beschreven in hoofdstuk III werden nageleefd. Na validatie, teneinde te voldoen aan de vereiste afwezigheid van Clostridium perfringens, zijn onvoldoende gegevens geregistreerd om het functioneren van het bedrijf te kunnen controleren.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 3.3, eerste lid, onder b, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 9, aanhef, en onder b, en Bijlage IV, Hoofdstuk III, onderdeel G, punten 1, 2 en 3, van Verordening 142/2011.
3.2.3.
Feit 3: “De exploitant zag er niet op toe dat de eisen ten aanzien van de standaardverwerkingsmethoden als beschreven in hoofdstuk III werden nageleefd. De exploitant week af van de voor de validatie aangevraagde parameter.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 3.3, eerste lid, onder b, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 9, aanhef, en onder b, en Bijlage IV, Hoofdstuk III, onderdeel G, punten 1, 2 en 3., van Verordening 142/2011.
3.2.4.
Het standaard boetebedrag dat op grond van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren geldt voor feit 1 is € 2.500,- en voor feit 2 of 3 € 5.000,-. Vanwege samenhang tussen feit 2 en feit 3 heeft verweerder volstaan met één boete voor beide feiten. Het totale bedrag van de boete is € 7.500,-.
3.3.
In ROT 22/56 (boetezaak 202100605) stelt verweerder dat eiseres de volgende twee beboetbare feiten heeft gepleegd:
3.3.1.
Feit 1: “De behandeling, verwerking of opslag van dierlijke bijproducten was niet zodanig dat versleping werd voorkomen.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 3.3, eerste lid, onder a, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 26, eerste lid, van Verordening 1069/2009.
3.3.2.
Feit 2: “De exploitant zag er niet op toe dat dierlijke bijproducten en afgeleide producten tijdens het vervoer vergezeld gingen van een handelsdocument waarop de vereiste informatie was opgenomen. Dit is in strijd met artikel 17, eerste lid onder b en Bijlage VIII, Hoofdstuk III, punt 4 en punt 6 van Verordening 142/2011.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 3.3, eerste lid, onder b, van de Regeling dierlijke producten.
3.3.3.
Het standaard boetebedrag dat op grond van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren geldt voor beide feiten is € 2.500,-. Verweerder heeft een boete opgelegd van in totaal € 5.000,-.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de beboetbare feiten heeft gepleegd en of verweerder eiseres daarvoor terecht boetes heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat de beroepen ongegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Toezicht door de NVWA
6. Eiseres voert aan dat het Centraal Orgaan voor Kwaliteitsaangelegenheden in de Zuivel (COKZ) toezicht houdt op de activiteiten van eiseres. Eiseres produceert geen dierlijke bijproducten, de eierschalen zijn een reststroom in haar productieproces. Daarom mocht eiseres erop vertrouwen dat niet de NVWA maar het COKZ bevoegd was toezicht te houden, aldus eiseres.
6.1.
De toezichthouders van het COKZ zijn belast met toezicht op de naleving van de bij of krachtens de Warenwet gestelde regels [4] en de directeur van het COKZ is bevoegd inrichtingen te erkennen waar rauwe melk, zuivel, eieren of eiproducten worden geproduceerd [5] . Het COKZ houdt dus toezicht op de naleving van voorschriften door eiseres voor wat betreft haar productie van eierproducten. De toezichthouders van de NVWA zijn aangewezen om toezicht te houden op naleving van bij of krachtens de Wet dieren gestelde regels [6] , waaronder voorschriften voor dierlijke bijproducten in Verordening 1069/2009 en Verordening 142/2011. [7] De NVWA is dus bevoegd toezicht te houden op (onder meer) de verwerking van dierlijke bijproducten zoals eierschalen. Ter zitting heeft eiseres ook erkend dat die bevoegdheid van de NVWA uit de regelgeving volgt. Naar het oordeel van de rechtbank kon eiseres er niet gerechtvaardigd op vertrouwen dat zij alleen onder het toezicht van het COKZ stond. Uit de wet volgt dit immers niet. Anders dan eiseres stelt is de wijze waarop de dierlijke bijproducten ontstaan op dit punt ook niet relevant, het gaat erom wat een inrichting met de dierlijke bijproducten doet. Weliswaar zijn de eierschalen bij eiseres een reststroom van de productie van levensmiddelen, maar eiseres gaat vervolgens over tot verwerking van die eierschalen als niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten, en toezicht op die verwerking is voorbehouden aan de NVWA.
Handelsdocumenten
7. Eiseres voert in alle beroepen over de handelsdocumenten aan dat alle vereiste informatie bleek uit de weegbonnen, de handelsdocumenten en de onderliggende stukken en dat de producten wel traceerbaar waren.
7.1.
De rechtbank stelt vast dat eiseres op de zitting heeft erkend dat de handelsdocumenten niet juist waren ingevuld. In artikel 21, derde lid, van Verordening 1069/2009 gelezen in samenhang met punt 4 en punt 6, onder f, van Hoofdstuk III van Bijlage VIII van Verordening 142/2011 staat welke informatie er op een handelsdocument moet staan, zoals de plaats van bestemming, het soort product, de geadresseerde en de erkenningsnummers van de betrokken bedrijven. Niet in geschil is dat in alle drie de boetezaken een deel van die informatie niet uit het handelsdocument bleek omdat het niet was ingevuld of niet met juiste gegevens. Verweerder heeft dus terecht vastgesteld dat eiseres het feit in ROT 21/2488, feit 1 in ROT 21/4267 en feit 2 in ROT 22/56 heeft begaan.
Validatie en parameters
8. Eiseres voert over feit 2 en feit 3 in ROT 21/4267 aan dat geen validatie vereist was. Gebleken was dat eiseres wel al een erkenning had die fout geregistreerd stond in het systeem van de NVWA. Ook was van een nieuw proces van verwerking van de eierschalen geen sprake. Ten aanzien van de test op afwezigheid van Clostridium perfringens wijst eiseres erop dat destijds niet bekend was dat dit op de nu door verweerder genoemde wijze met methode 7937 kan worden getest.
8.1.
Op de zitting heeft de toezichthouder toegelicht dat eiseres is bezocht in het kader van een audit die regelmatig wordt uitgevoerd door de NVWA bij erkende bedrijven. De toezichthouder zag toen dat de apparatuur waarmee de eierschalen worden verwerkt was gewijzigd (de schalendroger was uitgebreid) en dat ook niet kon worden getoond hoe de eerdere validatie tot stand was gekomen. Om die reden is eiseres verzocht een nieuwe validatie uit te voeren, aldus de toezichthouder.
8.2.
De rechtbank ziet geen reden om aan deze toelichting te twijfelen. Ook uit het rapport van bevindingen en daarbij gevoegde stukken blijkt dat eiseres door de NVWA is bezocht in het kader van een audit en dat eiseres niet wordt verweten dat zij geen erkenning zou hebben. Daarnaast schrijft eiseres in haar eigen validatierapportage onder het kopje “Doel” dat niet is terug te vinden hoe de eerdere validatie in 2007 tot stand is gekomen, dat in 2018 de schalendroger is uitgebreid / vervangen en dat in 2019 een nieuwe olieketel is geplaatst. Overigens, ook als de NVWA eiseres enkel heeft bezocht in het kader van het verkrijgen van een erkenning, wat achteraf niet nodig bleek te zijn, maakt dat niet dat de NVWA eiseres niet mocht aanspreken op de bij dat bezoek gedane constateringen. Immers, ook na een afgegeven erkenning is de NVWA bevoegd en ook verplicht om regelmatig controles (op onder meer de validatieprocedure en HACCP-procedures) bij een erkend bedrijf uit te voeren. [8] Daarnaast rust op eiseres de verplichting om bij wijzigingen in haar verwerkingsmethode zelf actie te ondernemen en zo nodig een nieuwe validatie uit te voeren en haar HACCP-procedures te herzien. [9]
8.3.
Eiseres heeft niet betwist dat bij de validatie niet 30 opeenvolgende productiedagen een analyse is gedaan op onder meer Clostridium perfringens en dat zij daarbij niet op afwezigheid per 1 gram heeft getest, zoals is voorgeschreven bij de door eiseres gekozen verwerkingsmethode. [10] Wat betreft de testmethode heeft de toezichthouder op zitting verklaard dat hij voorafgaande aan de validatie met eiseres heeft besproken dat een test per 1 gram wel mogelijk was. Dit is door eiseres niet weersproken. Uit de validatierapportage van eiseres blijkt ook dat zij er door de NVWA op is gewezen dat zij een test moest doen op afwezigheid per 1 gram. Verder heeft eiseres e-mailberichten tussen haar en de NVWA overgelegd waarin de NVWA uitleg geeft over mogelijke testmethodes. [11] Uit de e-mailwisseling zou kunnen worden afgeleid dat eiseres al wel eerder op de hoogte was van de wijze waarop per 1 gram kon worden getest. Maar voor zover eiseres destijds niet bekend mocht worden verondersteld met de mogelijkheid om per 1 gram te testen, staat vast dat eiseres in elk geval niet 30 productiedagen achtereen een monster heeft genomen en dat is op zichzelf al een overtreding van onderdeel G van Hoofdstuk III van Bijlage IV van Verordening 142/2011. Dat eiseres wel over een langere periode en op meer dan 30 dagen heeft getest doet daar niet aan af. Zoals verweerder in het bestreden besluit van 28 juni 2021 heeft toegelicht leidt alleen verlenging van de periode van bemonstering niet tot een vergelijkbaar resultaat omdat het de mogelijkheid open laat om productiedagen met ongunstige uitslagen niet te vermelden.
8.4.
Wat betreft de parameters betwist eiseres niet dat zij op een andere frequentie produceerde dan opgegeven bij de validatie en in de eigen HACCP-procedures (32,5 Hz in plaats van 32 Hz). In het bestreden besluit van 28 juni 2021 heeft verweerder het belang van het produceren op de parameters die bij de validatie zijn gehanteerd toegelicht; een validatie heeft tot doel de methode aan de hand van een aantal vooraf opgestelde eisen (parameters) te testen op geldigheid en juistheid, maar als bij de productie afwijkende parameters worden gehanteerd, verliest de validatie zijn betekenis. Als eiseres meent dat het verwerken van de eierschalen op een hogere frequentie geen hoger risico inhoudt, dient zij een nieuwe validatie uit te voeren om dit vast te stellen alvorens op die hogere frequentie te gaan produceren.
8.5.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres feit 2 en feit 3 in ROT 21/4267 heeft begaan.
Versleping
9. Eiseres voert over de gestelde versleping aan dat zij eerder op aanwijzingen van de NVWA een deksel op de bak heeft aangebracht, terwijl de NVWA die aanpassing nu kennelijk afkeurt. De bak met lekwit voor humane consumptie is afgesloten. Enkel op basis van een verdwaalde eierschil en wat spatresten kan verweerder niet vaststellen dat er geen fysieke scheiding zou zijn. Bovendien kunnen die spetters alleen uit de betreffende bak komen, aldus eiseres.
9.1.
In het rapport van bevindingen van 18 februari 2021 staat dat de toezichthouders zagen dat op de bak met lekwit een deksel zat met gaten waar leidingen door konden, maar dat er geen volledige afsluiting was tussen de leidingen en de opening in het deksel en dat het deksel kleiner was dan de bak waardoor er een spleet zichtbaar was. Bij het rapport van bevindingen zijn foto’s gevoegd waarop dit ook duidelijk te zien is. Weliswaar heeft eiseres na een eerdere waarschuwing een deksel op de bak geplaatst maar duidelijk is dat de bak daarmee nog steeds niet volledig is afgedekt. Overigens is de rechtbank niet gebleken – voor zover eiseres dit stelt – dat dit specifieke deksel eerder wel door de NVWA zou zijn goedgekeurd; dit is door de toezichthouder op de zitting ook ontkend. Of de op het deksel aangetroffen spetters uit de bak zelf komen is niet relevant (al zou daaruit wel blijken dat de bak niet goed was afgesloten). Het gaat erom dat een bak met producten bestemd voor humane consumptie niet afdoende was afgesloten waardoor de inhoud in aanraking kon komen met de dierlijke bijproducten die in die ruimte worden verwerkt. In het rapport van bevindingen staat dat de toezichthouders zagen dat in die ruimte uit de centrifuge en van de band eierschalen vielen en ook constateerden de toezichthouders dat op het deksel eierschalen lagen. Daarmee staat voor de rechtbank voldoende vast dat eiseres versleping niet heeft voorkomen. Verweerder heeft dus terecht vastgesteld dat eiseres ook het beboetbaar feit 1 in ROT 22/56 heeft begaan.
De opgelegde boetes
10. Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de beboetbare feiten in de drie boetezaken heeft begaan. Verweerder is bevoegd eiseres voor deze overtredingen een boete op te leggen. [12] In het Specifiek Interventiebeleid dierlijke bijproducten heeft verweerder geregeld op welke wijze met deze boetebevoegdheid wordt omgegaan. Als een overtreding is ingedeeld in klasse B wordt direct een boete opgelegd, als een overtreding is ingedeeld in klasse C wordt de eerste keer een waarschuwing gegeven en volgt bij de tweede overtreding een boete.
10.1.
Als een handelsdocument onvoldoende of onjuiste informatie bevat waardoor de producten niet traceerbaar zijn is volgens genoemd interventiebeleid sprake van een klasse B overtreding; als de producten desondanks nog wel traceerbaar zijn is het een klasse C overtreding. Eiseres stelt dat in alle gevallen de producten nog wel traceerbaar waren. In het eerste geconstateerde geval (in ROT 21/2488) is door de toezichthouder geconstateerd dat van twee transporten op de weegbon alleen een plaatsnaam was opgegeven bij de plaats van aflevering (geen adres of erkenningsnummer) en op het handelsdocument helemaal geen plaats van bestemming was vermeld. Dit is door eiseres ook niet betwist. Bij gebreke van deze informatie was op basis van deze documenten niet duidelijk wat de plaats van bestemming van de producten was. Dat mogelijk uit andere stukken wel informatie over de bestemming zou kunnen worden afgeleid doet daar niet aan af. Het gaat erom dat de informatie tijdens het vervoer beschikbaar is. Zoals verweerder heeft toegelicht gaan de handelsdocumenten mee met de specifieke zending en als er bijvoorbeeld op de weg wat gebeurt moet op eenvoudige en snelle wijze de benodigde informatie over de producten die worden vervoerd verkregen kunnen worden. De toezichthouder heeft in het rapport van bevindingen in ROT 21/2488 terecht geconstateerd dat de traceerbaarheid van de producten niet was gewaarborgd. Er was dus volgens het interventiebeleid sprake van een klasse B overtreding waarvoor direct een boete wordt opgelegd. Of in de twee nadien (in ROT 21/4267 en ROT 22/56) geconstateerde gevallen van onvoldoende ingevulde handelsdocumenten de traceerbaarheid in het geding was is niet meer relevant, omdat bij een overtreding klasse C alleen de eerste keer wordt gewaarschuwd en van een eerste overtreding was geen sprake meer.
10.2.
Uit genoemd specifiek interventiebeleid volgt verder dat bij de overtredingen van eiseres met betrekking tot de validatie en de gebruikte parameters direct een boete wordt opgelegd.
10.3.
Het niet voorkomen van versleping is in dit interventiebeleid aangemerkt als een klasse C overtreding waarvoor dus de eerste keer wordt gewaarschuwd. Bij het rapport van bevindingen in ROT 22/56 zit een eerdere waarschuwing voor eenzelfde overtreding, dus is bij de tweede overtreding in ROT 22/56 een boete opgelegd.
11. Verweerder heeft dus overeenkomstig zijn interventiebeleid voor alle geconstateerde overtredingen boetes opgelegd. De rechtbank vindt dat in deze zaken ook niet onevenredig. In artikel 2.2, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 1.2 en de Bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, wordt de hoogte van de boete per soort overtreding bepaald. De aan eiseres opgelegde boetes zijn daarmee in overeenstemming. De rechtbank stelt vast dat eiseres geen gronden heeft gericht tegen de hoogte van de boetes. Evenmin is de rechtbank gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan verweerder de boetes had moeten matigen of van boeteoplegging had moeten afzien.
Conclusie en gevolgen
12. De beroepen zijn dus ongegrond.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, voorzitter, mr. E.R. Houweling en
mr. S.M. Dielemans-Goossens, leden, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 januari 2023.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.