Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/4949
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 april 2023 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres,
(gemachtigde: mr. J.L. Baar),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. E.W. Top).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de boete van € 10.000,- voor overtredingen van de Wet dieren.
1.1.
Met het bestreden besluit van 25 juni 2021 heeft verweerder eiseres de boete opgelegd.
1.2.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit op 2 augustus 2021 bezwaar gemaakt en daarbij verweerder gevraagd om in te stemmen met rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
1.3.
Verweerder heeft op 17 september 2021 te kennen gegeven in te stemmen met het verzoek en het bezwaar van eiseres doorgestuurd naar de rechtbank.
1.4.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.5.
De rechtbank heeft het beroep op 2 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben via een videoverbinding deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van verweerder en [naam], toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 9 maart 2021 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft in het rapport dat hij een onderzoek heeft ingesteld naar aanleiding van een melding dat eiseres een euthanasievloeistof voor dieren (T 61) heeft geleverd aan de dochter van de melders die daarmee zelfmoord heeft gepleegd. De toezichthouder heeft contact gehad met de melders en de politie (die ook een onderzoek heeft verricht) en daarbij bleek dat de persoon die zelfmoord heeft gepleegd, [A], een account bij eiseres heeft aangevraagd waarbij zij als naam en adres heeft opgegeven: [B], [dierenartsenpraktijk C], [adres B] en licentienummer [nummer]. Vervolgens heeft zij (op het e-mailadres [A]@hotmail.com) een account bij eiseres gekregen en daarmee het middel T 61 besteld waarbij zij als verzendadres heeft opgegeven: [A], [adres A]. Eiseres heeft het product vervolgens op die naam en dat adres bezorgd. De toezichthouder zag in het Diergeneeskunderegister op www.cibg.nl geen registratie op de naam [A], zag ook geen registratie op de naam [B] op het bij de accountaanvraag opgegeven licentienummer of op het opgegeven adres en zag evenmin een registratie op naam [A] of [B] op het adres waar het middel naar toe werd toegezonden. De toezichthouder schrijft verder dat het middel T 61 UDD gekanaliseerd is, wat betekent dat het uitsluitend door dierenartsen mag worden toegepast en concludeert dat eiseres het middel heeft afgeleverd aan een niet bevoegd persoon. Volgens de toezichthouder is eiseres tekort geschoten bij de accountaanvraag en bestelling; zij had mogelijkheden om de juistheid van de gegevens te controleren. Als die controle was uitgevoerd was volgens de toezichthouder duidelijk geworden dat [B] niet in het Diergeneeskunderegister staat, dat het opgegeven licentienummer niet toebehoorde aan [B], dat [A] niet staat vermeld in het Diergeneeskunderegister, dat [adres A] niet is opgenomen in het Diergeneeskunderegister en dat [dierenartsenpraktijk C] niet (meer) is gevestigd op [adres B]. De toezichthouder heeft op 29 oktober 2020 [naam], directeur van eiseres, verhoord die daarbij onder meer heeft verklaard dat eiseres fouten heeft gemaakt ten aanzien van de aanvraag van een account en het doen van een bestelling, dat hij het verschrikkelijk vindt dat dit tot fatale gevolgen heeft geleid en dat aan Bureau Diergeneesmiddelen is aangegeven dat de procedures inmiddels zijn aangepast.
3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres twee beboetbare feiten heeft gepleegd.
3.1.
Beboetbaar feit 1: Het afleveren van een diergeneesmiddel, zijnde T 61, in strijd met de handelsvergunning die op het diergeneesmiddel rust.
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2.19, eerste lid, van de Wet dieren.
3.2.
Beboetbaar feit 2: Het als houder van een vergunning voor groothandel afleveren van een diergeneesmiddelen aan een niet-vergunninghouder, zijnde een particulier.
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2.20, tweede lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.7, van het Besluit diergeneesmiddelen.
3.3.
Verweerder heeft eiseres voor beide feiten een boete opgelegd van in totaal € 10.000,-. Verweerder heeft het standaardboetebedrag dat voor deze feiten geldt (€ 5.000,-) verdubbeld omdat de risico’s of gevolgen voor de volksgezondheid ernstig zijn. Daarbij heeft verweerder wel rekening gehouden met het feit dat sprake is van samenhang tussen beide feiten en daarom volstaan met het opleggen van een boete van € 10.000,-.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiseres betoogt dat sprake is van samenloop; het gaat om één feitelijke handeling die onder twee afzonderlijke wetsbepalingen te brengen is. Eendaadse samenloop noopt ertoe dat slechts één feit wordt gekwalificeerd, maar verweerder heeft voor twee feiten een boete opgelegd. Dat de boetes voor beide feiten zijn gematigd doet daar niet aan af. Vooral niet nu verweerder stelt dat de overtreden voorschriften van beide feiten verschillen in het te beschermen belang, namelijk enerzijds het waarborgen van de veiligheid voor mens en dier (feit 1) en anderzijds de bescherming van een gelijkwaardig handelsveld (feit 2). Eiseres erkent dat in casu feit 2 ernstige gevolgen heeft gehad voor de volksgezondheid, maar als het gaat om de bescherming van een gelijkwaardig handelsveld valt niet in te zien dat de boete voor feit 2 kan worden verhoogd vanwege het risico voor de volksgezondheid. Daarom zou de boete in elk geval moeten worden gematigd naar € 7.500,-. Maar de boete moet verder worden gematigd omdat het in het concrete geval niet evenredig is. Er is namelijk sprake van verminderde verwijtbaarheid. Ook is eiseres niet eerder beboet voor een soortgelijke overtreding en ging het om slechts één levering van één soort geneesmiddel aan één afnemer. Eiseres verwijst daarbij naar de uitspraak ECLI:NL:CBB:2019:167. Daarnaast moet worden meegewogen dat eiseres direct en proactief maatregelen heeft getroffen om herhaling te voorkomen. Zij heeft ook geen enkel voordeel bij dergelijke overtredingen en heeft ook niet achteloos gehandeld. Eiseres hanteerde immers wel degelijk een systeem waarin diverse controles waren ingebouwd, aldus eiseres.
6.1.
De rechtbank stelt vast dat eiseres erkent dat fouten zijn gemaakt ten aanzien van de aanvraag van de account en het doen van de bestelling van het middel T 61 waardoor dit diergeneesmiddel is afgeleverd aan een particulier. Eiseres heeft als groothandel dus een diergeneesmiddel afgeleverd aan een niet-vergunninghouder (feit 2). Dit is een overtreding van het destijds geldende artikel 5.7 van het Besluit diergeneesmiddelen. Daarnaast is van belang dat het in dit geval ging om een diergeneesmiddel dat kanalisatiestatus UDD [1] heeft, wat betekent dat het uitsluitend door een dierenarts mag worden toegepast. Eiseres heeft het UDD-middel echter niet aan een dierenarts geleverd en daarmee dus tevens in strijd gehandeld met het destijds geldende artikel 2.19, eerste lid, van de Wet dieren (feit 1). De rechtbank volgt eiseres dan ook niet in haar stelling dat sprake is van eendaadse samenloop. Het gaat weliswaar om dezelfde feitelijke gedragingen rond de accountaanvraag en bestelling, maar het levert overtredingen op van verschillende voorschriften. Feit 1 ziet op de strenge voorwaarden die gelden voor het afleveren van een euthanasiemiddel omdat dit uitsluitend door een dierenarts mag worden toegepast. Feit 2 ziet op de gesloten keten van vergunninghouders waarbinnen een groothandel diergeneesmiddelen mag leveren. De feiten zien dus op verschillende voorschriften die een eigen doel dienen. Bovendien zouden beide overtredingen ook afzonderlijk kunnen worden gepleegd. Er is dus sprake van meerdaadse samenloop en daarom was verweerder in beginsel bevoegd voor beide feiten een boete op te leggen.
6.2.
Op grond van de bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren [2] (zoals die destijds gold) wordt voor zowel overtreding van artikel 2.19, eerste lid, van de Wet dieren als voor overtreding van artikel 5.7 van het Besluit diergeneesmiddelen een boete opgelegd van € 5.000,-. In dit geval heeft verweerder de boetes op grond van artikel 2.3, aanhef en onder b, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren verdubbeld omdat de gevolgen voor de volksgezondheid ernstig zijn geweest. Dat de gevolgen in dit geval ernstig waren betwist eiseres ook niet. De in beide feiten overtreden voorschriften dienen verschillende belangen, maakt dat maakt niet dat verweerder de boetes niet voor beide feiten mocht verhogen. Feit 1 houdt verband met de aard van het diergeneesmiddel, de kanalisatiestatus, en eiseres betwist niet dat overtreding van de voorschriften over de kanalisatiestatus gevolgen kunnen hebben voor de volksgezondheid. Feit 2 houdt verband met de levering aan vergunninghouders, maar naar het oordeel van de rechtbank is ook daarbij de volksgezondheid in het geding. Immers, bij levering aan een niet-vergunninghouder, komt een diergeneesmiddel in handen van een persoon die daartoe niet bevoegd is, wat een gevaar kan opleveren voor de dier- of volksgezondheid.
6.3.
Verweerder is dus uitgegaan van boetes van € 10.000,- per beboetbaar feit. Maar verweerder heeft vanwege de samenhang tussen beide feiten de totale boete vastgesteld op € 10.000,- (in plaats van € 20.000,-). Eiseres gaat ervan uit dat verweerder bij samenhang de totale boete voor beide feiten halveert, maar zoals verweerder heeft toegelicht op zitting is bij samenhang gebruikelijk dat verweerder [3] volstaat met de oplegging van één van de boetes en wel de hoogste. Ook als eiseres zou worden gevolgd dat de boete voor feit 2 niet mocht worden verhoogd, zou het boetebedrag dus hetzelfde blijven, namelijk de hoogste boete van € 10.000,- behorend bij feit 1.
Welke methode verweerder ook gebruikt voor het vaststellen van een boete bij samenhang tussen feiten, voorop staat dat, ook bij meerdaadse samenloop, het totaal van de opgelegde boetes in overeenstemming moet zijn met het evenredigheidsbeginsel [4] . De rechtbank vindt in dit geval een boete van € 10.000,- voor beide samenhangende overtredingen, gelet op de ernstige gevolgen, evenredig. Daartoe is van belang, zoals verweerder ook op de zitting heeft benadrukt, dat het systeem van eiseres of de toepassing daarvan op verschillende punten en momenten heeft gefaald waardoor het kon gebeuren dat een niet bevoegde particulier een euthanasiemiddel in handen kreeg. Zowel bij de accountaanvraag als bij de bestelling waren er meerdere controlemogelijkheden voor eiseres en als zij die controles had uitgevoerd was duidelijk geworden dat de opgegeven naam van de dierenarts niet in het diergeneeskunderegister staat, dat het opgegeven registratienummer niet toebehoorde aan die dierenarts, dat de naam gebruikt in e-mails en bij de bestelling niet voorkomt in het Diergeneeskunderegister, dat het voor de bestelling opgegeven adres niet voorkomt in het Diergeneeskunderegister, dat de opgegeven praktijk waar de dierenarts zou werken niet meer gevestigd was op het opgegeven adres en dat die praktijk al een ander account bij eiseres had. Dat eiseres na hiermee te zijn geconfronteerd direct haar controlesysteem heeft aangepast is goed, maar daarmee heeft zij er enkel voor gezorgd dat na de overtredingen haar account- en bestelsysteem alsnog in overeenstemming werd gebracht met de regelgeving. De rechtbank ziet daarin, mede gelet op het veelvoud aan gemiste mogelijkheden tot controle en de daaruit voortvloeiende fouten bij de verwerking van de aanvraag van het account en het doen van de bestelling, geen reden voor matiging. Ook in de verwijzing door eiseres naar ECLI:NL:CBB:2019:167 ziet de rechtbank geen reden voor matiging. De feitelijke overtreding in die zaak was van een geheel andere orde, het ging daarin niet om een UDD-diergeneesmiddel en bovendien betrof het levering door een dierenarts, terwijl niet aannemelijk was dat de risico’s of de gevolgen anders dan gering waren geweest.
6.4.
De rechtbank concludeert dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de overtredingen heeft begaan en dat verweerder eiseres daarvoor terecht een boete van € 10.000,- heeft opgelegd.
7. De rechtbank stelt vast dat tijdens de beroepsprocedure de hier relevante regelgeving is gewijzigd, maar dat de huidige regelgeving voor eiseres niet gunstiger is dan de oude regelgeving, zoals bedoeld in artikel 5:46, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht gelezen in samenhang met artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht. Op 28 januari 2022 is de nieuwe EU-diergeneesmiddelenverordening [5] van kracht geworden en zijn naar aanleiding daarvan artikel 2.9 van de Wet dieren en het Besluit diergeneesmiddelen ingetrokken. In artikel 101, tweede lid, van de Diergeneesmiddelenverordening staat dat de groothandelaar diergeneesmiddelen uitsluitend levert aan personen die overeenkomstig artikel 103, eerst lid, in een lidstaat kleinhandelsactiviteiten mogen uitvoeren, aan andere groothandelaars in diergeneesmiddelen en aan andere personen of entiteiten overeenkomstig het nationale recht. Op grond van artikel 103, eerste lid, worden de voorschriften betreffende kleinhandel door het nationale recht bepaald. Dit is gebeurd in het Besluit diergeneesmiddelen 2022. Voorts is met artikel 5.3 van dit Besluit, gelezen in samenhang met de Regeling diergeneesmiddelen 2022, de in het nationale recht geldende kanalisatieregeling gehandhaafd, en de onder voetnoot 1 genoemde Beleidsregel op grond waarvan dit euthanasiemiddel de status UDD heeft, is nog steeds geldig. Het niet voldoen aan deze nationale voorschriften is aangemerkt als een overtreding in artikel 8.6, eerste lid, aanhef en onder a, sub 1, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.20 van de Wet dieren. Het niet voldoen aan het voorschrift van artikel 101 van Pro de Diergeneesmiddelenverordening is in artikel 1.14, aanhef en onder al, van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren aangemerkt als een overtreding. Op grond van de bijlage bij deze Regeling geldt voor beide overtredingen boetecategorie 4, dus een boetebedrag van € 5.000,-. Ook op basis van de huidige regelgeving is dus sprake van overtredingen waarvoor dezelfde boetebedragen mogen worden opgelegd.
8. Eiseres heeft op de zitting aangevoerd dat de redelijke termijn is overschreden, nu meer dan twee jaar is verstreken sinds het eerste gehoor op 29 oktober 2020.
8.1.
Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres in redelijkheid de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel in dit soort zaken het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Naar het oordeel van de rechtbank is dat ook in deze zaak het moment waarop de redelijke termijn aanvangt. Eerst met het uitbrengen van het voornemen tot boeteoplegging kon eiseres verwachten dat haar een boete zou worden opgelegd. Daarvan was op 29 oktober 2020 nog geen sprake van. Op die dag hebben twee toezichthouders het kantoor van eiseres bezocht en de directeur van eiseres, na het geven van de cautie, verhoord. Dit verhoor maakte deel uit van het onderzoek van de toezichthouders naar de vermoedelijke overtreding waarvan de uitkomsten in een rapport van bevindingen zijn neergelegd. Pas met het voornemen heeft verweerder eiseres kenbaar gemaakt dat haar, gelet op de bevindingen in het rapport van bevindingen, een boete kon worden opgelegd [6] . Nu de redelijke termijn is aangevangen met het voornemen van 14 april 2021 is die termijn op het moment van deze uitspraak nog niet overschreden.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is dus ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 april 2023.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.