Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/3734
uitspraak van de voorzieningenrechter van 30 juni 2023 in de zaak tussen
[naam verzoekster], uit [plaatsnaam], verzoekster
(gemachtigde: mr. M.C. van Meppelen Scheppink),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat
(gemachtigde: mr. F.S. de Waal).
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van [naam verzoekster] tegen de verlening van een vergunning op grond van de Waterwet.
1.1.
De minister heeft met het besluit van 16 februari 2023 (bestreden besluit) aan [naam verzoekster] een vergunning op grond van de Waterwet verleend voor het lozen van stoffen op de Donauhaven vanaf het bedrijfsterrein aan de [adres]. [naam verzoekster] heeft hiertegen beroep ingesteld.
1.2.
De minister heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
[naam verzoekster] heeft nadere stukken ingediend.
[naam verzoekster] heeft nadere stukken ingediend.
1.3.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 16 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van [naam verzoekster], [naam 1], [naam 2] en [naam 3] en de gemachtigde van de minister, [naam 4] en [naam 5].
Totstandkoming van het besluit
2. [naam verzoekster] exploiteert een bedrijf waar enkelvoudige en samengestelde minerale anorganische (mest)stoffen in waterige oplossingen worden geproduceerd. Het bedrijf is een type C-inrichting, omdat sprake is van een IPPC-installatie.
Met het bestreden besluit heeft de minister, voor zover hier van belang, een nieuwe watervergunning verleend, die de vorige vergunning uit 2008 vervangt.
3. [naam verzoekster] verzoekt om schorsing van een aantal aan de watervergunning verbonden voorschriften, die zien op afstromend verontreinigd hemelwater dat wordt geloosd op de Donauhaven. Het gaat in de eerste plaats om de aanwijzing van de meetpunten T-1701 en T1700 voor de afvalwaterstromen 7.2 respectievelijk 8.4 in voorschrift 1, in combinatie met de lozingseisen voor die afvalwaterstromen in voorschrift 2. Daarnaast gaat het om de lozingseis voor ammonium-N in voorschrift 2 voor alle daar genoemde afvalwaterstromen. Deze lozingseisen zijn nieuw ten opzichte van de vergunningvoorschriften die waren verbonden aan de in 2008 verleende vergunning en [naam verzoekster] vreest dat zij hier niet aan zal kunnen voldoen. Dat heeft volgens haar grote gevolgen voor de bedrijfsvoering.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
4. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
5. Uit artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter op verzoek een voorlopige voorziening kan treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
De voorzieningenrechter weegt de belangen van verzoekster die pleiten vóór het treffen van een voorlopige voorziening en de belangen van de minister die pleiten tegen het treffen daarvan, aan de hand van de gronden van verzoekster als volgt af.
De voorzieningenrechter weegt de belangen van verzoekster die pleiten vóór het treffen van een voorlopige voorziening en de belangen van de minister die pleiten tegen het treffen daarvan, aan de hand van de gronden van verzoekster als volgt af.
6. In vergunningvoorschrift 1 is bepaald welke afvalwaterstromen op de Donauhaven mogen worden geloosd. Afvalwaterstroom 7.2 is mogelijk verontreinigd hemelwater dat vrijkomt bij de overstortvoorziening nabij de productiehal Tuinbouw. Afvalwaterstroom 8.4 is mogelijk verontreinigd hemelwater afkomstig van de (noord-)westzijde van het terrein. Voor deze afvalwaterstromen zijn meetpunten aangewezen: meetpunt T-1701 voor afvalwaterstroom 7.2 en meetpunt T1700 voor afvalwaterstroom 8.4.
In voorschrift 2 zijn lozingseisen opgenomen voor een aantal parameters. In het voorschrift is bepaald dat de in voorschrift 1, lid 1, omschreven afvalwaterstromen alleen in het oppervlaktewater mogen worden gebracht als deze lozingseisen op het betreffende meetpunt niet worden overschreden. Voor de parameter ammonium-N is een lozingseis van 1,5 mg/l voorgeschreven voor de meetpunten T-1701, T-1703, T-17816 en T-1700.
In voorschrift 2 zijn lozingseisen opgenomen voor een aantal parameters. In het voorschrift is bepaald dat de in voorschrift 1, lid 1, omschreven afvalwaterstromen alleen in het oppervlaktewater mogen worden gebracht als deze lozingseisen op het betreffende meetpunt niet worden overschreden. Voor de parameter ammonium-N is een lozingseis van 1,5 mg/l voorgeschreven voor de meetpunten T-1701, T-1703, T-17816 en T-1700.
7. [naam verzoekster] voert aan dat onzeker is of zij voor de meetpunten en parameters waarop het verzoek om voorlopige voorziening betrekking heeft aan de lozingseisen kan voldoen. Zij vreest dat dit zal betekenen dat verontreinigd hemelwater op een andere, kostbare manier zal moeten worden afgevoerd, bijvoorbeeld met tankauto’s. Ook vreest [naam verzoekster] belemmeringen in het gebruik van de overstortvoorziening als gevolg van de nieuwe lozingseisen. Als hemelwater niet voldoende kan worden afgevoerd, kan volgens [naam verzoekster] het bedrijfsterrein onder water komen te staan.
In het bijzonder voert [naam verzoekster] aan dat de minister geen lozingseis van 1,5 mg/l voor ammonium-N had mogen opleggen. Zij stelt dat de grenswaarde van 1,5 mg/l onjuist is afgeleid van het door verweerder aangenomen uitgangspunt dat meetpunt T-1702 voor afvalwaterstroom 8.1 met een debiet van 14,4 m3/uur representatief is voor het hele bedrijf. Dat is volgens haar niet het geval. Volgens [naam verzoekster] is het gehanteerde debiet te hoog en vormt deze afvalwaterstroom maar een zeer klein deel (ongeveer 3%) van het totale volume hemelwater dat wordt geloosd. Bovendien zijn de afvalwaterstromen in aard en omvang van verontreiniging niet vergelijkbaar.
[naam verzoekster] betoogt dat met een lozingseis van 4,5 mg/l voor ammonium-N kan worden volstaan en verwijst daarbij naar een rapport van [naam 6] van 9 januari 2023. Met een immissietoets is aangetoond dat dit geen negatief effect heeft op de waterkwaliteit. [naam verzoekster] betoogt onder meer dat de minister bij het stellen van de lozingseis is uitgegaan van een te strenge milieukwaliteitseis voor zout water. Bij de omrekening van de norm voor zoet water naar die voor zout water is een indicatieve veiligheidsfactor van 10 toegepast, maar dat is volgens [naam verzoekster] voor ammonium-N niet nodig. In de database van de European Chemical Agency is namelijk voor ammonium dezelfde Predicted No-Effect Concentration (PNEC) vermeld voor zoet water en zout water.
In het bijzonder voert [naam verzoekster] aan dat de minister geen lozingseis van 1,5 mg/l voor ammonium-N had mogen opleggen. Zij stelt dat de grenswaarde van 1,5 mg/l onjuist is afgeleid van het door verweerder aangenomen uitgangspunt dat meetpunt T-1702 voor afvalwaterstroom 8.1 met een debiet van 14,4 m3/uur representatief is voor het hele bedrijf. Dat is volgens haar niet het geval. Volgens [naam verzoekster] is het gehanteerde debiet te hoog en vormt deze afvalwaterstroom maar een zeer klein deel (ongeveer 3%) van het totale volume hemelwater dat wordt geloosd. Bovendien zijn de afvalwaterstromen in aard en omvang van verontreiniging niet vergelijkbaar.
[naam verzoekster] betoogt dat met een lozingseis van 4,5 mg/l voor ammonium-N kan worden volstaan en verwijst daarbij naar een rapport van [naam 6] van 9 januari 2023. Met een immissietoets is aangetoond dat dit geen negatief effect heeft op de waterkwaliteit. [naam verzoekster] betoogt onder meer dat de minister bij het stellen van de lozingseis is uitgegaan van een te strenge milieukwaliteitseis voor zout water. Bij de omrekening van de norm voor zoet water naar die voor zout water is een indicatieve veiligheidsfactor van 10 toegepast, maar dat is volgens [naam verzoekster] voor ammonium-N niet nodig. In de database van de European Chemical Agency is namelijk voor ammonium dezelfde Predicted No-Effect Concentration (PNEC) vermeld voor zoet water en zout water.
7.1.
Volgens de minister is bij het vaststellen van een lozingseis het uitgangspunt dat het lozen van schadelijke stoffen zo veel mogelijk moet worden voorkomen of beperkt. Daarom staan een bronaanpak en de toepassing van de beste beschikbare technieken (BBT) voorop en is vervolgens pas een immissietoets gedaan op basis van het Handboek Immissietoets 2019. De door [naam verzoekster] voorgestelde lozingseis van 4,5 mg/l voor ammonium-N gaat volgens de minister ten onrechte uitsluitend uit van een effectgerichte immissietoets.
Toepassing van BBT betekent in dit geval vooral good housekeeping, met name het voorkomen dat hemelwater in contact komt met uitlogende materialen. De minister stelt zich op het standpunt dat bij de toepassing van BBT aan de lozingseisen voor onder meer ammonium-N wordt voldaan. De door [naam verzoekster] aangeleverde analyseresultaten uit de periode 2019-2021 laten volgens de minister zien dat aan de lozingseis kan worden voldaan. De minister beschouwt de lozing van het hemelwater in tank T1702 als representatief voor de overige lozingen van mogelijk verontreinigd hemelwater. Als basis voor de berekeningen is uitgegaan van deze tank met een volume van 14,4 m3 die in een periode van één uur wordt geloosd naar het oppervlaktewater. Dat is volgens de minister de maximale hoeveelheid die in een periode van één uur geloosd wordt. Bij deze hoeveelheid wordt bij de concentratie van maximaal 1,5 mg/l voldaan aan de immissietoets voor de lozing in brak of zout water.
Volgens de minister bestaat er geen aanleiding voor het vervallen van meetpunten. De aangevraagde afvalwaterstromen moeten op eenduidige wijze bemonsterd kunnen worden en de lozingseisen voor die stromen leiden er niet toe dat [naam verzoekster] de afsluiter dicht moet zetten en de afvalwaterstroom moet analyseren vóór lozing op de Donauhaven. Bij een normale bedrijfsvoering en bij toepassing van BBT kan [naam verzoekster] voldoen aan de lozingseisen.
Volgens de minister bestaat er geen aanleiding voor het vervallen van meetpunten. De aangevraagde afvalwaterstromen moeten op eenduidige wijze bemonsterd kunnen worden en de lozingseisen voor die stromen leiden er niet toe dat [naam verzoekster] de afsluiter dicht moet zetten en de afvalwaterstroom moet analyseren vóór lozing op de Donauhaven. Bij een normale bedrijfsvoering en bij toepassing van BBT kan [naam verzoekster] voldoen aan de lozingseisen.
7.2.
De voorzieningenrechter overweegt dat de minister van het juiste uitgangspunt is uitgegaan door bij het stellen van de lozingseisen de bronaanpak en toepassing van BBT voorop te stellen en niet alleen uit te gaan van een immissietoets. Daarom zal de voorzieningenrechter niet ingaan op de argumenten die [naam verzoekster] naar voren heeft gebracht om te onderbouwen dat een lozingseis van 4,5 mg/l voor ammonium-N geen onaanvaardbare gevolgen voor de waterkwaliteit veroorzaakt.
7.3.
Dat neemt niet weg dat aan de in de vergunning opgenomen lozingseisen moet kunnen worden voldaan. De voorzieningenrechter betwijfelt of dat het geval is.
De nieuwe lozingseisen in de vergunning, waaronder de norm van 1,5 mg/l voor ammonium-N, zijn gebaseerd op de analysegegevens die [naam verzoekster] bij de aanvraag heeft overgelegd. De minister mag zich in beginsel op die gegevens baseren. Uit de analysegegevens blijkt dat voor ammonium-N in de periode 2019-2021 op een groot aantal momenten een concentratie van 1 mg/l of minder is gemeten, maar er zijn verschillende metingen waar de concentratie hoger is dan 1,5 mg/l. De daar gemeten concentraties variëren van 2 tot 8 mg/l. De minister heeft gesteld dat bij toepassing aan BBT aan de lozingseis van 1,5 mg/l wordt voldaan en dat de gemeten hogere concentraties dus het gevolg moeten zijn geweest van incidenten zoals morsingen. Hij heeft dit naar het oordeel van de voorzieningenrechter echter onvoldoende onderbouwd. [naam verzoekster] heeft dit standpunt bestreden en heeft onder meer gewezen op seizoensafhankelijke variatie in de bedrijfsvoering. Daar komt bij dat [naam verzoekster] heeft gesteld dat de bemonstering in de periode 2019-2021 niet altijd volledig is geweest, omdat toen voor ammonium-N nog geen lozingseis gold.
Daarnaast heeft [naam verzoekster] betoogd dat afvalwaterstroom 8.1 (meetpunt T-1702), waarvan analysegegevens beschikbaar waren en aan de grenswaarde ten grondslag zijn gelegd, niet representatief is voor het gehele bedrijf. Dat het volume maar een klein percentage van de totale hoeveelheid geloosd hemelwater bedraagt, is op zichzelf geen reden om aan de representativiteit te twijfelen. [naam verzoekster] heeft echter ook gesteld dat de bedrijfsactiviteiten bij de overige afvalwaterstromen en meetpunten anders zijn dan bij afvalwaterstroom 8.1, zodat de onderzochte afvalwaterstroom ook wat betreft de samenstelling niet representatief is voor de gehele inrichting. Verweerder heeft deze stellingen niet afdoende weerlegd. De voorzieningenrechter deelt de twijfel van [naam verzoekster].
In de bodemprocedure moeten de bovenstaande aspecten nader worden onderzocht. De rechtbank zal de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (STAB) verzoeken om een deskundigenrapport uit te brengen.
De nieuwe lozingseisen in de vergunning, waaronder de norm van 1,5 mg/l voor ammonium-N, zijn gebaseerd op de analysegegevens die [naam verzoekster] bij de aanvraag heeft overgelegd. De minister mag zich in beginsel op die gegevens baseren. Uit de analysegegevens blijkt dat voor ammonium-N in de periode 2019-2021 op een groot aantal momenten een concentratie van 1 mg/l of minder is gemeten, maar er zijn verschillende metingen waar de concentratie hoger is dan 1,5 mg/l. De daar gemeten concentraties variëren van 2 tot 8 mg/l. De minister heeft gesteld dat bij toepassing aan BBT aan de lozingseis van 1,5 mg/l wordt voldaan en dat de gemeten hogere concentraties dus het gevolg moeten zijn geweest van incidenten zoals morsingen. Hij heeft dit naar het oordeel van de voorzieningenrechter echter onvoldoende onderbouwd. [naam verzoekster] heeft dit standpunt bestreden en heeft onder meer gewezen op seizoensafhankelijke variatie in de bedrijfsvoering. Daar komt bij dat [naam verzoekster] heeft gesteld dat de bemonstering in de periode 2019-2021 niet altijd volledig is geweest, omdat toen voor ammonium-N nog geen lozingseis gold.
Daarnaast heeft [naam verzoekster] betoogd dat afvalwaterstroom 8.1 (meetpunt T-1702), waarvan analysegegevens beschikbaar waren en aan de grenswaarde ten grondslag zijn gelegd, niet representatief is voor het gehele bedrijf. Dat het volume maar een klein percentage van de totale hoeveelheid geloosd hemelwater bedraagt, is op zichzelf geen reden om aan de representativiteit te twijfelen. [naam verzoekster] heeft echter ook gesteld dat de bedrijfsactiviteiten bij de overige afvalwaterstromen en meetpunten anders zijn dan bij afvalwaterstroom 8.1, zodat de onderzochte afvalwaterstroom ook wat betreft de samenstelling niet representatief is voor de gehele inrichting. Verweerder heeft deze stellingen niet afdoende weerlegd. De voorzieningenrechter deelt de twijfel van [naam verzoekster].
In de bodemprocedure moeten de bovenstaande aspecten nader worden onderzocht. De rechtbank zal de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (STAB) verzoeken om een deskundigenrapport uit te brengen.
7.4.
Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter reden om onzeker te achten of [naam verzoekster] kan voldoen aan de lozingseisen voor ammonium-N en voor de afvalwaterstromen 7.2 en 8.4 waarvoor de meetpunten T-17071 en T-1700 zijn aangewezen. Dit geldt voor de bedrijfssituatie in het algemeen, maar in het bijzonder voor situaties met hevige regenval. De voorzieningenrechter acht het aannemelijk dat de situatie in het bedrijf zo is dat overtollig hemelwater bij hevige regenval niet anders dan door lozing op het oppervlaktewater kan worden afgevoerd, al dan niet via de overstortvoorziening. [naam verzoekster] heeft ter zitting toegelicht dat haar gebruikelijke werkwijze is dat opgevangen water pas wordt geloosd nadat uit bemonstering is gebleken dat het aan de lozingseisen voldoet. De voorzieningenrechter acht het niet uitgesloten dat [naam verzoekster] bij grote hoeveelheden neerslag noodgedwongen hemelwater zal lozen dat niet aan de nieuwe lozingseisen voldoet. De minister heeft ter zitting gesteld dat extreme neerslag een bijzondere omstandigheid is die gemeld kan worden en dat onder die omstandigheden niet wordt gehandhaafd. [naam verzoekster] kan er naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet op voorhand zonder meer van uitgaan dat de minister niet zal (kunnen) overgaan tot handhaving van de lozingseisen, aangezien in de vergunningvoorschriften geen uitzondering is opgenomen en onzeker is wanneer sprake is van bijzondere omstandigheden. Daarbij speelt een rol dat hevige regenval mogelijk niet altijd zo extreem is dat sprake is van een uitzonderlijke omstandigheid die aanleiding geeft om af te zien van handhaving.
Aangezien er in de geldende watervergunning uit 2008 geen lozingseis voor ammonium-N is opgenomen en de voorzieningenrechter het ter bescherming van de waterkwaliteit ongewenst acht dat er tot de uitspraak op beroep geen normering geldt voor deze parameter, zal de voorzieningenrechter een tijdelijke lozingseis stellen voor ammonium-N van 4,5 mg/liter.
Aangezien er in de geldende watervergunning uit 2008 geen lozingseis voor ammonium-N is opgenomen en de voorzieningenrechter het ter bescherming van de waterkwaliteit ongewenst acht dat er tot de uitspraak op beroep geen normering geldt voor deze parameter, zal de voorzieningenrechter een tijdelijke lozingseis stellen voor ammonium-N van 4,5 mg/liter.
Conclusie en gevolgen
8. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe. De voorzieningenrechter treft de voorlopige voorziening dat het bestreden besluit is geschorst tot de uitspraak op het beroep, voor zover het de volgende voorschriften betreft:
- voorschrift 1, aanwijzing van meetpunt T-1701 voor afvalwaterstroom 7.2 en van meetpunt T-1700 voor afvalwaterstroom 8.4;
- voorschrift 2, eerste lid, de lozingseisen voor meetpunt T-1701 voor afvalwaterstroom 7.2 en voor meetpunt T-1700 voor afvalwaterstroom 8.4;
- voorschrift 2, eerste lid, de lozingseis voor de parameter ammonium-N.
Voor de parameter ammonium-N wordt een lozingseis gesteld van 4,5 mg/l.
- voorschrift 1, aanwijzing van meetpunt T-1701 voor afvalwaterstroom 7.2 en van meetpunt T-1700 voor afvalwaterstroom 8.4;
- voorschrift 2, eerste lid, de lozingseisen voor meetpunt T-1701 voor afvalwaterstroom 7.2 en voor meetpunt T-1700 voor afvalwaterstroom 8.4;
- voorschrift 2, eerste lid, de lozingseis voor de parameter ammonium-N.
Voor de parameter ammonium-N wordt een lozingseis gesteld van 4,5 mg/l.
8.1.
Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, moet de minister het griffierecht aan verzoekster vergoeden. Daarom krijgt verzoekster ook een vergoeding van haar proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoekster een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft een aanvullend verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 837,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.674,-.
8.2.
De minister hoeft de kosten voor het inschakelen van een deskundige niet te vergoeden. [naam verzoekster] heeft een rapport van [naam 6] van 9 januari 2023 overgelegd. Dat rapport is als bijlage bij de zienswijze over het ontwerpbesluit gevoegd. De kosten die in het kader van de bestuurlijke voorbereidingsprocedure zijn gemaakt komen echter niet voor vergoeding in aanmerking. Voor zover de overgelegde factuur zou zien op andere werkzaamheden van [naam 6] in verband met de procedure bij de voorzieningenrechter, is van belang dat alleen een vergoeding kan worden toegekend voor een schriftelijk rapport.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- schorst het bestreden besluit tot de uitspraak op het beroep, voor zover het de volgende voorschriften betreft:
a. voorschrift 1, aanwijzing van meetpunt T-1701 voor afvalwaterstroom 7.2 en van meetpunt T-1700 voor afvalwaterstroom 8.4;
b. voorschrift 2, eerste lid, de lozingseisen voor meetpunt T-1701 voor afvalwaterstroom 7.2 en voor meetpunt T-1700 voor afvalwaterstroom 8.4;
c. voorschrift 2, eerste lid, de lozingseis voor de parameter ammonium-N;
- bepaalt dat de in voorschrift 2, eerste lid, opgenomen lozingseis voor de parameter ‘Ammonium-N’ 4,5 mg/l bedraagt;
a. voorschrift 1, aanwijzing van meetpunt T-1701 voor afvalwaterstroom 7.2 en van meetpunt T-1700 voor afvalwaterstroom 8.4;
b. voorschrift 2, eerste lid, de lozingseisen voor meetpunt T-1701 voor afvalwaterstroom 7.2 en voor meetpunt T-1700 voor afvalwaterstroom 8.4;
c. voorschrift 2, eerste lid, de lozingseis voor de parameter ammonium-N;
- bepaalt dat de in voorschrift 2, eerste lid, opgenomen lozingseis voor de parameter ‘Ammonium-N’ 4,5 mg/l bedraagt;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 365,- aan verzoekster moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan verzoekster.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Fransen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. R. Teuben, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2023.
De voorzieningenrechter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: