Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 22/1361, 22/1365, 22/1368, 22/1369 en 22/1371
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 juli 2023 in de zaken tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
(gemachtigde: P. Onderdelinden),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. R. Peters-van Neijenhof).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen vijf boetes van € 1.500,- voor overtredingen van de Wet dieren. Met vijf besluiten van 15 oktober 2021 heeft verweerder eiseres de boetes opgelegd.
1.1.
Met vijf bestreden besluiten van 3 februari 2022 op de bezwaren van eiseres heeft verweerder de boetes gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft de beroepen op 12 juli 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, bijgestaan door [de directeur van eiseres] , directeur van eiseres, de gemachtigde van verweerder, bijgestaan door mr. A.F. Kabiri en [naam] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft zijn boetebesluiten gebaseerd op vijf rapporten van bevindingen die zijn opgemaakt door toezichthouders van de NVWA. In de rapporten schrijven de toezichthouders dat zij bij Pluimveeslachterij [naam] op verschillende data een vrachtwagen van eiseres zien waar veel dode kippen in lijken te zitten. Bij nadere inspectie van de oplegger en afgeladen kratten constateren de toezichthouders dat er veel dode kippen zitten in de kratten aan de zijde van de wagen waar zomerzeil was aangebracht. Aan de andere zijde was een winterzeil aangebracht. Aan die zijde en in het midden troffen de toezichthouders nauwelijks dode kippen aan. Verder beschrijven de toezichthouders in de rapporten dat de transporten 11 tot 22 uur hadden geduurd en dat daarbij sprake was van koude weersomstandigheden met temperaturen variërend van 5 °C tot rond het vriespunt bij vertrek en tijdens de reis variërend van 9 °C tot rond het vriespunt, met veelal een matige noordelijke of westelijke wind. Van de vervoerde kippen bleek per transport 2,53 % (123 kippen), 4,06 % (219 kippen), 6,2 % (335 kippen), 3,97 % (193 kippen) en 1,85 % (102 kippen) dood te zijn bij aankomst. Verder schrijven de toezichthouders in de rapporten dat de dieren voorafgaand aan de transporten zijn geïnspecteerd door een dierenarts en klinisch geschikt zijn bevonden voor het voorgenomen transport en dat uit de VKI-verklaring ook geen gezondheidsproblemen bij deze kippen bleken. De toezichthouders concluderen in de rapporten dat eiseres ervoor heeft gekozen om bij de op dat moment aanwezige lage tempraturen de transporten uit te voeren met een vervoermiddel dat aan één zijde was uitgerust met een zomerzeil, waardoor de dieren onvoldoende bescherming werd geboden en hun onnodig lijden werd berokkend.
3. Op grond van de rapporten van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
“De vervoermiddelen, containers en toebehoren zijn niet zodanig ontworpen en geconstrueerd, en op zodanige wijze onderhouden en gebruikt dat zij de dieren bescherming bieden tegen slechte weersomstandigheden en extreme temperaturen.”
Volgens verweerder heeft eiseres hiermee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren en gelezen in samenhang met artikel 3, aanhef en onder c, artikel 6, derde lid, en Bijlage I, Hoofdstuk II, paragraaf 1.1, onder b, van de Transportverordening [1] .
Verweerder heeft eiseres daarvoor vijf keer een boete opgelegd van € 1.500,-.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de beboetbare feiten heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht boetes heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat vier beroepen ongegrond zijn en één beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiseres voert aan dat de kippen niet dood zijn gegaan als gevolg van de omstandigheden van de transporten. Zij heeft de transporten uitgevoerd met gecertificeerd en goed uitgerust materiaal. De vervoerde kippen waren zwakkere koppels, het waren moederdieren met ondergewicht. Gezien de te verwachten weersomstandigheden is gebruikgemaakt van een zomerzeil en een winterzeil om zo voldoende ventilatie te hebben maar ook voldoende beschutting. Bij winterzeil aan beide kanten is de kans op dode kippen door zuurstoftekort groot. Overigens waren ook bouwzeilen aan de kant van het zomerzeil aangebracht, maar daarover staat niets in de rapporten. De bouwzeilen worden al verwijderd bij het wachten op de parkeerplaats bij de slachterij, terwijl de controle pas geruime tijd later plaatsvindt. Er is sprake van willekeur en aannames. Ook blijkt uit de foto’s niet dat de dode kippen allemaal aan de kant van het zomerzeil zaten, zoals verweerder stelt. Verweerder neemt aan dat de kippen zijn overleden ten gevolge van de transporten maar levert geen bewijs. Daarbij wijst eiseres ook op beantwoording van Kamervragen door de minister [2] waaruit volgt dat de doodsoorzaak bij aankomst op de slachterij niet wordt vastgelegd en dat het gebruikelijk is dat dit vervoer zonder geconditioneerde omstandigheden, met gebruikmaking van ventilatie door rijwind plaatsvindt. Ten aanzien van de interventiegrens van 1 % dode kippen bij aankomst is sprake van willekeur; de minister geeft in genoemde beantwoording [3] zelf ook aan dat er geen wettelijke of wetenschappelijke norm voor is. Bovendien vervoert eiseres moederdieren, die zwakker zijn dan mestkuikens die meestal worden vervoerd, en gaat het bij de meeste transporten van eiseres wel goed, aldus eiseres.
6.1.
In een geval als het onderhavige, waarin een boete is opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) [4] mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.
6.2.
De rechtbank ziet geen reden om aan de inhoud van de rapporten van bevindingen te twijfelen. In de rapporten is vastgesteld dat 1,85 % tot 6,2 % van de kippen bij de transporten is doodgegaan, wat eiseres ook niet betwist. Verder hebben de toezichthouders een beschrijving gegeven van de koude weersomstandigheden tijdens de transporten en geconcludeerd dat door het gebruik van een zomerzeil aan één kant van de wagen er onvoldoende bescherming aan de kippen werd geboden. De toezichthouders hebben dit in de rapporten onderbouwd met de vaststelling dat de dode dieren (voornamelijk) aan de kant van het zomerzeil zaten, dat in de kratten verder naar het midden en aan de zijde van het winterzeil nauwelijks dode kippen zaten en dat de kippen aan de zijde van het zomerzeil zo ver mogelijk richting het midden van de wagen waren gekropen terwijl de kippen aan de kant van het winterzeil normaal in de kratten verspreid zaten. Ook wijzen zij op de VKI-formulieren en op het feit dat de kippen voor vertrek door een dierenarts geschikt zijn verklaard en stellen zij vast dat niet is gebleken van gezondheidsproblemen die de verhoogde sterfte tijdens vervoer kan verklaren. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank in de rapporten voldoende duidelijk en gemotiveerd beschreven dat de oorzaak van het grote aantal dode kippen moet worden gevonden in de omstandigheden tijdens het vervoer, namelijk het gebruik van een zomerzeil aan één zijde tijdens langdurige transporten en bij koude weersomstandigheden. De rechtbank ziet in het door eiseres aangevoerde geen reden om aan de juistheid van deze conclusie te twijfelen en overweegt daartoe het volgende.
6.2.1.
Dat eiseres niet (goed) op de foto’s kan zien of de dode kippen aan de zijde van het zomerzeil zaten, neemt niet weg dat in de rapporten door de toezichthouders duidelijk is vastgesteld dat dit het geval was. Een nadere onderbouwing met foto’s van die vaststelling acht de rechtbank niet noodzakelijk [5] . Overigens heeft eiseres ook geen andere – buiten de vervoersomstandigheden gelegen – aannemelijke verklaring kunnen geven voor de verhoogde sterftecijfers bij deze vijf transporten. Eiseres heeft erop gewezen dat bij de transporten zwakkere dieren (moederdieren) zijn vervoerd, maar dat betreft alle dieren en biedt geen verklaring voor de omstandigheid dat aan de zijde van het zomerzeil de (meeste) dode kippen zijn aangetroffen. Bovendien was de toezichthouders ook niet gebleken van gezondheidsproblemen bij deze kippen die het hogere sterftecijfer kunnen verklaren. Ook eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat daarvan sprake was. Daarbij, als inderdaad sprake zou zijn geweest van zwakkere dieren, stelt verweerder terecht dat eiseres vanuit haar verantwoordelijkheid als vervoerder juist extra alert had moeten zijn ten aanzien van het bieden van bescherming aan deze dieren. In vier rapporten is ook geconstateerd dat de kippen over grote delen kaal waren. Het lag op de weg van eiseres om te zorgen voor vervoersomstandigheden passend bij de lichaamsconditie van deze dieren.
6.2.2.
Voor zover bij de transporten bouwzeilen waren aangebracht aan de kant van het zomerzeil, doet dit er niet aan af dat aan de zijde van het zomerzeil de (meeste) dode kippen zijn aangetroffen. Ook met een eventueel aangebracht bouwzeil in combinatie met een zomerzeil is dus nog onvoldoende beschutting geboden. Overigens blijkt uit de door eiseres overgelegde foto van een dergelijk aangebracht zeil dat dit lang niet alle kippen aan die zijde beschermt.
6.2.3.
De stelling dat bij het gebruik van winterzeilen aan beide kanten van de wagen kippen overlijden door zuurstoftekort, heeft eiseres niet onderbouwd. Zij heeft bovendien erkend soms wel kippen te vervoeren met twee winterzeilen (als de temperatuur onder het vriespunt ligt). Daarnaast heeft de toezichthouder ter zitting aangegeven dat ook transporten met een winterzeil aan beide kanten plaatsvinden zonder dat dit tot verhoogde sterfte lijdt; ook bijvoorbeeld bij transporten uit Duitsland in diezelfde periode. Daarnaast heeft de toezichthouder opgemerkt dat de duur van het transport ook een belangrijke factor is en dat het aan eiseres is om een juiste afweging te maken ten aanzien van het bieden van bescherming tegen kou en het voorkomen van zuurstoftekort. De rechtbank onderschrijft dit. Uit de Transportverordening [6] volgt immers dat op eiseres als vervoerder de verantwoordelijkheid rust om de vervoermiddelen en toebehoren zodanig te gebruiken dat ze de dieren bescherming bieden tegen slechte weersomstandigheden en extreme temperaturen en hun letsel en lijden bespaard blijft. Daaruit volgt ook dat, als eiseres in een specifiek geval (gelet op de conditie van de dieren, de weersomstandigheden en de duur van het transport) geen afdoende bescherming kan bieden met de middelen die zij tot haar beschikking heeft, zij de dieren niet moet vervoeren. Uitgangspunt is immers dat de dieren bij het vervoer geen lijden wordt berokkend.
6.2.4.
De verwijzing van eiseres naar genoemde brief van de minister naar aanleiding van Kamervragen treft ook geen doel. Weliswaar schrijft de minister dat meestal geen doodsoorzaak kan worden vastgesteld, in deze zaken is de oorzaak van de sterfte van de dieren wel duidelijk vastgesteld. En dat de minister aangeeft dat het gebruikelijk is dat het vervoer zonder geconditioneerde omstandigheden plaatsvindt, betekent niet dat dergelijk vervoer ook in alle gevallen geschikt is en doet er niet aan af dat bij deze vijf transporten een veel hoger dan gebruikelijk aantal kippen is gestorven. Uit de brief van de minister blijkt dat in voorgaande jaren het percentage dood aangevoerde kippen gemiddeld niet meer dan 0,13 % bedroeg, terwijl bij deze transporten sprake was van 1,85 % tot 6,2 %. Voor de rechtbank staat voldoende vast dat de oorzaak van deze verhoogde sterftecijfers is gelegen in de keuze van eiseres om in deze specifieke omstandigheden van koude weersomstandigheden, in combinatie met de lange duur van de transporten, kippen te vervoeren met een vervoermiddel zonder geconditioneerde omstandigheden en met gebruikmaking van een zomerzeil aan één kant. De sterftecijfers bij deze vijf transporten zijn ook aanzienlijk hoger dan de interventiegrens van 1 % die de NVWA hanteert. Over de interventiegrens zegt de minister in genoemde brief dat deze mede is bepaald op basis van ervaring van toezichthouders en incidenten en dat er geen wettelijke of wetenschappelijke norm voor is. De rechtbank acht het gebruik van die interventiegrens op zichzelf niet onredelijk, mede gelet op het door de minister genoemde gemiddeld aantal dode aangevoerde kippen de afgelopen jaren. Daarbij blijkt uit de brief [7] van de minister ook dat een boete niet uitsluitend wordt gebaseerd op het overschrijden van de interventienorm van 1 %, maar dat daarbij ook van belang is vast te stellen wat de oorzaak van het verhoogde sterftecijfer is en wie daarvoor verantwoordelijk is. Dat is in het geval van eiseres ook gebeurd; de boetes zijn opgelegd omdat de overschrijdingen van de interventienorm bij deze transporten is veroorzaakt door de omstandigheden tijdens het vervoer en eiseres daarvoor verantwoordelijk wordt gehouden.
6.3.
Gelet op al het voorgaande heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres bij vijf transporten de dieren geen bescherming heeft geboden en daarmee de Transportverordening heeft overtreden. Dat het vervoer door eiseres in de meeste gevallen wel goed gaat en niet tot verhoogde sterftecijfers leidt, zoals [de directeur van eiseres] ter zitting namens eiseres heeft opgemerkt, maakt niet dat haar ten aanzien van deze vijf transporten geen verwijt mag worden gemaakt. Eiseres is professioneel vervoerder en van haar mag worden verwacht dat zij al haar transporten zodanig uitvoert dat daarbij de dieren letsel en lijden bespaard blijft. In deze vijf zaken zijn bij de transporten 102 tot 335 dode kippen aangetroffen na aankomst op het slachthuis en deze verhoogde aantallen zijn het gevolg van de omstandigheden waaronder eiseres de kippen heeft vervoerd. Verweerder merkt dit terecht aan als een ernstige overtreding.
6.4.
Uit de Wet dieren en de Regeling houders van dieren [8] volgt dat verweerder bevoegd was om eiseres voor deze overtredingen boetes op te leggen. In de bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren [9] is de boete voor deze overtredingen vastgesteld op € 1.500,-. De wetgever heeft dus al een afweging gemaakt welke boete bij deze overtreding past. Het met de Transportverordening gediende doel, het waarborgen van dierenwelzijn, staat voorop. De hoogte van de boetes als hier aan de orde acht de rechtbank niet onredelijk. Voorts heeft eiseres geen bijzondere omstandigheden gesteld op grond waarvan verweerder de boetes had moeten matigen.
6.5.
Wel heeft verweerder ter zitting ten aanzien van de zaak met kenmerk ROT 22/1365 toegelicht sinds april 2023 de interne werkinstructie te hanteren dat de boete wordt gematigd als er meer dan zeven maanden zijn verstreken tussen het moment van de overtreding en het aanzeggen van de boete. Als er zeven tot veertien maanden zijn verstreken, matigt verweerder de boete met 10 % en als er meer dan veertien maanden zijn verstreken, matigt verweerder de boete met 15 %. In ROT 22/1365 is de overtreding begaan op 8 januari 2021 en is eiseres (anders dan in de andere vier zaken [10] ) pas met het voornemen van 2 september 2021 de boete aangezegd; dat is bijna acht maanden later. Verweerder erkent dat dit op basis van de eigen werkinstructie nu zou leiden tot matiging van de boete met 10 % en heeft ter zitting verklaard zich niet te verzetten tegen deze matiging van de boete door de rechtbank. De rechtbank zal daarom de boete in ROT 22/1365 matigen.
Conclusie en gevolgen
7. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen ROT 22/1361, ROT 22/1368, ROT 22/1369 en ROT 22/1371 ongegrond. De boetes zijn in die zaken terecht opgelegd. Het beroep ROT 22/1365 is wel gegrond omdat de boete in die zaak moet worden gematigd. De rechtbank zal in ROT 22/1365 het bestreden besluit vernietigen en het primaire besluit herroepen, voor zover die zien op de hoogte van de boete, en de boete vaststellen op € 1.350,-.
8. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn stelling dat er geen aanleiding is voor een proceskostenveroordeling omdat niet gebleken is dat het bestreden besluit onrechtmatig is genomen nu de interne werkinstructie destijds nog niet gold. Anders dan voor een proceskostenvergoeding in bezwaar [11] , geldt voor een proceskostenveroordeling in beroep [12] niet de voorwaarde dat het bestreden besluit onrechtmatig is genomen. Voor een proceskostenveroordeling van het bestuursorgaan in beroep is in de regel het al dan niet slagen van het ingestelde rechtsmiddel bepalend. [13] De rechtbank ziet geen aanleiding om van dit uitgangspunt in deze zaak af te wijken. De vergoeding in de proceskosten wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) berekend. De rechtbank is uit de toelichting ter zitting gebleken dat de gemachtigde van eiseres niet in dienst is van eiseres en als derde rechtsbijstand aan eiseres verleent. Hij heeft zich in bezwaar niet als gemachtigde gesteld en overigens is in bezwaar ook niet om een proceskostenvergoeding gevraagd. Eiseres krijgt dus alleen voor de rechtsbijstand in beroep een vergoeding en die bedraagt € 1.674,- (1 punt voor het indienen van de beroepsgronden en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,-). Daarnaast heeft eiseres gevraagd om een vergoeding van de reiskosten. De rechtbank zal het bedrag daarvan, overeenkomstig de opgave, vaststellen op € 46,08 voor de heen- en terugreis van de directeur van eiseres. Ook heeft eiseres gevraagd om een vergoeding van € 196,26 aan verletkosten voor het bijwonen van de zitting. Eiseres heeft dit bedrag niet met stukken onderbouwd. Op grond van het Bpb wordt voor verletkosten uitgegaan van een uurtarief tussen € 8,- en € 98,-. Gelet daarop en de reisduur en de duur van de zitting acht de rechtbank het door eiseres gevraagde bedrag niet onredelijk. De rechtbank stelt de totale door verweerder te vergoeden proceskosten vast op € 1.916,34.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen ROT 22/1361, ROT 22/1368, ROT 22/1369 en ROT 22/1371 ongegrond;
- verklaart het beroep ROT 22/1365 gegrond;
- vernietigt in ROT 22/1365 het bestreden besluit van 3 februari 2022, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- herroept in ROT 22/1365 het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- stelt in ROT 22/1365 de boete vast op € 1.350,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
- bepaalt dat verweerder in ROT 22/1365 het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder in ROT 22/1365 tot betaling van € 1.916,34 aan proceskosten van eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2023.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.