Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 22/1444
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 september 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen twee boetes en de afwijzing van haar dwangsomverzoek.
1.1.
Met de primaire besluiten van 15 oktober 2021 en 22 oktober 2021 heeft verweerder eiseres twee boetes opgelegd van elk € 2.500,- voor overtredingen van de Wet dieren.
1.2.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten. Ook heeft zij bij brieven van 25 en 26 februari 2022 verweerder in gebreke gesteld omdat nog niet op de bezwaren was beslist.
1.3.
Met het bestreden besluit I van 18 maart 2022 heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard en de boetes gehandhaafd.
1.4.
Met het bestreden besluit II van 1 april 2022 heeft verweerder het verzoek om dwangsommen afgewezen.
1.5.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.6.
De rechtbank heeft het beroep op 24 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan heeft de gemachtigde van verweerder deelgenomen. Namens eiseres is met voorafgaande kennisgeving niemand verschenen.
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft zijn boetebesluiten gebaseerd op twee rapporten van bevindingen die op respectievelijk 27 juli 2021 en 12 augustus 2021 zijn opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
2.1.
In het rapport van bevindingen van 27 juli 2021 (boetezaak 202102194) schrijft de toezichthouder over zijn bevindingen onder meer het volgende:
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 27 juli 2021 omstreeks 10:45 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 27 juli 2021 omstreeks 10:45 uur.
Ik heb in het bedrijf aangesproken en ben met naam en functie bekend bij: [naam] , functie: Voorman Slachthal.
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de eerste koelcel, waar de laatste opknaphandelingen worden verricht. Ter hoogte van het CBS (classificatie) heb ik de controle uitgevoerd. Op dit punt in het slachtproces zijn alle slacht- en opknaphandelingen in het kader van de PM-keuring en alle op HACCP gebaseerde controles van de exploitant afgerond.
Ik was op dat moment bezig met de dagelijkse steekproef van de controle op het hygiënisch werken en de fecale bezoedeling in het kader van het "handhavingsprotocol hygiënisch werken en (fecale) bezoedeling bij slachthuizen Landbouwhuisdieren met permanent toezicht". Hierbij controleer je op de aanwezigheid van fecale bezoedeling en slachtfouten (haar/wol/gal). Het ging om de steekproef na de postmortemkeuring.
Ik zag daar dat na afronding van de laatste opknaphandelingen op een karkas van een kalf op de linker voorvoet bezoedeling met mest aanwezig was. Ik heb dit karkas na de classificatie apart laten hangen en de voorman slachthal, [naam] , ingelicht. Hij heeft de bezoedeling daarna verwijderd.
Bij mijn controle na afloop van het slachtproces zag ik dat het karkas zichtbaar was verontreinigd. Zichtbare verontreinigingen werden niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.
[…]
Deze bevindingen worden [eiseres] aangerekend.
[…]
Ik bracht [naam] en later [directeur eiseres] van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan. Dit heb ik tevens per e-mail kort bevestigd (zie bijlage).”
2.2.
In het rapport van bevindingen van 12 augustus 2021 (boetezaak 202102153) schrijft de toezichthouder over zijn bevindingen onder meer het volgende:
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 12 augustus 2021 omstreeks 11:25 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 12 augustus 2021 omstreeks 11:25 uur.
In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: [directeur eiseres] , functie: Directeur
Tijdens mijn reguliere inspectie bevond ik mij in de slachthal ter hoogte van het CBS (het classificatiepunt, vervolgens gaan de karkassen door naar de koelcel). Op dit punt in het slachtproces zijn alle slacht- en opknaphandelingen in het kader van de PM-keuring en alle op HACCP gebaseerde controles van de exploitant afgelopen. De norm voor bezoedeling die hier gehanteerd wordt is 0%. Hier kwamen halve karkassen van kalveren langs, geslacht op 12-8-2021 (zie foto 1). Tijdens mijn steekproef in het kader van het "handhavingsprotocol hygiënisch werken en (fecale) bezoedeling bij slachthuizen Landbouwhuisdieren met permanent toezicht" trof ik fecale bezoedeling aan op de binnenzijde van de borstkas op beide helften van 1 karkas. Deze fecale bezoedeling is zichtbaar op foto 2 en 3. De fecale bezoedeling is vervolgens op mijn aanwijzing verwijderddoor het personeel.
Ik heb vervolgens [directeur eiseres] , directeur van [eiseres] hierop aangesproken en de bevindingen met hem besproken.
Bij mijn controle na afloop van het slachtproces zag ik dat het karkas zichtbaar was verontreinigd. Zichtbare verontreinigingen werden niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.
[…]
Deze bevindingen worden [eiseres] aangerekend.
[…]
Ik bracht de mij bekende [directeur eiseres] , directeur van mijn bevindingen op de hoogte en deelde hem mede dat de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit naar aanleiding hiervan een bestuurlijke boete kan opleggen. Tevens zei ik hem, of de rechtspersoon die hij vertegenwoordigde, ingevolge het bepaalde in artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht, dat hij niet tot antwoorden verplicht was. Hierop verklaarde hij mij zoveel mogelijk weergegeven in zijn eigen woorden, het volgende:
"Het is waardeloos dat er zo'n groot gevolg hangt aan het vinden van zo'n kleine, geringe bezoedeling, terwijl er de rest van de dag goed en netjes wordt geslacht. De jongens doen goed hun best en dit is heel demotiverend voor hun. Er zijn al meerdere werknemers weggegaan omdat ze zo niet willen werken en er lichamelijke klachten aan ondervinden. Als de NVWA zo doorgaat zijn over een jaar alle slachthuizen in Nederland gesloten."”
3. Op grond van de rapporten van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres twee keer het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
“Een karkas was zichtbaar verontreinigd. Deze zichtbare verontreiniging werd niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, en Bijlage III, sectie I, Hoofdstuk IV, punt 7 en 10, van Verordening 853/2004 [1] .
Verweerder heeft eiseres daarvoor twee keer een boete opgelegd van € 2.500,-. Dit is het standaardboetebedrag dat daarvoor geldt op grond van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres twee keer het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht twee boetes heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiseres betoogt dat op geen enkel moment de cautie is gegeven, ook niet bij de voornemens. De zienswijzen op deze voornemens zijn door verweerder bovendien niet inhoudelijk in de besluitvorming betrokken. Daarnaast zijn de verzoeken van eiseres om de dossiers te complementeren volledig door verweerder genegeerd en heeft verweerder de hoorplicht geschonden. Ook is het in strijd met de wet om twee primaire besluiten, zonder dat sprake is van enige samenhang ertussen, te voegen tot één beslissing. Voorts was verweerder dwangsommen verschuldigd nu eiseres verweerder op 25 en 26 februari 2022 terecht (en niet prematuur) in gebreke heeft gesteld en verweerder niet uiterlijk 11 en 12 maart 2022 op de bezwaren heeft beslist. Daarnaast is de redelijke termijn overschreden, aldus eiseres.
6.1.
Op grond van artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie, niet verplicht ten behoeve daarvan verklaringen omtrent de overtreding af te leggen en moet voor het verhoor aan de betrokkene worden medegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden. In een uitspraak van 21 mei 2021 [2] heeft de Hoge Raad overwogen dat aan het woord ‘verhoor’ in deze bepaling de betekenis moet worden toegekend dat de mededeling dat antwoorden niet verplicht is, moet worden gedaan in alle gevallen waarin (anders dan schriftelijk) vragen aan de betrokkene worden gesteld met het oog op het opleggen van een bestuurlijke boete. Uit het rapport van bevindingen van 27 juli 2021 (boetezaak 202102194) blijkt dat de toezichthouder bij de inspectie contact heeft gehad met de voorman en de directeur van eiseres, maar het dossier bevat geen aanwijzing dat de toezichthouder in dit contact aan de voorman of de directeur vragen heeft gesteld met het oog op het opleggen van een boete. Er bestond dus geen verplichting voor de toezichthouder om bij de controle op 27 juli 2021 de voorman of de directeur de cautie te geven. Ook het betoog van eiseres dat bij de controle op 12 augustus 2021 ten onrechte geen cautie is gegeven faalt, nu uit het rapport van bevindingen van diezelfde datum (boetezaak 202102153) blijkt dat de toezichthouder voorafgaande aan het verhoor de directeur van eiseres er wel degelijk op heeft gewezen dat hij niet tot antwoorden verplicht was. Voorts was verweerder niet gehouden eiseres de cautie te geven bij het uitbrengen van het voornemen; artikel 5:10a van de Awb bevat niet een dergelijke verplichting.
6.2.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat haar zienswijzen niet inhoudelijk in de beoordeling zijn betrokken. In de primaire besluiten is een samenvatting van de zienswijzen van eiseres opgenomen en is door verweerder gemotiveerd aangegeven waarom die zienswijzen niet tot een ander standpunt leiden.
6.3.
Op grond van artikel 7:4 van Pro de Awb moet verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken ter inzage leggen dan wel overleggen. Verweerder heeft aan deze verplichting voldaan, nu verweerder de rapporten van bevindingen, voornemens, primaire besluiten en bestreden besluiten aan eiseres heeft toegestuurd. Eventuele andere stukken (uit andere dossiers) waarom eiseres heeft gevraagd, zijn geen stukken die ten grondslag zijn gelegd aan de boetes en dus geen op de zaak betrekking hebbende stukken. Het is de rechtbank ook niet gebleken dat eiseres die andere stukken voor haar verdediging in deze zaken nodig had.
6.4.
Naar het oordeel van de rechtbank is van een schending van de hoorplicht geen sprake. Uit het dossier blijkt dat verweerder eiseres bij brief van 27 januari 2022, en dus tijdig, heeft uitgenodigd voor een hoorzitting op 9 februari 2022. Uit de brief van eiseres van 4 februari 2022 blijkt dat zij de uitnodiging heeft ontvangen. In deze brief is vermeld dat er niemand zal verschijnen op 9 februari 2022. Een reden is hierbij niet vermeld, wel dat eiseres niet meedoet aan “het frustreren van een juiste procesorde”. Wat hiermee is bedoeld, blijkt niet uit de brief. Onder deze omstandigheden kan niet gezegd worden dat verweerder de hoorplicht heeft geschonden door niet opnieuw een hoorzitting te plannen. De opmerking aan het einde van de brief van 4 februari 2022 dat eiseres aanspraak blijft maken op het recht om te worden gehoord, maakt dit niet anders.
6.5.
De rechtbank oordeelt voorts dat verweerder geen dwangsommen is verschuldigd. In de bezwaarprocedures in de boetezaken heeft eiseres bij brieven van 25 en 26 februari 2022 onder meer meegedeeld dat “binnen een week of twee” de gronden van bezwaar worden aangevuld. Daarnaast heeft eiseres in deze brieven verweerder in gebreke gesteld en verweerder verzocht binnen twee weken een besluit te nemen op de bezwaren. Dit gaat niet samen. Onder deze omstandigheden is van een eenduidige ingebrekestelling geen sprake. Daarom komt aan de ingebrekestellingen in de brieven van 25 en 26 februari 2022 geen betekenis toe. Reeds daarom was verweerder geen dwangsommen verschuldigd.
6.6.
Verweerder heeft op de bezwaren tegen de boetes beslist in één besluit. Anders dan eiseres stelt, is er geen rechtsregel die dit verbiedt. Overigens is gesteld noch gebleken dat eiseres door deze gang van zaken in haar belangen is geschaad.
6.7.
De rechtbank stelt vast dat eiseres in beroep niet, althans niet op duidelijke wijze, betwist dat zij de overtredingen heeft begaan. De rechtbank ziet geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de rapporten van bevindingen. De toezichthouders hebben bij eiseres fecale bezoedeling op kalverkarkassen aangetroffen. Verweerder heeft terecht vastgesteld dat eiseres daarmee artikel 3, eerste lid, en Bijlage III, sectie I, Hoofdstuk IV, punt 7 en 10, van Verordening 853/2004 heeft overtreden. Verweerder was dus bevoegd om eiseres boetes op te leggen. De rechtbank stelt vast dat eiseres geen gronden heeft gericht tegen de hoogte van de boetes. Het is de rechtbank evenmin gebleken dat er feiten of omstandigheden zijn op grond waarvan verweerder de boetes had moeten matigen.
6.8.
Volgens vaste jurisprudentie [3] geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen. Dat is in deze zaken het moment van de voornemens tot boeteoplegging. Op 7 september 2021 heeft verweerder de voornemens in beide zaken uitgebracht. Op het moment van deze uitspraak is er sindsdien nog geen twee jaar verstreken. De redelijke termijn is dus niet overschreden.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is dus ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 september 2023.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.