ECLI:NL:RBROT:2023:9796 - Rechtbank Rotterdam - Bestuursrechtelijke handhaving vergunningplicht kamerbewo...

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 23/2546

uitspraak van de meervoudige kamer van 17 oktober 2023 in de zaak tussen

[eiseres 1], uit [plaatsnaam 1],

[eiseres 2],uit [plaatsnaam 2], tezamen eiseressen

(gemachtigde: mr. F. Khalil),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, het college,

(gemachtigde: mr. J.C. Avedissian).

Inleiding

1.1.

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseressen tegen de aan hen opgelegde last onder dwangsom.

1.2.

Bij afzonderlijke besluiten van 10 mei 2022 (primaire besluiten), heeft het college wegens een overtreding van artikel 3.2.2 van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2021 (hierna: de Huisvestingsverordening 2021) en artikel 21 van Pro de Huisvestingwet 2014 (hierna: de Huisvestingswet) een last tot ongedaan maken van de illegale situatie in het pand aan de [adres] (hierna: de woning), opgelegd op straffe van een dwangsom ter hoogte van € 8.400,- indien niet binnen drie maanden aan de last wordt voldaan.

1.3.

Met het bestreden besluit van 10 maart 2023 heeft het college de bezwaarschriften van eiseressen ongegrond verklaard en de primaire besluiten in stand gelaten.

1.4.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

1.4.

De rechtbank heeft het beroep op 22 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:

- namens eiseressen [naam 1] en de gemachtigde;

- de gemachtigde van het college, bijgestaan door [naam 2], [naam 3].

Totstandkoming van het besluit

2.1.

[eiseres 2] is de eigenaar van de woning. [eiseres 1] is huurder van de woning en stelt deze ter beschikking aan haar werknemers.

2.2.

Op 16 december 2021 is er een melding gedaan over door de bewoners van de woning veroorzaakte overlast. Op 10 maart 2022 is er een huisbezoek bij de woning afgelegd. Tijdens dit huisbezoek is door de toezichthouders geconstateerd dat de woning werd bewoond door zeven personen. De bevindingen van de toezichthouders zijn neergelegd in een rapport van 10 maart 2022.

2.3.

Op 29 maart 2022 heeft het college het voornemen uitgebracht om eiseressen een last onder dwangsom op te leggen. Eiseressen hebben op 26 april 2022 hun zienswijze ingediend.

2.4.

Het college heeft vervolgens de primaire besluiten genomen.

2.5.

Bij besluit van 13 juli 2022 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de beslissing op bezwaar.

2.6.

Het college heeft in het bestreden besluit het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie van 10 maart 2023 overgenomen en het bezwaar ongegrond verklaard. Het college stelt zich op het standpunt dat een vergunningplicht op basis van de Huisvestingsverordening 2021 opgelegd mocht worden omdat het aannemelijk is dat sprake is van schaarste op de woningmarkt in het hoge en topsegment dat maakt dat het noodzakelijk is in te grijpen in de woningvoorraad. Het verbod van kamerbewoning zonder vergunning is ook niet in strijd met het eigendomsrecht van eiseressen. Het college heeft verder overwogen dat een vergunningplicht voor kamerbewoning niet in strijd is met het bestemmingsplan, dat mocht worden uitgegaan van het rapport van bevindingen van de toezichthouders en dat geen sprake is van een duurzaam gemeenschappelijk huishouden. Daarmee is volgens het college sprake van een overtreding waartegen het handhavend mocht optreden.

2.7.

Tijdens de behandeling van een namens eiseressen ingediend verzoek om voorlopige voorziening op 28 april 2023 heeft het college toegezegd de begunstigingstermijn van de opgelegde last te verlengen tot de uitspraak op dit beroep. Vervolgens hebben eiseressen het verzoek om voorlopige voorziening ingetrokken.

Beoordeling door de rechtbank

3.1.

De rechtbank beoordeelt de tegen het bestreden besluit aangevoerde beroepsgronden.

3.2.

Eiseressen hebben ter zitting de beroepsgrond dat de vergunningplicht voor kamerbewoning in strijd is met de Dienstenrichtlijn ingetrokken. Deze grond zal dan ook niet verder worden besproken.

3.3.

De enkele verwijzing naar de in bezwaar aangevoerde gronden, levert geen door de rechtbank te beoordelen beroepsgronden op.

4. Voor het wettelijk kader wordt verwezen naar de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

Strijd met de Huisvestingswet en het eigendomsrecht

5. Eiseressen betwisten dat sprake is van een overtreding van artikel 3.2.2 van de Huisvestingsverordening 2021 en artikel 21 van Pro de Huisvestingwet. Zij stellen zich op het standpunt dat niet is gebleken dat er in de wijk [naam wijk], waarin de woning staat, sprake is van schaarste van het type woning van eiseressen en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die het opnemen van een verbod tot kamerbewoning zonder vergunning rechtvaardigen. Eiseressen wijzen er in dit verband op dat het meest recente WoONRapport van 9 juni 2022 niet in de besluitvorming is meegewogen en dat de groep van arbeidsmigranten in het Rigo rapport, dat aan de huisvestingsverordening ten grondslag is gelegd, niet is meegenomen.

5.1.

De rechtbank vat de hierboven weergegeven beroepsgrond van eiseressen op als een verzoek om artikel 3.2.2. van de Huisvestingsverordening 2021 exceptief toetsend vanwege strijd met de Huisvestingwet en/of het eigendomsrecht onverbindend te verklaren dan wel buiten toepassing te laten.

5.2.

De rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:452).

5.3.

In artikel 3.2.2. van de Huisvestingsverordening is een vergunningplicht neergelegd voor bewoning door drie of meer kamerbewoners. Op grond van artikel 2 en Pro 21 van de Huisvestingswet kan de gemeenteraad slechts een vergunningplicht voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte naar een onzelfstandige woonruimte invoeren indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.

5.4.

In haar uitspraak van 8 februari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:484) heeft de Afdeling overwogen dat het college met het Rigo-rapport ‘Schaarste in de Rotterdamse woningvoorraad’ van 29 oktober 2020 voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat er sprake is van schaarste van meersgezinskoopwoningen in het middensegment. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat een vergunningplicht, ten behoeve van het behoud van de woningvoorraad en de doorstroming binnen de markt, noodzakelijk en geschikt is. De gemeenteraad mocht dus een vergunningplicht voor het onttrekken van woonruimte in de Huisvestingsverordening 2019 opnemen.

5.5.

De woning waar het in deze procedure om draait is, net als in de hiervoor aangehaalde uitspraak van de Afdeling, een (gezins)koopwoning uit het middensegment. Hoewel de uitspraak van de Afdeling ziet op de Huisvestingsverordening 2019, terwijl aan deze procedure de Huisvestingsverordening 2021 ten grondslag ligt, zijn beide verordeningen gebaseerd op het Rigo-rapport van 29 oktober 2020. De Afdeling heeft zich in die uitspraak over dit rapport uitgelaten en heeft overwogen dat met dit rapport de schaarste van meergezinskoopwoningen in het middensegment voldoende is onderbouwd. De door eiseressen aangevoerde argumenten geven de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. Dat de woonbehoeften van arbeidsmigranten niet in het Rigo-rapport zijn betrokken, wat hier ook van zij, betekent niet dat er geen schaarste is aan meergezinskoopwoningen in het middensegment. Vanwege die schaarste was de gemeenteraad bevoegd om een vergunningplicht voor het kamergewijs verhuren van woningen in de Huisvestingsverordening 2021 op te nemen, gericht op het behouden van woningen voor gezinnen en met het oog op de doorstroom binnen de woningmarkt.

5.6.

De rechtbank volgt eiseressen ook niet in het standpunt dat het college het bestreden besluit onzorgvuldig heeft voorbereid omdat daarin niet is ingegaan op het nieuwe WoOnrapport van 9 juni 2022. Eiseressen hebben niets over de inhoud van dit nieuwe WoOnrapport aangevoerd. Ook ter zitting hebben zij niet duidelijk kunnen maken welke informatie uit het WoOnrapport van 9 juni 2022 een ander licht werpt op de schaarste aan meergezinskoopwoningen uit het middensegment. Verder bestaat er geen rechtsregel die het college verplicht om bij iedere toepassing van de Huisvestingsverordening 2021 uitdrukkelijk in te gaan op een onderzoeksrapport dat bij de totstandkoming van die verordening nog niet bestond.

5.7.

De vergunningsplicht uit artikel 3.2.2. van de Huisvestingsverordening 2021 levert evenmin een ongerechtvaardigde inbreuk op het eigendomsrecht op. De rechtbank verwijst in dit verband allereerst naar hetgeen onder 5.4 tot en met 5.6 is overwogen over de schaarste. Nu aannemelijk is dat sprake is van schaarste in de woningvoorraad, is het college op grond van de Huisvestingswet bevoegd tot het instellen van een vergunningplicht. Verder is van belang dat de vergunningplicht voor omzetting niet leidt tot ontneming maar tot regulering van eigendom. De vergunningplicht heeft geen disproportionele beperking van het eigendomsrecht tot gevolg en brengt ook geen buitensporige last met zich, omdat de woning nog altijd kan worden gebruikt en verkocht voor bewoning.

5.8.

Uit wat hiervoor in 5.1. tot en met 5.7. is overwogen volgt dat de in de Huisvestingsverordening 2021 opgenomen vergunningplicht voor kamerbewoning niet in strijd is met de Huisvestingswet en/of het eigendomsrecht. De rechtbank stelt vervolgens vast dat er ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom zeven personen in de woning woonden en dat door eiseressen, zo is ter zitting gebleken, niet langer wordt betwist dat zij geen gezamenlijke huishouding voerden. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte heeft plaatsgevonden en dat, nu hiervoor geen vergunning is verleend, artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet en artikel 3.2.2 van de Huisvestingsverordening 2021 zijn overtreden. Hieruit volgt dat het college bevoegd was tot het opleggen van de last onder dwangsom. Deze beroepsgrond slaagt niet.

De door het college opgelegde last onder dwangsom.

6. Eiseressen voeren aan dat het besluit over de opgelegde last onder dwangsom onzorgvuldig en in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is omdat daarin is aangegeven dat de overtreding op drie mogelijke manieren beëindigd kan worden, terwijl de derde mogelijkheid niet op eiseressen van toepassing is. Verder vinden eiseressen het opleggen van een last onder dwangsom in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Daarnaast stellen eiseressen zich op het standpunt dat de hoogte van de opgelegde dwangsom niet in verhouding staat tot de overtreding en wijzen zij erop op dat [eiseres 1] geen huurbetalingen van haar werknemers ontvangt. Eiseressen verzoeken de rechtbank de begunstigingstermijn te verlengen.

Herstelmaatregelen

6.1.

De aan eiseressen opgelegde last houdt in dat zij de illegale kamerbewoning moeten beëindigen. Daarbij heeft het college drie verschillende mogelijke manieren genoemd om aan de last te voldoen, waaronder ‘U zorgt voor een kamerverhuurvergunning’. Eiseressen wijzen er terecht op dat voor de woning op grond van de Huisvestingsverordening 2021geen kamerverhuurvergunning kan worden afgegeven.
Het vermelden van deze niet-bestaande mogelijkheid om de overtreding te beëindigen, is onzorgvuldig. Eiseressen moeten er van uit kunnen gaan dat de door het college genoemde mogelijkheden ook daadwerkelijk tot beëindiging van de overtreding kunnen leiden.
Naar het oordeel van de rechtbank kan dit zorgvuldigheidsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb worden gepasseerd, nu eiseressen hierdoor niet in hun belangen zijn geschaad. In het bestreden besluit heeft het college immers nog twee mogelijkheden opgenomen om de overtreding te beëindigen.

Evenredigheid

6.2.

Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Het college heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat daarvan in dit geval geen sprake is. Voor zover er al van uit moet worden gegaan dat eiseressen hun werknemers niet langer binnen de gemeente Rotterdam kunnen huisvesten, hebben zij niet onderbouwd dat dit als consequentie heeft dat hun bedrijfsvoering binnen de gemeente Rotterdam moet worden gestaakt. Ook is niet concreet gemaakt waarom het onredelijk bezwarend is om werknemers van [eiseres 1] buiten de gemeente te huisvesten.

Hoogte van de dwangsom

6.3.

De rechtbank is van oordeel dat de hoogte van de aan niet-naleving van de last verbonden dwangsom niet onevenredig hoog is. Het opleggen van een last onder dwangsom heeft ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De vaste gedragslijn die het college hanteert, namelijk dat de hoogte van de dwangsom wordt vastgesteld op basis van zes maanden huur per kamer en, bij het ontbreken van huurbetalingen, € 350,- per maand, acht de rechtbank niet onredelijk. Deze beroepsgrond faalt.

Duur van de begunstigingstermijn

6.4.

Ter zitting hebben eiseressen er nog op gewezen dat de begunstigingstermijn te kort is, nu zij niet weten waar zij hun werknemers moeten huisvesten.

Er bestaat geen aanleiding de begunstigingstermijn van de opgelegde last onder dwangsom (verder) te verlengen. Nu de last reeds op 10 mei 2022 is opgelegd en daarna door het college meerdere keren is verlengd hebben eiseressen ruim een jaar de tijd gehad om een oplossing te vinden voor de huisvesting van de bewoners van de woning. Dat het onmogelijk was om gedurende deze periode aan de last te voldoen is niet aannemelijk gemaakt. Ook deze beroepsgrond faalt.

Conclusie en gevolgen

7. De beroepsgronden slagen niet. Het beroep is ongegrond.

8. Omdat toepassing is gegeven aan artikel 6:22 van Pro de Awb moet het college het griffierecht van eiseressen vergoeden.

9. Het passeren van een gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb vormt ook aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten die eiseressen in beroep hebben gemaakt. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep ongegrond;

- bepaalt dat het college aan eiseressen het betaalde griffierecht van € 365,- vergoedt;

- veroordeelt het college in vergoeding van de door eiseressen gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.674,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.G.L. de Vette, voorzitter, en mr. A.C. Rop en mr. Y.E. Schuurmans, leden, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2023.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: wettelijk kader

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:31d

Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:

een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en

de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.

Artikel 5:32

1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.

2. Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.

3. Indien de last onder dwangsom strekt ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens een regeling die is genoemd in hoofdstuk 2, 3 of 4 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak of in de bij deze wet behorende Regeling verlaagd griffierecht, wordt de last onder dwangsom voor de toepassing van de twee laatstgenoemde regelingen aangemerkt als een besluit, genomen op grond van de eerstbedoelde regeling.

Artikel 5:32a

1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.

2. Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.

Artikel 5:32b

1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.

2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.

3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.

Huisvestingswet 2014

Artikel 2

1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.

2. De gemeenteraad kan van zijn bevoegdheden op grond van:

de artikelen 12 en 13, alsmede, voor zover daartoe noodzakelijk, van die op grond van artikel 7, of

de artikelen 23a tot en met 23c, voor zover dit noodzakelijk is voor het behoud van de leefbaarheid van de woonomgeving,

ook gebruik maken indien daartoe geen noodzaak is vanuit het oogpunt van het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.

Artikel 21

1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:

anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;

anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;

van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;

tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.

2. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening gevallen aanwijzen waarvoor een vrijstelling geldt of waarin een ontheffing kan worden verleend van een verbod als bedoeld in het eerste lid. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden.

Huisvestingsverordening 2021

Paragraaf 3.2 Vergunning voor kamerbewoning

Artikel 3.2.1 Toepassingsgebied

Deze paragraaf is van toepassing op alle woonruimten gelegen in de gemeente Rotterdam.

Artikel 3.2.2 Verbod voor kamerbewoning zonder vergunning

Het verbod bedoeld in artikel 21, eerste lid, onderdeel c, van de Huisvestingswet 2014 is van toepassing, indien de zelfstandige woonruimte wordt bewoond door:

drie of meer kamerbewoners;

één uit meer personen bestaand huishouden en twee of meer kamerbewoners; of

meer dan één uit meer personen bestaande huishoudens.

Artikel 3.2.3 Criteria voor verlening vergunning voor kamerbewoning

Het college verleent een vergunning voor kamerbewoning, indien wordt voldaan aan de volgende criteria:

het betreft kamerbewoning door studenten;

de kamerbewoning leidt naar het oordeel van het college niet tot aantasting van het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt;

in de woonruimte is ten minste 18 m² gebruiksoppervlak gemiddeld per persoon aanwezig;

e woonruimte bevindt zich op minimaal 50 meter afstand van een andere woonruimte waarvoor reeds een vergunning voor kamerbewoning is verleend;

op het adres van de woonruimte is niet in de 24 maanden voorafgaand aan de datum van aanvraag van de vergunning een vergunning ingetrokken door toepassing van artikel 3.2.4; en

de woonruimte is niet gelegen in één van de gebieden genoemd in bijlage 5, deel 1 of 2.