Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/1451
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 november 2024 in de zaak tussen
[naam eiser] , uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J.M. de Heer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. W. Breure).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de weigering van verweerder om aan hem een omgevingsvergunning te verlenen.
1.1.
Verweerder heeft de aanvraag met het besluit van 2 juni 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 26 januari 2023 op het bezwaar van eiser is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 10 oktober 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder vergezeld door mr. A.J.J. van der Vlist.
Totstandkoming van het besluit
2. Op 2 maart 2022 heeft eiser een aanvraag ingediend ter verkrijging van een omgevingsvergunning voor het legaliseren van een kunstwerk in de vorm van een walvishaai (het bouwwerk). Het bouwwerk is gemaakt van 40.000 aan elkaar gelaste vishaken van roestvrijstaal, steunt op sokkels van glas en is circa 12 meter lang, circa 5,2 meter breed en circa 3,8 meter hoog vanaf het water.
3. Verweerder heeft bij het primaire besluit de aanvraag van eiser om een omgevingsvergunning voor de activiteiten ‘bouwen van een bouwwerk’ en ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ op de locatie [adres] , [postcode] te Rotterdam (de locatie) geweigerd. De aanvraag is geweigerd omdat het bouwwerk in strijd is met artikel 25, vierde lid van de planregels van het bestemmingsplan “Kern en Plassen”, vastgesteld op 17 september 2009 (het bestemmingsplan). Daarnaast heeft de Commissie voor Welstand en Monumenten (Welstandscommissie) op 29 maart 2022 een negatief advies uitgebracht. Verweerder wil geen medewerking verlenen aan een afwijking van het bestemmingsplan.
4. Naar aanleiding van het bezwaar van eiser heeft de bezwaarschriftencommissie van de gemeente Rotterdam op 18 oktober 2022 een hoorzitting gehouden. De bezwaarschriftencommissie heeft verweerder verzocht om een nader advies op te laten stellen door de Welstandscommissie. Op 31 oktober 2022 heeft de Welstandscommissie een nader advies uitgebracht. De bezwaarschriftencommissie heeft vervolgens geadviseerd het bezwaar van eiser ongegrond te verklaren en het primaire besluit, onder aanvulling van de motivering, in stand te laten.
4.1.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het advies van de bezwaarschriftencommissie gevolgd en het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
Beoordeling door de rechtbank
5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 2 maart 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
6. De rechtbank beoordeelt of verweerder in redelijkheid een omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
7. Het wettelijk kader is vermeld in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
Redelijke eisen van welstand
8. Eiser stelt dat het advies van de Welstandscommissie onjuist is, zodat verweerder de vergunning niet vanwege strijd met redelijke eisen van welstand mocht weigeren. Anders dan de Welstandscommissie stelt is het bouwplan niet in strijd met het in de Welstandsnota Rotterdam (de Welstandsnota) opgenomen criterium dat bouwinitiatieven geen belangrijke zichtlijnen verstoren. De belangrijke zichtlijnen zijn volgens eiser weergegeven op de kaart bij het Beeldkwaliteitplan Kern en Plassen uit 2009 (Beeldkwaliteitplan 2009) en het bouwwerk staat niet in de weg aan deze zichtlijnen en is sowieso vanaf de straat niet en vanaf het water nauwelijks zichtbaar. De Welstandscommissie stelt ook ten onrechte dat het bouwwerk in strijd is met het in de Welstandsnota opgenomen criterium “
Het natuurlijk beeld langs de Bergse Achterplas blijft in stand; bebouwing mag dit beeld niet verstoren.”. Het criterium is rechtstreeks overgenomen uit het Beeldkwaliteitplan 2009, maar die verwijzing is onjuist, omdat de Bergse Achterplas, anders dan de Bergse Voorplas, geen open karakter heeft, maar volgens de toelichting bij de Welstandsnota juist een bonte verzameling private eigendommen oplevert met een weinig voorspelbaar, maar verrassend en interessant beeld.
Het natuurlijk beeld langs de Bergse Achterplas blijft in stand; bebouwing mag dit beeld niet verstoren.”. Het criterium is rechtstreeks overgenomen uit het Beeldkwaliteitplan 2009, maar die verwijzing is onjuist, omdat de Bergse Achterplas, anders dan de Bergse Voorplas, geen open karakter heeft, maar volgens de toelichting bij de Welstandsnota juist een bonte verzameling private eigendommen oplevert met een weinig voorspelbaar, maar verrassend en interessant beeld.
8.1.
De Welstandscommissie heeft in haar advies van 29 maart 2022 geadviseerd dat het bouwwerk niet aan de redelijke eisen van welstand voldoet, omdat sprake is van strijd met de criteria uit de Welstandsnota, inhoudende: “Bouwinitiatieven verstoren geen belangrijke zichtlijnen” en “Het natuurlijke beeld langs de Bergse Achterplas blijft in stand; bebouwing mag dit beeld niet verstoren.”.
8.2.
De Welstandscommissie heeft op 31 oktober 2022 een aanvullend advies uitgebracht waaruit volgt dat het doel van het welstandsbeleid is om de zichtlijnen over de Bergse Achterplas niet te laten verstoren door bouwinitiatieven. Dit geldt zowel voor het zicht vanaf het water richting de oevers en andersom. Door het bouwwerk worden de zichtlijnen verstoord. De zichtlijnen worden niet vanaf de openbare weg, maar vanaf het openbaar toegankelijk gebied (het water) verstoord. De Welstandscommissie vindt de zichtlijnen op deze locatie belangrijk omdat het openbaar gebied betreft dat vanwege het openbare recreatieve karakter ervan, van belangrijke betekenis is voor de stad. Voorts wordt het natuurlijke beeld van de Bergse Achterplas vanaf het water gevormd door het groene karakter van achtertuinen grenzend aan het water met in het groen geplaatste ondergeschikte bebouwing en op de achtergrond de hoofdbebouwing. Het zicht vanaf de plas op de grote tuinen is volgens de Welstandscommissie zeer bepalend. Door het bouwwerk wordt het groene karakter van dat beeld verstoord.
8.3.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 20 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1139) mag verweerder, hoewel hij niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor de welstandstoetsing bij hem berust, in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen aan het welstandsadvies, tenzij het advies naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat verweerder dit niet – of niet zonder meer – aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria.
8.4.
Over de betekenis van de zichtlijnen op de kaart bij het Beeldkwaliteitplan 2009 oordeelt de rechtbank als volgt. Verweerder heeft in zijn verweerschrift en ter zitting toegelicht dat met de zichtlijnen, zoals bedoeld in de Welstandsnota, wordt bedoeld: een vrij zicht, zonder obstakels, over een aanzienlijk deel van de plas. Het begrip ‘belangrijke zichtlijnen’ is volgens verweerder niet beperkt tot de zichtlijnen die op de kaart bij het Beeldkwaliteitplan 2009 zijn weergegeven. Verweerder stelt dat het gebruikelijk is om op dergelijke kaarten ‘symbolisch’ enkele hoofdrichtingen weer te geven, maar daarmee is niet bedoeld om alle belangrijke zichtlijnen weer te geven. Belangrijke zichtlijnen zijn van water naar land, van land naar water en van water naar water. Met het bouwwerk worden de belangrijke zichtlijnen vanaf het water verstoord omdat het bouwwerk zichtbaar is vanaf het water. De rechtbank stelt vast dat op de kaart bij het Beeldkwaliteitplan 2009 slechts enkele zichtlijnen worden weergegeven en volgt verweerder in zijn standpunt dat daarmee niet is bedoeld om alle belangrijke zichtlijnen weer te geven. De rechtbank volgt verweerder eveneens in het standpunt dat onder zichtlijnen kan worden verstaan dat er vrij zicht is zonder obstakels over de plas en dat het bouwwerk zichtbaar is vanaf het water en daarmee belangrijke zichtlijnen doorkruist. Dat het bouwwerk niet vanaf iedere kant van het water gezien zichtbaar is maakt dat niet anders.
8.5.
Uit het advies van de Welstandscommissie van 31 oktober 2022 blijkt verder voldoende dat en waarom het bouwplan ook in strijd wordt geacht met het criterium dat het natuurlijke beeld langs de Bergse Achterplas in stand moet blijven en dat bebouwing dat beeld niet mag verstoren. In wat eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder niet zonder nadere toelichting het welstandsadvies kon overnemen. Eiser heeft ook geen tegenadvies ingediend tegen het welstandsadvies. Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat het bouwwerk in strijd is met redelijke eisen van welstand, zodat het in zoverre terecht heeft aangenomen dat zich een weigeringsgrond voordoet die in de weg staat aan het verlenen van een omgevingsvergunning.
Heeft verweerder in redelijkheid kunnen weigeren af te wijken van het bestemmingsplan?
9. Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het bouwwerk op deze locatie ruimtelijk niet aanvaardbaar is. Volgens eiser is de ruimtelijke impact van het bouwwerk vergelijkbaar met de bouwwerken die op grond van de planregels van het vigerende bestemmingsplan wel zijn toegelaten binnen deze bestemming. Het nieuwe bestemmingsplan ‘Kern en Plassen’ uit 2022 dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet in werking was getreden en het daarbij horende Beeldkwaliteitplan Botenhuizen Bergse Plassen uit 2022 (hierna: Beeldkwaliteitplan 2022) biedt nog een verdere verruiming voor bouwwerken buiten de oeverlijn. Op grond hiervan kan niet worden geconcludeerd dat bouwwerken buiten de oeverlijn niet wenselijk zijn. Daarnaast worden het groene beeld, het publieke karakter van de Bergse Plassen, de openbare toegankelijkheid van het water en de zichtlijnen over het water door het bouwwerk niet verstoord, aldus eiser.
9.1.
Bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen, komt verweerder beleidsruimte toe en moet het de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
9.2.
De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het bouwwerk in strijd is met het bestemmingsplan. Verweerder is niet bereid om medewerking te verlenen aan een buitenplanse afwijkingsmogelijkheid omdat er vanuit ruimtelijk oogpunt bezwaar tegen bestaat. Bouwwerken, geen gebouw zijnde, zijn volgens verweerder niet wenselijk buiten de oeverlijn. Het water van de plassen is weliswaar veelal in particulier bezit, maar heeft een publiek karakter waarin bouwwerken geen gebouw zijnde, zoals in dit geval een individuele uiting van kunst, niet wenselijk zijn. Het groene beeld, het publieke karakter van de Bergse Plassen en de openbare toegankelijkheid van het water voor recreatief gebruik staan volgens verweerder voorop. Verder kan uit het nieuwe bestemmingsplan in samenhang gelezen met het Beeldkwaliteitplan 2022 worden afgeleid dat het behoud van het groene aanzicht van de plasoevers en de oevers van de eilanden ook in de toekomst van groot belang wordt geacht en is het bouwwerk ook op grond van het nieuwe bestemmingsplan en Beeldkwaliteitplan 2022 niet toegelaten. Hoewel het bouwwerk van eiser in grote mate doorzichtig is, staat het voor verweerder vast dat het hoe dan ook een omvangrijke constructie is die het zicht op de oever vanaf de plas belemmert. Onder zowel het huidige als het toekomstige ruimtelijke regime wordt door verweerder groot belang gehecht aan het behoud van het groene aangezicht van de oevers van de Bergse Achterplas.
9.3.
Ten aanzien van de stelling van eiser dat de zichtlijnen van de Bergse Achterplas niet worden verstoord door het bouwwerk, verwijst de rechtbank naar wat hiervoor in overweging 8.4. is overwogen. In wat eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank, gegeven de verweerder toekomende beleidsruimte, geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank ziet evenmin aanleiding voor het oordeel dat verweerder de strijdigheid met het criterium van een goede ruimtelijke ordening onvoldoende heeft onderbouwd.
10. Eiser heeft ter zitting zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel ingetrokken.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de weigering van de gevraagde omgevingsvergunning in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Fransen, voorzitter, en mr. T.M.J. Smits en mr. C.M. van Hoorn, leden, in aanwezigheid van mr. H.M. Hsu, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 november 2024.
De voorzitter is verhinderd
deze uitspraak te ondertekenen
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt de omgevingsvergunning geweigerd voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, indien: de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°.met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°.in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Artikel 4, aanhef en derde lid, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) luidt:
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
3. een bouwwerk, geen gebouw zijnde, of een gedeelte van een dergelijk bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 10 m, en
b. de oppervlakte niet meer dan 50 m²;
Het bestemmingsplan “Kern en Plassen” (bestemmingsplan) is van toepassing. De gronden waarop het bouwplan is gerealiseerd heeft in het bestemmingsplan de enkelbestemming “Water II”.
Artikel 25 - water I / II
Bestemmingsregeling
Lid 2. De gronden aangewezen voor "water II" zijn bestemd voor:
a. waterberging c.q. de aan- en afvoer van oppervlaktewater, alsmede voor verkeersdoeleinden te water, met de bijbehorende voorzieningen;
b. verkeersweg (als bedoeld in artikel 15), uitsluitend ter plaatse van de aanduiding “brug toegestaan”;
c. een botenloods (incl. hellingbaan) ten behoeve van hulpdiensten, uitsluitend ter plaatse van een zodanige aanduiding op de plankaart;
d. aanlegsteigers, uitsluitend ter plaatse van een zodanige aanduiding op de plankaart, alsmede in het water grenzend aan gronden met de bestemming woningen III, , recreatieve voorzieningen I, II, IV, tuin, tuin I, en erf;
e. archeologisch waardevol gebied (als bedoeld in artikel 30).
f. waterkering (als bedoeld in artikel 27) waar zulks op de plankaart is aangegeven.
Lid 4. Op de gronden bestemd voor “water II” mag niet worden gebouwd, behoudens:
a. in de bestemming passende bouwwerken, geen gebouwen zijnde, te weten gemalen, bruggen, aanlegsteigers, meerpalen, keerwanden en beschoeiingen, met dien verstande dat:
1. bruggen uitsluitend toegestaan zijn waar zulks op de plankaart is aangegeven;
2. voor de bouw van aanlegsteigers de volgende voorwaarden gelden:
2.1
in de Bergse Voor- en Achterplas mogen aanlegsteigers niet dieper dan 5 meter uit de plasoever reiken, mits een doorvaartbreedte van tenminste 15 meter resteert;
2.2.
in de watergangen gelegen ten noordoosten van de brug van de C.N.A. Looslaan mogen aanlegsteigers niet dieper dan 0,5 meter uit de oever reiken;
2.3.
de breedte van aanlegsteigers mag niet meer dan 1,5 meter bedragen in de Bergse Voor- en Achterplas, doch niet meer dan 1 meter in de watergangen als bedoeld in het vorige lid; 2.4. niet meer dan één aanlegsteiger per (bouw)perceel is toegestaan;
2.5.
ter plaatse van het perceel Straatweg 103 is één steiger met een oppervlakte van maximaal 30 m2 toegelaten; ter plaatse van perceel 382 (zie bijlage “Inventarisatiekaart perceelsindeling eilanden Bergse Achterplas bij voorschriften): één steiger van 4.05 x 0,85 m., één steiger van 3.10 m x 0.60 m en één steiger van 5.00 m x 0,65 m.
ter plaatse van perceel 428 (zie bijlage “Inventarisatiekaart perceelsindeling eilanden Bergse Achterplas bij voorschriften): twee steigers van 0,75 m breed en 5,00 m lang;
2.6.
steigers welke aanwezig zijn op 1 juli 2008, en functioneel en intact zijn, mogen gehandhaafd blijven en mogen de grootte behouden die zij hebben op genoemde datum, met uitzondering van die steigers waartegen op 1 juli 2008 handhavend werd opgetreden.
3. ter plaatse van perceel 214 (zie bijlage “Inventarisatiekaart perceelsindeling eilanden Bergse Achterplas bij voorschriften): het botenhuis zoals aanwezig ten tijde van de terinzagelegginng van het ontwerp-bestemmingsplan, is toegestaan
b. een botenloods (incl. hellingbaan) ten behoeve van hulpdiensten als bedoeld in het tweede lid, niet langer dan 12 meter, niet breder dan 4 meter en niet hoger dan 4,5 meter.
Bestemmingsplan Kern en Plassen 2022 (vastgesteld 15/12/2022)
Artikel 34 Water Pro - 2
34.1
Bestemmingsomschrijving
De voor 'Water - 2' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
waterlopen en waterberging, de aan- en afvoer van oppervlaktewater, alsmede voor verkeer te water met bijbehorende voorzieningen;
ter plaatse van de aanduiding 'brug', tevens voor een brug;
aanlegsteigers;
ter plaatse van de aanduiding 'woonschepenligplaats', tevens voor woonschepen, met de daarbij behorende voorzieningen, zoals loopplanken, aanlegsteigers, meerpalen;
overkappingen voor een boot.
34.2
Bouwregels
34.2.1
Algemeen
Op de voor 'Water - 2' bestemde gronden mag niet worden gebouwd, behoudens bouwwerken, geen gebouwen zijnde, van waterbouwkundige aard, zoals keerwanden, beschoeiingen, duikers, bruggen, gemalen e.d., met dien verstande dat bruggen uitsluitend toegestaan zijn ter plaatse van de aanduiding 'brug'.