Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 23/424
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 februari 2024 in de zaak tussen
[naam eiseres] , uit [plaatsnaam] , eiseres,
en
het college van burgemeester en wethouders Rotterdam (het college),
(gemachtigde: mr. J.C. Avedissian).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[neem vergunninghouder](de vergunninghouder),
[neem vergunninghouder](de vergunninghouder),
(gemachtigde: mr. A.S. van der Sluys).
Inleiding
1.1.
Uit een administratieve controle is gebleken dat de woning in [adres 1] (hierna: de woning) wordt bewoond door zes personen die niet tot één huishouden behoren. De zelfstandige woonruimte in het pand zou zijn omgezet naar onzelfstandige woonruimte. Dit zou volgens het college in strijd zijn met artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 in samenhang met artikel 3.2.2 van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2021 (Verordening 2021).
Bij besluit van 18 januari 2022 is aan [neem vergunninghouder] als vergunninghouder een last onder dwangsom van € 11.700,- opgelegd. De vergunninghouder werd daarbij gelast om binnen een termijn van drie maanden de woning weer als zelfstandige woonruimte te laten gebruiken of hooguit aan twee personen die niet samen één huishouden vormen in gebruik te geven. De vergunninghouder heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
1.2.
Om de (door de huisnummerschikking ontstane) illegale situatie te legaliseren heeft de vergunninghouder op 9 februari 2022 een aanvraag voor een vergunning voor kamerverhuur ingediend.
Bij besluit van 5 april 2022 (het primaire besluit) heeft het college deze vergunning geweigerd. De vergunninghouder heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 21 december 2022 (het bestreden besluit) heeft het college, met overname van het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie, de vergunning alsnog verleend.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt. Dit bezwaar is door het college als beroep doorgezonden aan de rechtbank.
1.3.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 7 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:
- [naam eiseres] ;
- namens het college de gemachtigde en mr. V.C.M. Feber-van den Berg; en
- mr. A.S. van de Sluys, de gemachtigde van [neem vergunninghouder] (de vergunninghouder).
Feiten en totstandkoming van het bestreden besluit
2.1.
Het gaat in deze zaak om een woning in [adres 1] . Voor deze woning is op 21 december 2022 een vergunning verleend aan [neem vergunninghouder] (de vergunninghouder). De woning (met een oppervlakte van 144 m2) ligt in de wijk Kralingen-Crooswijk/Kralingen-West in Rotterdam . Eiseres is omwonende en zij woont in [adres 2] . Eiseres heeft een rechtsmiddel ingesteld tegen de verlening van de vergunning voor kamerverhuur aan studenten, waarbij zij heeft gewezen op de overlast die de woning in de buurt zou veroorzaken.
2.2.
Het college heeft het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie (hierna: commissie) van 9 september 2022 volledig overgenomen in het bestreden besluit van 21 december 2022. Omdat alsnog een vergunning voor kamerverhuur zal worden verleend, is de illegale situatie hiermee gelegaliseerd. Het college heeft volgens de commissie terecht en op goede gronden bij het besluit van 18 januari 2022 besloten een last onder dwangsom aan de vergunninghouder op te leggen. Door verlening van de vergunning voor kamerbewoning bij de beslissing op bezwaar wordt de illegale situatie gelegaliseerd waardoor van verdere handhaving dient te worden afgezien en het besluit van 18 januari 2022 dient te worden herroepen. De commissie heeft in het kader van de behandeling van zaken van na het Rigo-rapport van 29 oktober 2020 verder overwogen dat met dit rapport voldoende onderbouwd is dat sprake is van schaarste aan woningruimte en dat het noodzakelijk is in te grijpen in de woningvoorraad. Uit de uitspraak van de Afdeling van 29 april 2020 volgt niet dat schaarste per type woning en segment én op wijkniveau of deelgebied moet worden onderbouwd. In dit geval geldt het overgangsrecht van artikel 5.2, vierde lid, van de Huisvestingsverordening, zodat onderdelen d en f van artikel 3.2.3 van de Huisvestingsverordening 2021 hier niet van toepassing zijn. Er wordt verwezen naar het zogenaamde Stoplichtmodel en overwogen dat ten tijde van het primaire besluit sprake was van meer dan 40 punten, zodat de vergunning destijds terecht is geweigerd. De afgelopen periode is echter geen sprake geweest van overlastklachten, zodat het puntenaantal inmiddels onder de 40 is gekomen.
De beroepsgronden
3. Eiseres voert aan dat de verleende vergunning niet onder het overgangsrecht valt en daarom niet rechtmatig is verleend. De overgangsregeling gold tot 1 september 2022, terwijl de vergunning is verleend op 21 december 2022. Volgens eiseres valt deze vergunning onder het nul quotum-gebied en had deze daarom niet door het college mogen worden verleend. Het betreffende pand geeft veel overlast, in de zin van geluid, achtergelaten winkelwagens en schreeuwen op straat. Volgens eiseres is de eerdere weigering van de vergunning daar het bewijs van. Het college lijkt niet te hebben getoetst aan het criterium genoemd in artikel 3.2.3, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening 2021. Ook als het college meent dat wel aan dit criterium is getoetst, is het onduidelijk waarop het college precies heeft gebaseerd dat aan deze eis is voldaan. Eiseres vindt het onbegrijpelijk dat het college zich op het standpunt stelt dat het vergunnen van nieuwe kamerverhuur niet leidt tot de aantasting van de leefomgeving en het woonmilieu. Zij wijst in dat kader onder meer op de toelichting bij het voorbereidingsbesluit ‘Middelland, Het Nieuwe Westen, Kralingen West, Kralingen Oost, Struisenberg en de Mathenesserweg’ (hierna: voorbereidingsbesluit), dat op 6 augustus 2020 in werking is getreden. Verder wijst eiseres erop dat het bij het college bekend is dat de politie niet altijd de binnengekomen overlastmeldingen vastlegt en dat deze meldingen evenmin altijd leiden tot het opmaken van een proces-verbaal. Verder is in het geheel niet meegewogen dat in de betreffende straten al meer dan de helft van de woningen is ‘verkamerd’ en zich binnen een straal van 50 meter al talloze studentenhuizen (met gemiddeld zes studenten per woning) bevinden. In dit geval wordt niet voldaan aan het zogenaamde 50 meter-criterium. Volgens eiseres is ook niet voor niets een nul quotum ingesteld.
Enerzijds stelt het college de uit de hand gelopen situatie te willen aanpakken, terwijl het college anderzijds nog steeds vergunningen verleent. Het vertrouwen van eiseres in het college ten aanzien van het zorgvuldig handelen, het daadwerkelijk aanpakken van de overlast en het handhaven van het nul quotum is dan ook minimaal.
Volgens eiseres is in dit geval ook ten onrechte een procedurele fase overgeslagen, nu haar bezwaar aan het college aan de rechtbank als beroep is doorgestuurd.
De beoordeling door de rechtbank
4.1.
De rechtbank beoordeelt op basis van de beroepsgronden van eiseres of het bestreden besluit in stand kan blijven.
4.2.
Voor de bij de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage bij deze uitspraak.
4.3.
Eiseres komt op tegen het besluit van 21 december 2022 waarbij een vergunning voor kamerbewoning is verleend. De rechtbank overweegt dat, anders dan eiseres stelt, geen sprake is van het aan eiseres ontnemen van een procedurele fase door haar bezwaarschrift door te sturen als beroepschrift aan de rechtbank. Het besluit van 21 december 2022 volgde immers op het bezwaar van de vergunninghouder tegen de aanvankelijke weigering van de vergunning op 5 april 2022. In het kader van een heroverweging in de bezwaarfase heeft het college tot vergunningverlening besloten, omdat de kamerbewoning niet langer tot aantasting van het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt leidt zodat is voldaan aan artikel 3.2.3, onder b, van de Huisvestingsverordening 2021. Tegen dat besluit staat vervolgens beroep open. Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt waarmee ze als nieuwe partij bij de procedure, die zich op dat moment dus in de beroepsfase bevond, is betrokken. Het college heeft het bezwaarschrift terecht als een beroepschrift aan de rechtbank doorgezonden.
4.4.
De rechtbank dient eerst de vraag te beantwoorden of het overgangsrecht in deze zaak van toepassing is. Uit de bewoordingen van artikel 5.2, vierde lid, in samenhang gelezen met artikel 5.2, tweede lid, van de Huisvestingsverordening 2021/2 leidt de rechtbank af dat het moment van de aanvraag voor een vergunning voor kamerbewoning bepalend is voor de toepasselijkheid van de overgangsregeling. In de onderhavige zaak is de aanvraag op 9 februari 2022 (dus vóór 1 september 2022, de datum tot wanneer de overgangsregeling van toepassing is) ingediend en dient deze aanvraag dus te worden beoordeeld met inachtneming van de overgangsregeling. In dit geval is ook geen sprake van een opvolgende aanvraag voor een vergunning voor kamerbewoning, maar van een als gevolg van de heroverweging in de bezwaarfase alsnog verleende vergunning voor kamerverhuur. Dit betekent dat de criteria voor een vergunning voor kamerbewoning, genoemd in artikel 3.2.3, onderdelen d en f, van de Huisvestingsverordening 2021/2 in dit geval niet van toepassing zijn. Om die reden slaagt de beroepsgrond dat het college zich niet heeft gehouden aan het zogenaamde 50 meter-criterium niet.
4.5.
Dit betekent dat alleen de volgende criteria uit artikel 3.2.3 van de Huisvestingsverordening 2021/2 gelden:
a. het betreft kamerbewoning door studenten;
b. de kamerbewoning leidt naar het oordeel van het college niet tot aantasting van het
woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt;
c. in de woonruimte is ten minste 18 m2 gebruiksoppervlak gemiddeld per persoon aanwezig; en
e. op het adres van de woonruimte is niet in de 24 maanden voorafgaand aan de datum van
aanvraag van de vergunning een vergunning ingetrokken door toepassing van artikel 3.2.4.
Tussen partijen is niet in geschil dat aan de voorwaarden genoemd onder a, c en e van artikel 3.2.3 is voldaan. Eiseres heeft wel betoogd dat niet is voldaan aan het onder b genoemde criterium, waarbij zij onder meer heeft gewezen op overlastmeldingen ten aanzien van de woning ( [adres 1] ).
4.6.
Het college heeft toegelicht dat de aanvraag voor een vergunning voor kamerbewoning aanvankelijk was geweigerd na een negatief advies op basis van een overlastdossier van de veiligheidscoördinator. Uit onderzoek is namelijk gebleken dat ten aanzien van het adres [adres 1] verschillende overlastmeldingen bekend waren en dat op 24 maart 2021 een aanschrijving woningoverlast door de veiligheidscoördinator was uitgegaan. In de bezwaarfase heeft een integrale bestuurlijke heroverweging plaatsgevonden waarbij rekening is gehouden met de op dat moment bestaande feiten en omstandigheden.
Het begrip overlast is naar zijn aard een subjectief begrip. Het college heeft dan ook beoordelingsruimte bij de beoordeling of sprake is van overlast die leidt tot aantasting van het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt. Met het Actieplan studentenoverlast Kralingen uit februari 2022 en de beleidsnotitie Stoplichtmodel overlastgevende studentenpanden (Stoplichtmodel) van 20 januari 2022 heeft het college getracht het begrip overlast meer te objectiveren. In dat kader heeft het college verder toegelicht dat eerder op basis van het Stoplichtmodel 53 punten waren toegekend aan de al bekende overlastmeldingen die aan het adres [adres 1] te relateren waren en waarop de weigering van de vergunning dus was gebaseerd. Op dat puntenaantal zijn vervolgens punten in mindering gebracht, omdat sinds de inwerkingtreding van het Stoplichtmodel geen sprake meer is geweest van nieuw geregistreerde overlast van deze specifieke woning. Volgens het college heeft dit geresulteerd in een afname van het aantal punten tot 32 punten (dus lager dan 40 punten op grond waarvan de vergunning kan worden geweigerd), zodat het college niet langer een reden had om de gevraagde vergunning te weigeren.
4.7.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met deze uitleg deugdelijk gemotiveerd waarom de kamerbewoning in dit specifieke geval niet tot aantasting van het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt leidt, zodat er aanleiding bestond om alsnog een vergunning voor kamerverhuur te verlenen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het criterium van artikel 3.2.3 van de Huisvestingsverordening 2021/2 nader kunnen invullen met behulp van het Stoplichtmodel, waarmee ervaren overlast meer geobjectiveerd wordt. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat het college de overlastsituatie onjuist zou hebben beoordeeld. Zoals het college ter zitting ook heeft toegelicht, zijn er meerdere (bekend veronderstelde) kanalen waar burgers melding van overlast kunnen doen. In wat eiseres op dit punt naar voren heeft gebracht, ziet de rechtbank geen aanleiding om te twijfelen aan de informatie die het college tijdens de bezwaarfase bij de veiligheidscoördinator heeft ingewonnen over de (geregistreerde) overlast, die specifiek aan de woning in [adres 1] kan worden gerelateerd. Eiseres heeft niet gesteld, laat staan onderbouwd, dat sprake zou zijn geweest van nieuwe (geregistreerde) overlastmeldingen betreffende het pand in de [adres 1] .
4.8.
Tot slot overweegt de rechtbank dat het door eiseres genoemde voorbereidingsbesluit buiten het wettelijk kader van de onderhavige vergunning valt. De vergunning waar het in deze zaak om gaat, is gebaseerd op de Huisvestingswet 2014. De Huisvestingswet 2014 is gericht op de verdeling van (schaarse) woningen. Het voorbereidingsbesluit is echter gebaseerd op de Wet ruimtelijke ordening, die betrekking heeft op de verdeling van ruimte en het aanwijzen van gebieden voor bepaalde bestemmingen.
Conclusie en gevolgen
5. Gezien het voorgaande is het beroep ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Zoethout, rechter, in aanwezigheid van P. Deinum, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Huisvestingsverordening 2021 (geldend vanaf 1 januari 2022)
Artikel 3.2.1 Toepassingsgebied
Deze paragraaf is van toepassing op alle woonruimten gelegen in de gemeente Rotterdam.
Artikel 3.2.2 Verbod voor kamerbewoning zonder vergunning
Het verbod bedoeld in artikel 21, eerste lid, onderdeel c, van de Huisvestingswet 2014 is van toepassing, indien de zelfstandige woonruimte wordt bewoond door:
a. drie of meer kamerbewoners;
b. één uit meer personen bestaand huishouden en twee of meer kamerbewoners; of
c. meer dan één uit meer personen bestaande huishoudens.
Artikel 3.2.3 Criteria voor verlening vergunning voor kamerbewoning
Het college verleent een vergunning voor kamerbewoning, indien wordt voldaan aan de volgende criteria:
a. het betreft kamerbewoning door studenten;
b. de kamerbewoning leidt naar het oordeel van het college niet tot aantasting van het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt;
c. in de woonruimte is ten minste 18 m² gebruiksoppervlak gemiddeld per persoon aanwezig;
d. de woonruimte bevindt zich op minimaal 50 meter afstand van een andere woonruimte waarvoor reeds een vergunning voor kamerbewoning is verleend;
e. op het adres van de woonruimte is niet in de 24 maanden voorafgaand aan de datum van aanvraag van de vergunning een vergunning ingetrokken door toepassing van artikel 3.2.4; en
f. de woonruimte is niet gelegen in één van de gebieden genoemd in bijlage 5, deel 1 of 2.
Artikel 3.2.4 Intrekken vergunning voor kamerbewoning
Het college kan een vergunning voor kamerbewoning intrekken, indien de kamerbewoning naar het oordeel van het college leidt tot aantasting van het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt.
Artikel 5.2 Overgangsbepaling
1. Na inwerkingtreding van deze verordening blijven de onder de eerder geldende regels verstrekte huisvestingsvergunningen, onttrekkingsvergunningen, vergunningen voor kamerbewoning, vergunningen voor woningvorming en splitsingsvergunningen of daaraan gelijkgestelde vergunningen van kracht.
2. Op een aanvraag om een vergunning krachtens hoofdstuk 3 van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019 die is ingediend vóór de inwerkingtreding van deze verordening, wordt, totdat de beslissing daarop onherroepelijk is, beslist overeenkomstig het ten tijde van de indiening geldende recht.
3. Voor aanbieders die reeds voor 1 juli 2021 woonruimte aanboden voor toeristische verhuur, gelden de verboden bedoeld in de artikelen 3.5.2 en 3.5.3, eerste lid, met ingang van 1 januari 2022.
4. Indien de aanvrager van een vergunning voor kamerbewoning naar het oordeel van het college heeft aangetoond dat er op 31 december 2019 reeds sprake was van kamerbewoning door ten minste hetzelfde aantal kamerbewoners als op het moment van de vergunningaanvraag, zijn de criteria, bedoeld in artikel 3.2.3, onderdelen d en f, niet van toepassing op een aanvraag om een vergunning voor kamerbewoning voor:
a. vier of meer kamerbewoners;
b. één uit meer personen bestaand huishouden en drie of meer kamerbewoners; of
c. meer dan één uit meer personen bestaande huishoudens, waarvan het kleinste huishouden uit drie of meer personen bestaat.
5. Indien de aanvrager van een vergunning voor kamerbewoning naar het oordeel van het college heeft aangetoond dat er op 30 juni 2021 reeds sprake was van kamerbewoning door ten minste hetzelfde aantal kamerbewoners als op het moment van de vergunningaanvraag, zijn de criteria, bedoeld in artikel 3.2.3, onderdelen a, c, d en f, niet van toepassing op een aanvraag voor een vergunning voor kamerbewoning voor:
a. drie kamerbewoners;
b. één uit meer personen bestaand huishouden en twee kamerbewoners; of
c. drie uit meer personen bestaande huishoudens.