Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/2717
uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 april 2024 in de zaak tussen
[verzoekster] , uit Rotterdam, verzoekster
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam
(gemachtigde: mr. W. Breure en mr. P. Dudok).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[vergunninghoudster] .uit Rotterdam (vergunninghoudster)
[vergunninghoudster] .uit Rotterdam (vergunninghoudster)
(gemachtigde: mr. M. West).
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster.
1.1.
Het college heeft met het besluit van 7 augustus 2023 (het primaire besluit) een omgevingsvergunning verleend aan vergunninghoudster voor het verbouwen en vergroten van een bestaande apotheek naar negen woningen aan de [adres 1] in Rotterdam (hierna: het perceel). Met het bestreden besluit van 2 februari 2024 op het bezwaar van verzoekster is het college bij dit besluit gebleven. Verzoekster heeft hiertegen beroep ingesteld.
1.2.
Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghoudster heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.3.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 11 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekster en haar zoon [persoon A] , de gemachtigde van het college en de gemachtigde van vergunninghoudster.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
2. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 27 februari 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
3. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om met toepassing van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht uitspraak te doen in beroep. Tegen het bestreden besluit zijn door meerdere eisers op zichzelf staande beroepen ingediend, maar alleen verzoekster heeft een verzoek om voorlopige voorziening ingediend.
3.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
3.2.
De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Dit beoordeelt de voorzieningenrechter aan de hand van de gronden van verzoekster.
Totstandkoming besluit
4. Verzoekster woont naast het perceel aan de [adres 2] .
4.1.
Het college heeft bij het in bezwaar gehandhaafde primaire besluit een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen, gebruik in strijd met het bestemmingsplan en slopen in een beschermd stads- of dorpsgezicht. Het college heeft voor de afwijking van het bestemmingsplan toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2o, van de Wabo in samenhang met artikel 4, eerste en derde lid, van het Besluit omgevingsrecht.
Beschermd stadsgezicht en welstand
5. Verzoekster stelt dat de vergunningverlening voor het bouwplan ertoe leidt dat het beschermd stadsgezicht wordt aangetast. Verder voert zij aan dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand. Zij vreest dat een deel van het beschermenswaardige architectonische ensemble van architect Jac. van Gils door de massaliteit en hoogte van het op te richten gebouw definitief verloren gaat. De hoogbouw introduceert een geheel nieuwe schaal die het stadsgezicht ingrijpend wijzigt. In het ontwerpbestemmingsplan Middelland – Het Nieuwe Westen was het beschermde stadsgezicht beter gewaarborgd, omdat in dat plan maximaal twee bouwlagen waren toegestaan. Dat plan was in overleg met de bewoners tot stand gekomen en daarmee werd, in tegenstelling tot de planregels van het vigerende bestemmingsplan, recht gedaan aan de waarde van het beschermd stadsgezicht en de belangen van verzoekster en andere omwonenden bij het behoud daarvan. Voorts is het college in het bestreden besluit volgens verzoekster ten onrechte niet ingegaan op haar bezwaren tegen het welstandsadvies.
5.1.
Op grond van artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien deze in strijd is met het bestemmingsplan. Op grond van het tweede lid, wordt het bouwplan indien het in strijd is met het bestemmingsplan mede aangemerkt als een aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit gebruik in strijd met het bestemmingsplan. [1]
Op grond van artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand.
5.2.
Het is vaste jurisprudentie (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, hierna: Afdeling, van 12 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1930) dat het college, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis mag toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het bevoegd gezag dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria.
5.3.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 24 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:222, onder 5.2, toetst de welstandscommissie het bouwplan aan de hand van de criteria in de welstandsnota aan redelijke eisen van welstand en heeft zij zich daarbij in beginsel te richten naar de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt, dan wel, als het bouwplan daarvan afwijkt, die waaraan het college planologische medewerking wenst te verlenen. Naarmate het bestemmingsplan meer keuze laat tussen verschillende mogelijkheden om een bouwplan te realiseren, heeft het college - met inachtneming van de uitgangspunten van het bestemmingsplan - meer beoordelingsruimte om in het kader van de welstandsbeoordeling een ter beoordeling voorliggend bouwplan in strijd met redelijke eisen van welstand te achten zonder dat dat oordeel geacht moet worden te leiden tot een belemmering van de verwezenlijking van de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Indien echter uit de voorschriften en de systematiek van het bestemmingsplan volgt dat zo'n keuze niet of slechts in beperkte mate aanwezig is - met name indien de bebouwingsmogelijkheden daarin gedetailleerd zijn aangegeven - vormt die opzet bij de welstandstoets een dwingend gegeven. In dat geval wordt de grens van de welstandstoets eerder overschreden.
5.4.
Voor het perceel geldt het bestemmingsplan “Middelland/Het Nieuwe Westen”. Het perceel heeft de bestemmingen “Gemengde Bebouwing I” , “Tuin” , “Garages” en “Archeologisch waardevol gebied” . Het perceel ligt binnen de grens van de aanduiding “Historisch Waardevol Gebied” en er zijn maximaal vijf bouwlagen toegestaan. Het bouwplan is in strijd met de bestemming “Tuin”, omdat de bestaande erker aan de voorzijde wordt vergroot en omdat in de achtertuin fietsenrekken worden gerealiseerd.
5.5.
Op grond van artikel 2, vierde lid, van de planregels moeten de gebouwen gelegen binnen het gebied met de aanduiding “Historisch Waardevol Gebied” worden afgedekt met een kap. De bescherming van de genoemde aanduiding ziet dus uitsluitend op de wijze van afdekking van gebouwen en niet op de bouwhoogte, de massa en de gevel, waar verzoekster op doelt. Tussen partijen is niet in geschil dat het dak wordt afgedekt met een kap. Dit betekent dat er geen strijd is met artikel 2, vierde lid, van de planregels.
5.6.
Voor de vraag of het plan in strijd is met de redelijke eisen van welstand heeft het college advies gevraagd aan de welstandscommissie. De welstandscommissie heeft op 19 april 2023, 24 mei 2023 en 11 juli 2023 advies uitgebracht (artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo) over het bouwplan. Daarbij is getoetst aan de Welstandsnota Rotterdam. Het college heeft het laatste advies overgenomen.
5.7.
Zoals hiervoor is overwogen zijn op grond van het bestemmingsplan vijf bouwlagen toegestaan en moet de welstandscommissie zich richten op de bouwmogelijkheden van het geldend bestemmingsplan. Dit is in het welstandsadvies van 19 april 2023 ook erkend: “De commissie merkt op dat het bestemmingsplan een dusdanig groot bouwvolume toestaat op deze plek”.
5.8.
Op grond van de Welstandsnota Rotterdam gelden bijzondere voorwaarden voor het welstandsniveau, vanwege de ligging in het beschermd stadsgezicht Heemraadssingel – Mathenesserlaan. De welstandscommissie heeft aan deze bijzondere voorwaarden getoetst en heeft in elk van de adviezen uitgebreid geadviseerd over verschijningsvorm, materiaal, kleur en detaillering van de gevel in relatie tot het beschermde stadsgezicht. Daarbij is onder meer aandacht besteed aan de ramen, de erker, de entree, de houten garagedeur en de zijgevel. Het laatste welstandsadvies luidt positief onder de voorwaarde dat bemonstering van de steenstrips inclusief voeg minimaal zes weken voor de start van de bouw op locatie wordt voorgelegd aan het secretariaat van de commissie. In hetgeen verzoekster heeft aangevoerd ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat het welstandsadvies niet zorgvuldig tot stand is gekomen. Het college heeft dit advies dan ook kunnen overnemen. Verzoekster heeft (vooralsnog) geen deskundig tegenadvies overgelegd waaruit zou moeten blijken dat het plan in strijd is met de redelijke eisen van welstand. Dit leidt tot de conclusie dat de omgevingsvergunning niet geweigerd had moeten worden, omdat het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand. Het voorgaande betekent eveneens dat het standpunt van verzoekster dat de hoogte en de massa van het gebouw het beschermde stadsgezicht aantast geen doel treft.
5.9.
Voor zover verzoekster heeft bedoeld aan te voeren dat het bouwplan had moeten worden getoetst aan het ontwerpbestemmingsplan Middelland – Het Nieuwe Westen overweegt de voorzieningenrechter dat het ontwerpplan niet tot een vastgesteld bestemmingsplan heeft geleid, noch is gebleken van een aanhoudingsplicht. Anders dan verzoekster wenst betekent het voorgaande dat zij geen rechten kan ontlenen aan het ontwerpbestemmingsplan en de daarin opgenomen regels.
Conclusie en gevolgen
6. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Dat betekent dat verzoekster geen gelijk krijgt. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Fransen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Regenboog, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 april 2024.
De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
het bouwen van een bouwwerk,
[…],
het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
[…],
het slopen van een bouwwerk in een beschermd stads- of dorpsgezicht of
[…].
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of Pro 120 van de Woningwet;
b. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van Pro die wet;
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
e. […].
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
[…],
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
[…].
Artikel 2.16
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder g of h, kan de omgevingsvergunning worden geweigerd indien naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk is dat op de plaats van het te slopen bouwwerk een ander bouwwerk kan of zal worden gebouwd.
Artikel 3.3
1. Indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of b, houdt het bevoegd gezag, in afwijking van artikel 3.9, eerste lid, onderscheidenlijk artikel 3:18 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, de beslissing aan, indien er geen grond is de vergunning te weigeren maar voor het gebied waarin de activiteit zal worden verricht vóór de dag van ontvangst van de aanvraag:
[…];
een bestemmingsplan in ontwerp ter inzage is gelegd;
[…].
2. De aanhouding duurt totdat:
[…];
de termijn voor de vaststelling van het bestemmingsplan ingevolge artikel 3.8, eerste lid, onder e, van de Wet ruimtelijke ordening is overschreden;
[…].
Artikel 3.8
1. Op de voorbereiding van een bestemmingsplan is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, met dien verstande dat:
[…];
de gemeenteraad binnen twaalf weken na de termijn van terinzageligging beslist omtrent vaststelling van het bestemmingsplan.
[…].
Besluit omgevingsrecht
Artikel 4
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
[…];
een bouwwerk, geen gebouw zijnde, of een gedeelte van een dergelijk bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
niet hoger dan 10 m, en
de oppervlakte niet meer dan 50 m²;
[…].
Bestemmingsplan
Artikel 2 - Algemene bepalingen
[…].
Afdekking van gebouwen
4. Voor zover in deze voorschriften noch op de plankaart regels zijn opgenomen ten aanzien van de afdekking van gebouwen, mogen deze gebouwen zowel met een kap als plat worden afgedekt. Met dien verstande dat voor zover in deze voorschriften noch op de plankaart regels zijn opgenomen ten aanzien van de afdekking van gebouwen welke zijn gelegen binnen het op de plankaart als historisch waardevol gebied aangegeven gebied, deze gebouwen moeten worden afgedekt met een kap, waarvan de helling van de dakvlakken mag variëren tussen 25o-75o.